我國服務型制造的制度不足與完善方略*

秦柳

（安徽省社會科學院經濟研究所，合肥 230051）

2007年，孫林巖等學者最早提出服務型制造。［1］服務型制造是制造與服務融合發展的先進制造模式，也是一種新型產業形態。國外學者和國內一些學者在描述這一產業現象時使用制造業服務化的概念，制造業服務化和服務型制造雖然表述不同，但內涵相同，都是指制造企業由物品提供者向物品-服務包提供者轉變。在向服務轉變過程中，制造企業的價值追求從“微笑曲線”底部的生產環節向“微笑曲線”兩端的服務領域擴散，企業產品價值構成發生變化，更加依賴于服務的功能、質量、效率和網絡。由于微笑曲線兩端的附加值更高，服務型制造可以提高企業的效益，推動企業向全球產業價值鏈中高端攀升。［2］服務型制造已經成為世界制造業發展的重要趨勢，越來越多的制造企業從提供傳統的制造產品向提供融入大量服務要素的產品服務系統轉變。加快推進服務型制造發展，對我國制造業的價值鏈重塑和競爭力提升，以及制造強國建設具有重要意義。

關于服務型制造，學者們已開展了一些研究，主要集中在以下幾個方面：一是動因。制造企業采取服務化戰略，是為了更好地滿足顧客需求［3-6］，塑造競爭優勢［7-8］。而新一代信息技術的快速發展，為制造企業向顧客提供全方位服務、個性化服務創造了條件。［9］二是模式。安筱鵬（2012）認為，制造業服務化有四種基本模式：基于產品效能提升的增值服務、基于產品交易便捷化的增值服務、基于產品整合的增值服務、從基于產品的服務到基于需求的服務。［10］方曉波（2016）提出，服務型制造有產品延伸服務、產品功能性服務、整體解決方案和智能增值服務四種發展模式。［11］陳杰、劉國勝、潘康華和王翔宇（2021）根據要素的組成，把服務型制造分為資源服務模式、過程服務模式、產品服務模式、計劃與控制服務模式、集成服務模式。［12］三是效應。在經濟效應方面，不少學者研究發現服務型制造或制造業服務化具有正面效應［13-18］，也有學者的研究顯示服務化與企業績效存在“U”型、倒“U”型或“馬鞍形”曲線關系［19-21］。在生態效應方面，制造業服務化可以降低資源消耗與環境污染［22-25］。四是路徑。黃群慧等、簡兆權等、程巧蓮等、解季非分別從選取潛力行業重點突破、價值鏈、滿足客戶需求、產業層面等視角探討了制造企業服務化的路徑。［26-29］縱觀目前的研究成果，鮮有文獻從制度層面研究服務型制造問題。制度是管束人們行為的一系列規則，具有降低交易成本、提供激勵機制、抑制人的機會主義行為、為經濟提供服務等功能。從某種意義上說，制度也是一種生產力，服務型制造發展離不開良好的制度環境。本文將系統梳理我國服務型制造的制度演進，分析現有制度的不足，探究如何構建完備的制度框架體系，以期推進服務型制造快速發展。

一、我國服務型制造的制度演進

目前，我國服務型制造的制度供給主要表現為國家和地方制定的一些相關政策，經過“初期導向性政策→正式確立性政策→系統指導性政策”的演進，初步形成了國家—省—市多層級的服務型制造政策體系。

（一）初期導向性政策

我國關于服務型制造的最早政策可追溯到2009年5月12日國務院發布的《裝備制造業調整和振興規劃》。該文件提出，支持裝備制造骨干企業開展增值服務，逐步實現由生產型制造向服務型制造轉變，鼓勵有條件的企業延伸擴展研發、設計、信息化服務等業務。此后出臺的《工業轉型升級規劃（2011—2015年）》《“十二五”國家自主創新能力建設規劃》《國務院關于加快發展生產性服務業促進產業結構調整升級的指導意見》等文件，都進一步提出由生產型制造向服務型制造轉變。這些政策對我國服務型制造發展起到了導向作用。

表1 我國服務型制造的初期導向性政策

（二）正式確立性政策

2015年5月19日，國務院印發《中國制造2025》，不僅把服務型制造作為制造業結構優化調整的方向，而且將“積極發展服務型制造和生產性服務業”作為九大戰略任務和重點之一，這標志著我國正式把服務型制造確立為制造強國建設的重要內容。為貫徹落實《中國制造2025》戰略部署，江蘇省經信委制定了《關于推進服務型制造發展的工作意見》，提出：推動總集成總承包、個性化定制、在線支持服務、全生命周期管理、專業化社會化服務、融資租賃服務等六大重點領域發展，加強服務型制造重點項目培育，開展服務型制造示范企業和重點基地認定，加強示范推廣和分類指導，推動人才隊伍建設等。

（三）系統指導性政策

2016年7月12日，國家出臺《發展服務型制造專項行動指南》。這是我國第一個服務型制造專項文件，不僅明確了服務型制造未來三年發展的主要目標，還提出了設計服務提升行動、制造效能提升行動、客戶價值提升行動、服務模式創新行動等四項行動和強化組織保障、加強政策引導、完善平臺支撐、開展示范推廣、深化國際合作、加快人才培養等六個支撐保障。

圖1 《中國制造2025》支持服務型制造發展的相關內容

鑒于《發展服務型制造專項行動指南》的指導期已過，2020年6月30日，工業和信息化部等15部門聯合印發《關于進一步促進服務型制造發展的指導意見》，確立了未來五年的發展目標，并提出重點發展工業設計服務、檢驗檢測認證服務、定制化服務、總集成總承包、共享制造、全生命周期管理、供應鏈管理、節能環保服務、生產性金融服務等九大模式，從提升信息技術應用能力、完善服務規范標準、提升人才素質能力、健全公共服務體系等方面夯實筑牢發展基礎。

《發展服務型制造專項行動指南》和《關于進一步促進服務型制造發展的指導意見》發布后，地方政府根據當地發展實際，紛紛制定促進服務型制造發展的政策。19個省（直轄市、自治區）出臺了服務型制造專項文件（見表2），其中福建出臺了《福建省發展服務型制造實施方案（2017—2020年）》《關于進一步促進服務型制造發展的實施意見》《福建省服務型制造公共服務平臺培育和扶持實施細則》《福建省人民政府辦公廳關于加快推進主輔分離積極發展服務型制造的若干意見》《福建省加快推進主輔分離積極發展服務型制造資金扶持和獎勵實施細則》和《福建省服務型制造示范企業培育和扶持實施細則》6個專項文件，形成較為完善的政策體系。蘇州、鄭州、福州、大連、嘉興、東莞、廈門、泉州、揚州、商丘、淮南、成都、綿陽等城市均出臺了服務型制造專項文件，長沙編制了《長沙市“十四五”服務型制造發展規劃（2021—2025年）》。

表2 省（直轄市、自治區）出臺的服務型制造專項文件

（四）現行政策評價

綜上可見，我國初步形成了從國家到省、市的服務型制造發展政策體系。甚至有的縣也出臺了相關政策，比如福建省連江縣出臺了《連江縣關于加快推進制造業主輔分離積極發展服務型制造的實施方案》，上杭縣制定了《上杭縣服務型制造三年行動計劃（2017—2019年）》。這些政策主要呈現出以下特點：一是積極引導。通過明確未來一段時期的服務型制造發展目標、組織開展服務型制造示范、實施“服務型制造萬里行”活動等，引導企業從加工制造向服務型制造轉變。二是注重激勵。通過財政、稅收、金融、土地等政策，增強制造企業轉型動力，鼓勵企業向“微笑曲線”兩端延伸服務。比如，國家消除了制造業與服務業在適用優惠政策和能源資源使用上的差別化待遇，制造業企業的服務業務用電、用水、用氣等采取與一般工業同價的政策。三是強化保障。通過夯實信息基礎設施、加強公共服務平臺建設、加快人才培養等，為服務型制造發展提供基礎保障。

現行政策推動了我國服務型制造快速發展，越來越多的企業由提供單一產品向提供“產品+服務”轉變，新模式新業態不斷涌現。比如，西安陜鼓動力股份有限公司以客戶需求為導向，在充分發揮能量轉換設備優勢制造資源基礎上，不斷發展服務、工程、運營和金融等新業態，為冶金、能源化工等工業和智慧城市領域客戶打造基于“1+7”模式的系統解決方案，形成以分布式能源系統解決方案為核心，為用戶提供設備、服務、EPC、運營、金融、供應鏈、智能化等七大增值服務的運營模式，成功從單一產品制造商向系統解決方案提供商轉型，實現了向價值鏈高端的攀升，連續16年位居行業利潤第一。

二、我國服務型制造的制度不足

雖然我國服務型制造的制度建設取得一定成效，但存在不足，主要表現在社會認知不足、標準和統計評價制度建設滯后、法規政策體系不健全、要素保障機制不完善，無法滿足現實需求，制約著服務型制造高質量發展。

（一）社會認知不足

社會認知是個體行為的社會基礎，屬于非正式制度范疇，雖然是隱性的，約束力較弱，但更具有持續性。服務型制造是制造和服務兩種生產性活動和產業分工形式跨界融合的產物，是產業關系的變革和制造業轉型升級的重要方向，但受傳統工業發展思維模式影響，不少政府部門和企業尚未建立全面的產業生態系統觀念，對服務型制造的戰略意義認識不足，存在重制造輕服務、重批量化生產輕個性化定制的現象。由于制造企業服務化轉型會改變企業的運行流程、組織架構、業務模式乃至企業發展戰略，可能面臨企業組織變革風險、財務風險、市場風險等，許多制造企業對服務化轉型過程中組織流程變革、資源要素配置變化、新的競爭格局、新的商業模式缺乏信心，即使有轉型的想法，也沒有轉型的行動，在一定程度上造成企業對服務化轉型的保守和觀望。部分制造企業把服務化簡單地理解為安裝、維修等技術水平偏低的基本服務，沒有從客戶需求的新變化和新趨勢出發將服務嵌入產品，無法滿足日益變化和提高的消費者服務需求，達不到提高企業競爭力的最終目的。甚至有的制造企業存在服務化只是少數龍頭企業的轉型方向或服務化只是少數行業的發展方向的錯誤認識，開展服務型制造的積極性、主動性不高。由于社會認知存在偏差，我國未形成自覺、主動、全局性的服務化轉型氛圍，相當數量的制造企業仍在采用傳統生產模式，制造業的整體服務化程度較低。

（二）標準和統計評價制度建設滯后

標準是為了在一定的范圍內獲得最佳秩序，對重復性事物和概念所做的、并由公認機構批準的統一規定，是共同遵守的準則和依據。標準不僅是企業生存發展的重要技術基礎和行業加強管理的重要技術依托，對企業和行業發展具有重要作用，也是政府宏觀調控經濟的重要技術手段。因國內沒有建立專業的服務型制造標準化組織，我國在服務型制造標準制定上嚴重滯后，還未發布相關的國家標準或行業標準，只有3項已經立項在編制的國家標準，與服務型制造的發展需求不匹配。在服務型制造的統計評價上，上海率先進行了探索，將全市服務型制造的服務領域分為定制服務、系統解決方案、支持服務、信息增值、網絡化協同制造、研發設計等六大類，構建了由“服務規模、服務投入、服務貢獻、服務能力和服務發展”五大效能指標，“服務收入、服務投入”兩個關鍵指標以及“服務化率”這一綜合性、標志性指標等共同組成的服務型制造評價體系。但全國對服務型制造的統計、評價未達成共識，缺少統一的統計口徑，沒有專門針對服務型制造的統計分類，缺乏統計數據，制約著服務型制造的科學量化評估和規范化發展。為推動制造業由生產型制造向服務型制造轉變，我國已開展了三批服務型制造示范遴選，其中第一批確定了30個示范企業、60個示范項目和30個示范平臺，第二批確定了33個示范企業、50個示范項目、31個示范平臺和6個示范城市，第三批確定了88個示范企業、56個示范平臺、25個共享制造示范項目和9個示范城市。在我國服務型制造示范的遴選過程中，企業普遍對評價指標體系中的一些項目如何界定、業務范圍如何統計、統計標準如何確定等存在疑問。這主要歸因于遴選指標體系在設置過程中未對具體指標如何統計予以詳細說明，既影響評價結果，也導致企業對服務型制造的理解不充分、不全面。

（三）法規政策體系不健全

制造企業有的服務業務開展需要法律保障，但相關法律法規的制定沒有及時跟進。比如，在信息增值服務中，數據所有權、使用權、隱私權等相關法規亟待完善；在智能服務中，與之發展相適應的法律法規不健全。在政策方面，國家雖然出臺了《發展服務型制造專項行動指南》和《關于進一步促進服務型制造發展的指導意見》等文件，但總體上以引導、指導為主，政策的深度和力度不夠，針對性和含金量不高，實質性的政策措施較少。［30］比如，缺乏專項扶持資金或產業引導基金，來平抑服務化轉型風險，助推制造企業向服務化轉型。問卷調查顯示，98.8%的制造企業期待國家設立服務型制造專項資金，68.3%的制造企業期待在“人才培訓”方面得到支持，52.4%的制造企業期待在“數字基礎設施”方面得到支持，43.9%的制造企業期待在“融資便利化”方面得到支持。有些領域服務業開放程度不高或進入門檻偏高，制造企業開展服務業務存在障礙。［31］比如，制造企業開展智能服務存在準入限制，為用戶提供整體解決方案受到資質門檻的制約。從地方政策看，一些省份從未出臺過服務型制造的系統指導性文件，有的省份即使有系統指導性文件，也是根據2016年7月的《發展服務型制造專項行動指南》制定的，指導期已過。《關于進一步促進服務型制造發展的指導意見》明確要求：各地要制定本地區工作方案，推動工作落實。但《關于進一步促進服務型制造發展的指導意見》發布后，只有福建、遼寧、四川、江蘇、山東、湖北、江西等少數省份結合當地實際，出臺了服務型制造專項政策。

（四）要素保障機制不完善

在技術方面，服務型制造是基于企業核心產品和核心業務的服務創新，必須以較強的創新能力作為支撐，而我國大多數制造企業的技術水平不高，特別是缺乏核心技術，成為企業向服務化轉型的最大制約。信息化是服務型制造的必要手段，信息增值、產品全周期管理、供應鏈管理等服務型制造模式的發展都依賴信息網絡的搭建。目前我國中西部地區的信息基礎設施建設較為滯后，限制了服務型制造發展。［32］企業的信息化基礎差也制約著服務型制造發展，比如在供應鏈管理中，上下游制造企業之間的信息化發展水平參差不齊，嚴重制約企業間協同發展的步伐，降低制造生產效率，增加供應鏈內企業成員的綜合成本。

在資金方面，制造企業向服務化轉型需要大量資金，短期投入較大，但服務型制造的產出不易被評估，在我國金融機構偏好實物抵押的環境下，金融機構采取應收賬款或無形資產質押、合同抵押等融資方式的意愿不強，制造企業獲得銀行中長期貸款相對困難，無力投入。比如，制造企業開展總集成總承包業務需要在研發設計、產品架構、平臺系統搭建等方面投入高額資金，在項目融資上面臨較大困難。

在人才方面，由于我國現有的教育體系是面向制造業或服務業的專業人才，人才培養模式和課程設計與服務型制造發展需求存在脫節，在制造企業的服務化轉型中，缺少既懂制造又懂服務的復合型人才。相關調查研究顯示，75%以上的服務外包企業難以引進中高端人才，尤其缺乏具有學術背景、較高外語水平、豐富實踐經驗和項目管理能力的高端專業技術人才，導致我國服務外包企業提供系統咨詢服務、整體解決方案等的能力不足，承接離岸業務的范圍有很多局限。

三、完善我國服務型制造制度的方略

我國應堅持問題導向，重視非正式制度作用，加快建立標準和統計評價制度，建立健全法規政策體系，構建完善的技術、資金和人才等要素保障機制，形成以社會認知和企業價值觀為先導、標準和統計評價制度為基礎、法規政策體系為核心、要素保障機制為支撐的制度框架。

（一）重視非正式制度作用

社會認知、企業價值觀等非正式制度是服務型制造發展的“土壤”。要重視宣傳輿論引導，提高全社會對服務型制造的認知。加強服務型制造的宣傳推廣，在主流媒體和網站上設立宣傳專欄，宣傳報道典型企業的經驗和做法，營造良好的制造業服務轉型氛圍。定期舉辦服務型制造大會，參會人員包括政府主管部門、制造企業、專家學者，交流發展經驗，共同探討解決服務型制造發展中的問題，不斷提升服務型制造意識和水平。地方要樹立制造與服務融合的發展觀，把服務型制造作為產業結構優化升級的重要方向，及時借鑒和推廣試點示范企業、項目、平臺和城市的先進經驗，引導更多的企業尤其是中小企業擯棄舊的僅僅生產產品的理念，加快向“制造+服務”轉型。

企業價值觀是企業及其員工的行為準則和價值標準，具有導向功能、凝聚功能、規范功能和激勵功能。在需求升級與激烈市場競爭的雙重推動下，服務型制造成為制造企業發展的重要方向，有利于企業更迅捷地了解客戶需求，提高組織運行效率，加快技術和產品的迭代升級，以適應技術的快速發展和越來越短的創新周期。我國制造企業要順勢而為，將服務至上作為企業價值觀，對企業的發展戰略、組織架構、運營模式、業務流程、管理模式進行調整和重構，加快由提供單一產品向提供產品-服務包轉變。企業要科學認識服務型制造的發展規律，根據自身核心能力、產品和客戶特點，選擇適宜的服務化模式，比如服裝、家具等企業為客戶提供個性化產品定制服務，裝備企業為客戶提供從產品誕生到消亡的產品生命周期全過程的服務［33］。隨著數字、人工智能等新一代技術的發展，居民消費不斷升級和拓展［34］，企業要認識到制造企業服務化是一個不斷高級化的發展過程，基于消費需求變化，適時推動服務業態創新和模式創新，增強企業競爭力。

（二）加快建立標準和統計評價制度

加強服務型制造標準建設，建立包括基礎通用標準、共性技術標準、管理標準、業務標準、應用標準在內的標準體系。［35］其中，基礎通用標準是具有基礎性、通用性及總體性等特點的標準，包括服務型制造的總體要求、名詞術語、數據資源等方面的標準。共性技術標準是針對支撐服務型制造的技術設立的相應標準，主要包括先進制造技術標準、新信息技術標準、新一代人工智能技術標準和先進管理技術標準。管理標準是企業在開展服務型制造過程中需要遵循的管理規范，包括安全管理標準、供應鏈管理標準、項目管理標準、信息管理標準、統計管理標準。業務標準是針對服務型制造所提供產品服務系統的實現過程，以及所涉及的業務模式與流程的規范，包括產品服務系統設計標準、產品服務系統實現標準、產品服務系統交付與運維標準、產品服務系統回收與升級標準。應用標準是面向不同行業實際情況和具體需求的標準，比如通用設備制造業的共享制造標準、檢驗檢測認證服務標準，家具制造業的產品試驗方法標準。鼓勵服務型制造企業參與相關標準的制定，提升所制定標準的適用性和科學性。積極參與服務型制造國際標準體系制定，推動服務標準的國際互認。參考上海做法，研究建立全國統一、邊界清晰、指標明確的服務型制造統計方法和評價指標體系。完善我國服務型制造示范遴選指標評價體系，對企業服務的投入、服務的收入、服務型制造類型等關鍵指標的統計范圍、標準、形式予以更加詳細的說明，將個別指標納入企業的日常業務統計范疇，提高遴選的準確性，同時也促進企業統計規范化和更深刻地認識服務型制造。

（三）建立健全法規政策體系

統籌服務型制造立法需求，加快制定相關法律法規。出臺《個人信息保護法》，為制造企業開展信息增值服務提供基礎保障。全面推進智能服務法治化進程，優先推進關鍵信息基礎設施、工業電子商務、數據資源管理、網絡安全、密碼等重點領域立法，建立先進適用、系統完整、接軌國際的智能服務法規體系。政府為制造企業向服務化轉型提供政策支持，是歐美發達國家的通行做法。要加強規劃引領，研究組織編制我國服務型制造發展規劃，明確服務型制造發展路線圖，包括總體要求、重點任務和具體措施等。完善有利于服務型制造發展的財稅、金融、創新、人才等惠企政策，充分激發市場主體活力。國家設立服務型制造發展專項資金，重點引導制造企業向服務型制造轉變，支持共性技術平臺、綜合服務平臺和專業服務平臺建設等。鼓勵和支持通過企業并購的方式，既可以是制造企業并購相關服務企業，也可以是服務企業并購制造企業，實現制造與服務的融合，加快服務型制造發展。破除市場壁壘，放寬制造企業拓展服務業務的準入門檻。比如，放寬智能服務準入限制，逐步消除新技術、新業務進入傳統領域的壁壘，為智能服務突破資源邊界和運營邊界提供支持。《關于進一步促進服務型制造發展的指導意見》發布后未跟進出臺服務型制造專項文件的省份，要結合自身特色優勢，加快制定具體專項政策，明晰未來一段時期服務型制造發展的目標、主要模式等。各地要出臺服務型制造發展實施細則，提出配套支持政策，將國家政策落實落細落地。

（四）構建完善的要素保障機制

首先，創新科技研發機制，夯實服務型制造的技術支撐。加強共性技術研發體系建設，推進產學研協同攻關，攻克一批適應服務型制造發展的關鍵技術。完善知識產權保護制度，優化政策支持，鼓勵企業自主創新，不斷提升科技創新能力。加快我國尤其是中西部地區的5G、大數據中心、人工智能、工業互聯網等新型基礎設施建設，推進數字技術、智能技術在制造企業的應用，賦能制造企業服務化轉型。

其次，創新投融資機制，夯實服務型制造的資金支持。鼓勵政策性金融機構、商業銀行加大對中小制造企業的支持力度，緩解企業服務化轉型的資金壓力。引導銀行等金融機構進行產品創新，為制造企業提供供應鏈金融、項目融資擔保等服務。［36］持續推動企業在手訂單的質押、擔保，大力推進專利、商標等知識產權及倉單、應收賬款等動產質押貸款業務發展。支持具備條件的企業掛牌上市，通過發行企業債券、可轉換債券等方式募集資金。鼓勵風險投資、私募基金、天使投資等投資機構加大對服務型制造企業的投資。

最后，創新人才培養引進使用機制，夯實服務型制造的人才之基。調整高等院校學科設計，支持高校開設服務型制造相關專業和課程。依托行業協會等中介機構，通過崗位培訓、技能提升訓練、崗前培訓、定制培訓等多種形式，加大服務型制造人才的培養力度。鼓勵制造企業與科研單位、高校建立服務型制造研究工作站、實訓基地，多層次建設人才隊伍。完善國際人才引進政策，建立多種人才合作和交流機制，加大高層次服務型制造人才引進力度。完善人才激勵機制，采用技術參股、期權期股、利潤分成、專家津貼、一次性獎勵等多種方式，用好人才。