我國體教融合政策的執行困囿與紓解路徑
——基于史密斯政策模型

周生輝，肖方威

（山東師范大學 體育學院，山東 濟南 250300）

從“教體結合”到“體教結合”再到“體教融合”，我國的體育與教育協同并進、共謀發展。體教融合已經成為當代健康中國戰略和體育強國戰略的新要求。2020年9月體育總局與教育部聯合印發《關于深化體教融合促進青少年健康發展的意見》，該意見明確指出“深化具有中國特色體教融合發展，推動青少年文化學習和體育鍛煉協調發展，促進青少年健康成長、錘煉意志、健全人格，培養德智體美勞全面協調發展的社會主義建設者和接班人”［1］。全面貫徹落實體教融合政策是國家關注學生身心健康的一項重大舉措，表現出全新的“體育+”理念，是體育、教育公共服務政策價值的新體現。體教融合政策通過消弭各個變量主體間的隔閡與障礙，打破體教融合前的藩籬，協調處理好理想化的政策、執行機構、目標群體以及環境因素四變量的運行關系，真正實現高質量體教融合服務供給［2］。

1 史密斯政策執行過程模型分析與導入

20世紀60年代，美國的社會改革政策執行效率低下，引起了眾多相關學者的重視。美國學者托馬斯·史密斯（T.B.Smith）于1973年在其發表的《政策執行過程》一文中首次提出對于政策模型及其影響因素進行分析的模型理論，該模型分為“政策執行體系”與“政策反饋體系”兩部分，也被稱為史密斯政策執行過程模型［3］。憑借對政策過程及其影響因素進行合理分析使其成為公共政策研究領域應用較為廣泛的的經典模型。史密斯認為政策自制定到實施產生反饋的這一過程中，主要包含4個變量且變量間都存在相互作用：一是理想化的政策，即科學、有效、正確合理并且能夠付諸實踐的政策［4-5］；二是執行機構，具體是指包含政策執行機構或單位組織及其內部與政策執行相關的人員［6］；三是目標群體，政策推行實施所針對的對象，即由政策直接影響并必須對政策執行做出適當反應以符合政策要求的群體或個人［4，7］；四是環境因素，是指決定或影響政策制定與執行的自然因素和社會因素的總和，包括宏觀環境與微觀環境、國內環境與國外環境、內部環境與外部環境。4種要素組成了6對雙向相互影響并兩兩相互作用的政策執行完整體系。史密斯認為，在政策執行過程中4種變量之間因相互作用與影響而產生一種沖突（Tensions），導致政策執行與決策者的計劃不一致，執行機構發現情況后并將出現的問題及時反饋給政策執行者和制定者，對相關政策的進一步執行實施持肯定或否定態度，通過對各個變量間的關系進行反復的調整、修正、完善，為政策的有效執行與順利推進提供保障［8］。

圖1模型中的4種要素組成了6對雙向相互影響并兩兩相互作用的政策執行完整體系［9-10］。1）理想化的政策與執行機構之間的相互作用關系：科學、有效、正確合理并且能夠付諸實踐的政策對于政策執行機構或單位組織的運行機制及其內部與政策執行相關人員的安排有著重要影響，反過來，政策執行機構或單位組織內的執行效率及相關執行人員的積極性與主動性也會對理想化的政策的推行產生影響；2）理想化的政策與目標群體之間的相互作用關系：理想化的政策對于目標群體的利益定位是否準確將會決定目標群體對于將要實施的政策持支持或否定態度，反過來，目標群體通過衡量自身從政策中所獲取利益的多少再決定是否認同支持理想化的政策；3）理想化的政策與環境因素之間的相互作用關系：理想化的政策可以改變政策環境，甚至可以創造出有利于其執行的環境，反過來，宏觀環境與微觀環境、國內環境與國外環境、內部環境與外部環境都可對政策的制定、實施和完善產生影響；4）執行機構與目標群體之間的相互作用關系：執行機構采用不同的手段執行政策時，將會對政策推行實施所針對的對象產生不同的影響，反過來，目標群體對于執行機構的認同、配合程度都將會影響到政策執行機構的執行效率；5）執行機構與環境因素之間的相互作用關系：執行機構在執行政策時所采取的方法與手段對政策所處的環境會產生一定影響，反過來，環境因素將會決定執行機構在執行政策時所采用的措施、推行手段并對執行機構的效率產生影響；6）目標群體與環境因素之間的相互作用關系：在一定程度上，目標群體的目標取向、價值觀念、道德準則等都從屬于環境因素，反過來，環境因素將會制約目標群體的價值觀念、思維模式、道德準則等。

圖1 史密斯政策執行過程模型示意圖

我國體育體制的主要特點是高位協調統籌，即黨和國家通過發布行政指令和政策手段來把控體育整體運行與發展方向［11］。在我國體育體制的影響下，體教融合政策執行主要采用“以理想化的政策”為中心國家頂層發動的“自上而下”的政策制定和實施過程，即高位層面主要是由教育部和國家體育總局共同協同制定并積極推廣體教融合政策，地方基層主要是由各省、市教育局及負責體育相關的部門機構成立體教融合政策執行小組，負責政策落實、師資培訓、檢察監督等任務，督促基層學校積極進行體育與教育相融合，落實完成體教融合政策執行的整個過程。體教融合政策是國家提出政府主導的自上而下的公共教育政策，而史密斯模型理論主要是針對自上而下的公共政策執行過程進行研究。因此，史密斯政策執行模型理論與我國體教融合政策十分契合適用。本文以史密斯政策執行過程模型為基本理論框架對我國體教融合政策的執行特征進行分析，旨在為我國體教融合政策執行提供一個思路明晰、執行流暢、易于把控的政策執行分析框架，從繁冗復雜的表象中窺探挖掘政策執行陷入困境的深層原因，進而探尋紓解我國體教融合政策執行過程中困囿的路徑。

2 我國體教融合政策執行的困囿

2.1 體教融合政策體系不健全，政策執行標準模糊

公共政策體系是指不同政策單元之間和單一政策內部不同要素之間的關聯性及其與社會環境相互作用而形成的系統。體教融合政策是一項面向我國全體青少年兒童的體育公共服務政策。我國體教融合政策體系現處于初步構建階段。2020年8月，國家體育總局教育部印發《關于深化體教融合促進青少年健康發展意見的通知》，對于體教融合政策對我國青少年兒童健康促進做出了重大部署。但對于該《意見》的解讀發現，相關體教融合政策仍需進一步改進與完善。不可否認，我國在競技體育后備人才培養上取得了顯著成果，但是在體教融合政策的理論體系、價值觀念、具體方法、整體規劃等方面并不完善［12］。目前我國頒布與印發的體教融合政策主要是從宏觀層面進行指導的文件意見，對于體教融合政策的執行標準仍較為模糊籠統，這就造成了上下各級執行主體對于體教融合政策的理解程度和接受程度以及理解后的執行效率低下。體教融合政策體系構建的近、中、遠期發展規劃目標不明確，影響了體教融合政策的執行效度，間接導致健康中國發展戰略和體育強國戰略進步緩慢。

2.2 執行機構協調聯動性不足，監督評價機制不完善

不同機構與不同部門之間的相互協調與合作必定會影響政策的執行效率。體教融合政策是面向我國全體青少年兒童的公共體育服務政策，更需要多個部門與機構的協調與配合才能提高體教融合政策的執行效率［13］?？茖W合理的執行制度與具體恰當的實施標準是當前體教融合政策亟需配套跟進的重要內容。因看待問題的角度與方式不同，不同部門或不同機構之間難免產生矛盾與沖突。體教融合政策主要是由教育部門與體育部門負責，由于對體教融合的具體切入點及角度容易產生歧義，再加上兩部門溝通少、協調聯動不足，所以教育部門與體育部門倆執行機構沖突矛盾不斷發生，這也導致體教融合政策執行減緩甚至停滯不前［7］。從橫向維度來看，體教融合政策執行過程中的教育部門與體育部門同屬平級地位，兩部門只能形成合作關系，并不具有指導與被指導、管理與被管理的隸屬關系。由此看來，交叉合作管理容易出現“無人區”與“鬧市區”，將對體教融合政策執行產生一定影響［14］。從縱向維度來看，體教融合政策管理體制與我國的體育體制如出一轍，即體教融合政策管理體制亦是高位協調統籌、自上而下的多層次垂直組織管理體系，政策的執行需經多個部門傳達才能到達基層學校。因此，體教融合政策執行在自上到下的傳遞過程中嚴重缺乏部門間的靈活協調與協作溝通，導致相關部門的政策執行效率與決策水平低下。

監督評價機制的常態化與制度化是保障體教融合政策有效執行的重要手段。目前對于體教融合政策的監督評價機制較為單一，這就導致監督評價過程形式化，即走過場、做樣子的形式主義。評審專家與相關學者主要依賴基層學校單方面的匯報來把握判斷體教融合政策的執行狀況，再加上體教融合政策執行過程中基層學校匯報有限，致使評審專家與相關學者只能對其進行階段性的評價，無法從整體上準確把握判斷政策執行的全過程［15］。最終導致，相關部門與機構對于體教融合政策執行過程評價不當、定位不準，對于體教融合政策后續發展造成阻礙。

2.3 目標群體存有自利性，對政策進行選擇性執行

史密斯在其政策執行過程模型中認為目標群體是指政策推行實施所針對的對象，即由政策直接影響并必須對政策執行做出適當反應以符合政策要求的群體或個人。利益是將政策與目標群體聯系起來的關鍵，政策的制定與實施影響著目標群體的利益，反過來，目標群體的利益也會促進或阻礙政策的制定與實施。由此看來，我國體教融合政策的目標群體主要是學校、學生、教師、運動員。就學校來說，實施體教融合政策，可以提升學生的身心健康水平，提高學生對于基本運動技能和專項運動技能的掌握程度與水平，這就使得學校積極接受體教融合政策［6］。相反，若是學校拒絕或消極接受體教融合政策將會從以下獲利：將時間全部用于學生的文化課學習，有利于提高學生的文化課學習成績，保證學校的升學率。在體教融合政策的教師群體中，可分為體育教師與其他文化科的教師，從體育教師角度出發，若是接受體教融合政策，那就必須要提高自己的運動技能水平與授課質量，要定期參與專項訓練與培訓，提高自身的專項運動技能水平；對于其他老師來說，接受體教融合政策就意味著體育課的時間不能侵占，甚至有可能會削減本學科的課時計劃，極有可能會導致學生學習成績不如以前［4］。就運動員而言，體教融合政策的實施對其有利，一方面，體教融合政策可以實現兜底工作，即幫助退役運動員找到工作，解決安置問題與生活問題；另一方面，退役運動員文化水平受限，通過在各類社會學校對于教師的培訓提升知識水平，縮小差距；反過來專業運動員進入學校參與體育教學將會給學校、學生造成壓力，壓力主要來自于專業運動員很有可能會將其專項訓練內容即大強度、高難度、危險度數高的練習方法與理論直接或間接應用于體育課堂教學，容易造成安全事故和意外損傷事故的發生。對于學生來說，專業運動員進入校園進行體育課堂教學，保證了體育課的練習時間與鍛煉密度，基本運動技能與專項運動技能水平會得到大幅度提高，身體健康水平也隨之提高；另一方面學生迫于應試教育的壓力，很有可能在參與體育課堂教學中不情愿、不積極、不主動，對于專項運動技能的學習掌握和參與的積極性也必將會受到巨大影響。在我國體教融合政策目標群體中，“自利性”特征明顯，各方都對政策進行有選擇的執行。

2.4 政策執行環境錯綜復雜，支持類環境缺乏

體教融合政策執行是一個具體化的執行過程，即將體教融合政策的立意與意圖在學校體育教育過程中充分體現出來，因此，體教融合政策的執行與環境必然有聯系［6］。體教融合政策的執行是學校體育教育的重要組成部分，傳統的應試教育對其產生影響在所難免。應試教育主推五育之中的智育，升學率無形中成為學校及相關教育部門的衡量尺，這就導致學校只重視文化課的學習而忽略了體育課的知識與技能學習［16］。這種重智輕體的教育環境必定會對體教融合政策的執行造成阻礙。人力資源環境與物質資源環境是保障體教融合政策執行的先決條件。教育部在全國體教融合工作座談會上公布了“十三五”期間的基本數據：截止到2020年我國基礎教育階段體育教師總數突破70萬人，學校體育運動場館面積達標率為92.8%，體育器械配備達標率為96.8%，此數據從字面上看，整體處于較高水平 但是數據顯示，截止到2020年，全國共有各級各類學校53.71萬所，在校生2.89億人，其中幼兒園29.17萬所，入園兒童1 791.40萬人，在園幼兒4 818.26萬人，義務教育階段學校21.08萬所，招生3 440.19萬人，在校生1.56億人，單看義務教育階段在校生1.56億人比上全國體育教師總數70萬，比值實在令人難以置信。截止至2020年，僅有大連與天津兩地率先進行專業體育教練員和退役教練員進入校園帶教帶訓，這遠遠不利于體教融合政策的推廣與實施。2020年全國體育場地統計調查數據顯示，全國體育場地371.34萬個，體育場地面積30.99億m2，人均體育場地面積2.20m2，可見，我國目前的體教融合政策執行的首要任務就是要保證人力資源與物質資源必須配套跟進。

3 我國體教融合政策的紓解路徑

3.1 健全體教融合政策執行體系，明確政策執行標準

體教融合政策執行體系的構建并非一日之功。制度體系是教育實踐的理論依據，組織結構設計清晰明確可以對政策執行起到良好的支撐作用。首先，應根據我國目前的教育與體育發展的水平來確定我國體教融合政策執行的新階段計劃。我國體教融合以推動青少年文化學習和體育鍛煉協調發展，促進青少年健康成長為主要目標，幫助學生在體育鍛煉中享受樂趣、增強體質、健全人格、錘煉意志，實現文明其精神，野蠻其體魄［1］。體教融合政策體系的構建必須以此為核心，體教融合政策必須要體現出育人育體的價值理念。其次，我國的體教融合正處于起步階段，需要以黨和國家為主導，全國各地教育局、體育局等相關部門機構共同制定完善頂層設計，建構具有整體性、相關性、層次性、系統性特點的體教融合政策體系框架［17］。再次，體教融合政策執行的具體方案與標準還應進一步細化與完善，應從我國的校園足球政策、校園冰雪政策中學習經驗，吸取教訓，去蕪存菁［5］。詳細具體合理的制定體教融合政策的總任務、總路線、指導原則、指導方針、具體措施、監督考核等方面的標準。最后，體教融合體系并不是靜止固定不變的政策體系，而是一個與時俱進具有動態屬性的政策體系。體教融合政策的目標設置必須要妥善處理具體目標、短期目標、長期目標3者間的關系。體教融合應以長期目標為導向，短期目標為手段，具體目標為抓手。在體教融合政策的引導下，制定與其配套的政策執行路線，構建科學、系統、合理的體教融合政策體系，保證體教融合政策按照計劃有效執行，穩步前進。

3.2 完善政策執行機制，重視政策監督評價

體教融合是一項公共服務政策，離不開多部門協同配合與自上而下的制度供給。在體教融合政策執行設計中應形成以國家體育總局、教育部為總統領，地方基層政府、教育部門與體育部門進行籌劃安排，學校、民間體育組織、家庭、社區為實施主體的體教融合政策執行體系。建立以體教融合政策為主導的執行協調機制，明確各部門機構間的權力與責任劃分，加強各部門機構間的溝通交流，避免不必要失誤阻礙政策執行［18］。體育局、教育局等相關部門機構應構成融合共同體，明確各自職責與使命，共享融合資源，為體教融合長遠目標的實現奠定基礎。在體教融合政策方針的引領下，積極探索尋求體教融合科學合理的實施路徑。體教融合主體政策與具體執行方案相輔相成，真正做到既有高位頂層設計籌劃又有具體實施路徑，使體教融合有據可依、有跡可循。監督評價機制對于我國體教融合政策的執行至關重要［9］。在體教融合政策執行過程中，既要明確監督方式與評價手段又要明確各部門權責，將體教融合政策執行過程中的責任細化至部門機構的每個人，權責追究與鼓勵促進協同并進。完善政策執行機制，重視政策監督評價，形成推動體教融合政策執行的重要合力［19］。

3.3 提升目標群體政策認同感，增強目標群體公共服務意識

體教融合政策執行是以目標群體對其認同和接受為前提的。目標群體是史密斯政策執行過程模型的既得利益者，目標群體對于體教融合政策的認同感是驅動政策執行的不竭動力。體教融合政策在執行的過程中應將目標群體的個人利益與集體利益、即得利益與長久利益交織在一起形成利益共同體，由于目標群體存在自利性及其自身的局限性僅能關注到自己的個人利益與即得利益，并不能關注到集體利益與長久利益。在體教融合政策體系構建過程中應注意降低體教融合政策的理解難度，避免目標群體在不確定的形勢下，對于政策表現出冷漠和抗拒心態［20］。在政策宣傳過程中，各單位機構與相關的專家學者要積極聆聽目標群體的想法，加強溝通互動，傾聽他們的訴求，拉近距離，消弭他們對于政策的疑惑與困解，要想法設法增進目標群體對于體教融合政策的認同與接受，比如，媒體宣傳就對于體教融合政策的執行有重要推動作用，媒體宣傳部門應獨具慧眼、與時俱進，看到大部分目標群體不能觀察思考到的深層內容與要義，通過電視、報紙、書刊、廣播等傳統媒介手段和互聯網、手機、短視頻等新媒體手段，向人們普及介紹體教融合政策的互惠互利，進而提升目標群體對于體教融合政策的認同感［10］。體教融合政策是我國的一項公共服務政策，公共服務政策離不開目標群體的支持與幫助，目標群體的公共服務意識是政策執行的重要支持與保障。因此，執行機構應幫助目標群體形成積極主動參與公共體育服務的意識，提升目標群體對體教融合政策的認同感。

3.4 優化政策執行環境，促進政策資源整合

政策執行的環境因素對于政策能否有效執行發揮了重要保障作用。環境因素可大致分為自然環境因素和社會環境因素，其中社會環境因素對于政策執行影響頗多。社會因素又包括政治、經濟、文化等方面。體教融合政策的有效執行離不開各種資源的有機整合。政治上，政府機構必須注重政府形象，政府良好的形象對于政策的執行、實現有巨大幫助，政府機構對于體教融合政策持有什么樣觀念，就會采用與之相匹配的實施手段與管理方式，直接影響體教融合政策執行的水平和效果，因此，政府應通過頒布相應的政策文件用以輔助體教融合政策的執行，各級政府部門機構應保證體教融合政策資源的有效投入，真正發揮其政策保障作用［13］。經濟基礎決定上層建筑，我國目前還處于發展中階段，人口基數大、體育活動場地不足是我國目前體教融合過程中較為突出的問題。體教融合過程中應加大對退役運動員的思想引導，鼓勵其通過社會學校的各類對于教師的培訓提升知識水平，彌補教育專業知識，提升自身素養，為學校體育課堂教學做足準備。因此，政府應從宏觀上不斷調整各種人力物力資源為體教融合政策執行奠定物質基礎。文化上，教育部門應采取積極手段轉變學校、家長、教師的應試教育思想，提倡學生的德智體美勞全面均衡發展，改變過去對體育無用、體育影響學習的錯誤認知。幫助學校、家長認識到體育亦是教育，體育屬于教育，是教育的重要組成部分，是道德培養、文化學習、健康生活的重要途徑。