淺析縣級市加強稅源建設增強財政實力
——以湖南省A市為例

張亞芬 中共常寧市委黨校

加強稅源建設增強對政實力，對于緩解財政收支矛后，保障重點領城建設和民生剛需，增強市財政實力，為城市經濟社會高質量發展具有重要意義。

一、縣級市稅源建設的基本情況

（一）稅源總體比較穩定

隨著大環境下經濟的平穩增長，A市稅源主體年年增加，2020年，全市市場主體總數已突破4.2萬個，2021年，4.8萬個，稅收呈逐增長態勢。2020年完成13.87億元，在衡陽市的排名已由2018年第9位，上升到2020年第4位。

（二）稅源結構不斷優化

從近三年的稅源結構看，二、三產業占比不斷增長，制造業為主的實體經濟增長較快2019年以前，制造業占市稅收總比僅8.7%，2019年激增到17.94%，2020年提升到24.78%。

（三）支柱財源正在形成

A市市委定位打造的兩個千億級園區已強勢崛起，2020年，園區技工貿總收入突破330億元，完成稅收突破7.5億元，2021年，新增規上工業企業數量創歷史新高，園區經濟已成為當之無愧的支柱財源。

二、存在的突出問題

（一）稅源偏少偏弱

一是市場主體偏少。市場主體少，則稅源少。2020年，A市市場主體總數雖已破4.2萬個，但與先進縣市仍差距較大。像我省醴陵市，其市場主體達到了5.4萬個，寧鄉市則已突破12萬個。與沿海發達地區差距更明顯，浙江慈溪市2020年市場主體已突破18萬個，義烏市已突破40萬個。二是現代企業較少。目前，A市真正意義上的現代企業，只有3家央企。其他大多為家族式、作坊式企業，核心競爭力缺乏，現代管理制度缺失。本土企業中，至今沒有1個國家級龍頭企業，沒有1個上市企業，沒有1個國家級高科技企業。與此同時，作為骨干稅源的規上企業也總量偏少，導致骨干稅源不足。按公的統計公報，2019年，省十強縣邵東稅收總量20.08億，有189個規上企業。全國百強縣第100名的貴州興義市稅收總量22.18億，有162個規上企業。同期A市稅收總量13.13億，規上企業僅105個。2020年，A市規上企業雖已增至153個，也仍未達到這些縣市的上年度水平。三是企業實力偏弱。按2019年統計數據，A市年產值過億的企業共10個，周邊的桂陽縣多達86個。年創稅過千萬元的企業，耒陽市36個，A市只有26個（包括3家家族企業）。農副產品加工業和農業企業普遍較弱，第一產業納稅能力逐年下降，目前年創稅已不足100萬元。企業實力弱，在建安行業尤為明顯。本土十多家建安企業中，無1家年產值過億，無1家國家一級施工企業，2019年，全市建安稅收不到2.3億元，而建筑業強縣衡南縣高達5.55億，是A市2.4倍。雖然2020年A市建筑業GDP完成15.54億元，較上年增長3.4%，但高層建筑建安市場幾乎被外地企業壟斷，稅收大量流失，較去年增長不到1%。

（二）稅收漏洞仍然存在

一是社會零售業和服務業稅收監管不夠。各大酒店承辦的絕大多數民間婚宴壽宴、裝修公司承接的個人住房裝修業務、超市的日常交易、門面商鋪出租、駕校、混凝土行業等等，均未實現稅控機交易，經營收入難以核實，存在稅收流失的漏洞。裝修公司業務監管難以到位，近3年來，我市每年銷售住宅都在5000套左右，即使按每套10萬元的裝修費用估算，建安投資也在5億元以上。這一市場大多由裝修公司承接，因個人裝修基本上未開稅務發票，由此至少流失增值稅2500萬元。2017年審計部門進行了專題調查，當年部分被調查企業稅收大幅增加，但之后稅收仍恢復原狀。二是私人房產開發的稅收控管不到位。私房、小產權房開發屢禁不止，治理乏力，違規開發商以極少的違法成本牟取暴利，偷逃稅費和造成社會矛盾。2013年以來，A市雖對違建項目進行了集中治理和處罰，每年追回稅費4000萬元左右，但這些開發商的違法成本遠低于正規合法房產開發成本，擾亂市場的負面影響不容低估。三是礦產稅收漏洞大。A市現有采礦業39家，但由于采礦行業數據不透明，2021年采礦業稅收完成1748萬元，宜章縣完成9163萬元，同為資源大縣，我們差距巨大。四是金融稅收下滑快。近幾年來，由于“營改增”，金融行業稅負減輕，金融市場活躍度明顯上升。A市存貸款額大幅增長，存貸比從39.9%提高到70.3%，但稅收不增反降，2021年稅收下降到28.4%。五是部門協稅不夠嚴密。市場監管、稅務、審計、財政、住建、自然資源等部門之間，信息共享、合作協同仍然不夠，全市“一個公司，多塊牌子，分拆開票，合理避稅”現象仍普遍存在，厘清底子、強化審計、加強稽查、聯合整治已刻不容緩。

（三）稅源建設后勁不足

一是產業鏈不完整。其中一個產業園的產業鏈極不完整，極度缺乏支柱下游企業，導致上游企業的產能難以就地消化，產業帶動能力釋放不出。另一個工業園壓力更大，上下游產業配套項目都尚不完整，目前只投產了兩個企業。二是要素保障乏力。融資困難、用地指標緊缺、勞動力不足等問題突出，融資難造成資金短缺已成普遍現象，大多數民營企業都缺乏穩健的現金流支撐。用地指標緊缺，近年來簽訂的27個入園協議，大多因缺乏用地指標而未啟動。招工難日益顯現，目前已成熟的臺資企業市場招工需求大，年齡已放寬到45歲，但實有工人從未突破2500人，投資方對上馬成品鞋廠信心不足。由于只生產半成品鞋，臺資企業鞋廠產值和稅收都上不去，2020年，該企業產值約9600萬元，稅收1060萬元。而生產成品鞋的祁陽縣凱盛鞋業，其常年用工4000人左右，年產值高達17個億，年稅過億元。2021年臺資企業鞋廠因用地問題，產能不增反降，完成稅收944萬元，較2015年下降了30.79%。三債務風險不容低估。截至2020年3月，A市政府債務總量已達到43.33億，隱性債額107.65億，2021年到期應償還本息高達11.98億，目前已有2億元逾期。巨大的債務壓力，讓公共財政非常吃緊，A市不少重點項目停工，投資的拉動效應明顯放緩，一定程度上造成了稅源減少。

三、幾點建議

（一）多方發力，增加財源

一要積極爭取上項目資金。發揮各部門的主觀能動性，用活、用足國家政策，力爭項目和資金，有效增加國家政策性投資，增加基建稅源，培植長效稅源。

二是切實做大做強實體經濟。利用沿海產業正在逐步向內地轉移的大好時機，有選擇性地引進、培育有潛力、有實力的企業、上下游企業，完善和延伸產業鏈，形成名副其實的千億級園區，做大A市產業規模，為A市躋身全省十強、邁向全國百強打下堅實基礎。

三是引進、培植高成長、高科技企業。運用好財稅優惠政策，充分利用財政稅收杠桿作用，通過財政貼息、擔保、稅收返還、以獎代投等優惠政策，積極發展那些市場前景好、見效快、財稅收益大的高成長產業、高科技企業來A市投資，快速增加可用稅源。

（二）轉變理念，創新機制

一是強化工業型稅源理念。堅持走實體經濟發展路子，以低碳循環可持續發展為主攻方向，延伸和完善產業鏈，突出發展以銅鉛鋅有色金屬開發利用為主的“資源型”，以鞋業、服飾為主的“勞動密集型”，帶動工業產業強鏈補鏈延鏈。引導產業向上下游延伸，支持企業開展科技創新、技術改造和擴產升級，充分挖掘企業潛力，培育新的經濟增長點；推動園區三大改革，增添發展活力。推動管理體制改革，合理劃分事權和財權，增強園區自身造血功能，加大優秀人才引進力度，破解“園區自身造血功能不足、辦事效率不高”的問題，提高管理服務水平；推動建管模式改革，由“政府建園”向“市場建園”轉變，從依靠自身發展模式向“政企合作、園企共建”市場化運營模式轉變[1]，引進第三方企業，走市場化改革之路，破解園區“投資主體單一、建設成本高、債務負擔重、資金籌集難”等問題，切實推進五號園區創建，夯實產業發展基層；推動準入制度改革，把投資總額、投資強度、稅收貢獻等作為入園企業制度的剛性指標，建立淘汰退出機制，破解“土地資源利用粗放，以畝產論英雄，配套基礎設施建設投入壓力大”的問題，推動產業集群化發展。

二是創新稅源建設激勵機制。一要做優農業。以富鋅富硒茶油、高檔茶葉、優質糧食等綠色食品精深加工為主的“特色農產品加工型”工業為“龍頭”，推進現代農業產業。設立稅源項目建設服務組，用專門班子抓稅源建設。設立稅源項目建設扶持資金，讓財政資金跟著信貸資金走，信貸資金跟著優勢項目走，用于優勢稅源項目的前期經費、貸款貼息、中小企業信用擔保資本金、招商引資突出者和財稅貢獻先進單位獎勵等。推進農業科技發展，提高農產品質量，打造知名品牌，構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，讓現代農業發展成為農民增收致富的有效途徑[2]；引導農業產業轉型升級，推動農業產業鏈向加工業、農旅業延伸擴展，建立農產品加工產業園、電商產業園、物流園，培育壯大龍頭加工企業，打造知名品牌，補齊農產品加工及冷鏈倉儲物流銷售短板[3]，培育壯大龍頭加工企業，提高油茶、油菜、茶葉等農產品加工水平，打造農業品牌，讓農產品變商品，農業資源轉化為新的財源稅源增長點。二要做深文旅。以A市4A級景區為“起點”，紅色資源為“引線”，推動文旅產業。充分挖掘A市獨特的文旅資源，以文旅產業為紐帶向一、二、三產業融合延伸，創新開發有A市特色和個性的文旅品牌，開發特色旅游產品，拓展文化旅游新業態，建立利益聯結機制，促進主體融合、業態融合、利益融合，把文旅產業融合成助力鄉村振興、促進經濟高質量發展、推進共同富裕的新增點。

三是樹立效益型稅源理念。對于招商引資項目，要以能否增加稅收為標準，相關部門要全方位介入前期論證，有重點地篩選引進，把政府引導產業和稅源建設結合起來。重點引進一批商貿流通、餐飲娛樂、信息中介和旅游服務等投入小、產出效益高、對地方財政貢獻率大的項目，特別是要重點引進、建設一批像萬達購物廣場之類的大型商務中心。

（三）補齊短板，創優環境

優化招商方式，推動“行政招商”向“市場招商”轉變，開啟“供房不供地”等招商新模式，助力企業輕裝上陣；建立招商引資與稅收貢獻掛鉤機制，實行“雙向約束”，既要及時兌現企業進園區優惠獎勵政策，又要積極穩妥處置僵尸企業，騰籠換鳥，為新業主縮短建設事件，贏得市場時機；優化要素保障，建立土地資源精細化管理機制，要精準管地、精準供地，要盤活存量土地，清理收回閑置土地，推動企業集約用地、有地可用。

一是完善硬件設施。加強以水、電、路為重點的城鄉基礎設施改造和建設，特別是園區，一定要完善交通物流、商業服務、就醫就學等配套基礎設施，提升承載能力，最大化培優企業用工條件和員工生活條件，為發展經濟、優化稅源提供良好硬環境。

二是優化軟環境。要優化辦事環境。推進“網上辦、馬上辦、就近辦”，落實落細“一件事一次辦”、“最多跑一次”等工作要求，進一步優化營商環境，改進工作，營造誠信守諾的辦事環境；優化辦事流程，搭建信息化平臺，提高辦事效率。一要吸引實體經濟來A市投資創業。著力激活民間資本，引導全民創業，增加市場主體和稅源總量。二要營造積極的金融環境，建立健全以企業信用為主體的社會信用體系，發揮好中小企業貸款信用擔保中介機構作用，解決中小企業貸款難題[4]。三要在職業中專推行訂單式辦學，圍繞企業用工方向，定向培養一線緊缺的熟練工人，緩解用工難[5]。加強部門協同，健全管控體系，加強稅務信息化建設，形成齊抓共管的良好局面。要優化發展環境。建立服務企業發展機制，創新服務理念[6]，推動“傳統服務”向“專業服務”轉變，改變政府大包大攬、承諾不兌現的粗放式，堅持專業的事讓專業的人來做，建立“人才、政策、市場、金融”等全方位專業化服務體系；推進“保姆式”服務，全力培植壯大財源稅源成長性好的企業；優化中小企業服務，助力中小企業擴產增能，重點抓好紡織基地中小企業入駐，高質高效完成紡織產業基地企業招商招工，確保企業引得來、留得住、做的大。

三是增強征管動力。一要加強土地報批和土地儲備，為稅源建設提供承載基礎，解決現有項目缺用地指標不能上馬的問題。二要加強監督評估。建立稅源綜合監督評估機制，財政、審計部門要加強收入征管評估和監督，嚴厲打擊私房開發、社會零售、餐飲服務和裝修行業領域的逃稅、漏稅違法犯罪行為，在超市、商場、酒店、裝修公司推廣應用稅控機交易，實現應征盡征，基本實現“零欠稅”、“零漏稅”，確保稅收穩定增長。三要壓實監管責任。壓實稅務、自然資源等收入征管部門責任，精準確定收入目標，及時分解收入任務；加強收入調度，盯緊分月入庫計劃，實現收入均衡庫。四要強化協稅手段。強化部門協調，加強信息共享，全力做好協稅護稅工作。完善礦山資源稅費統征統管機制，運用源頭控管、信息化管理及部門、鄉鎮聯合征管等方式加大礦產資源稅費征管；完善建筑行業稅收協稅機制，強化源頭治理、以重點工程、重大建設項目為切入點，強化對外來施工企業、掛靠工程的稅收管理。五要提高征管效率。完善征管手段，降低征收成本，利用大數據分析和風險預警等信息化手段，嚴密稅源監控，確保金融、房地產、環保等稅收征收到位。