農村土地資源管理存在的問題及對策

高 珊

（鐵嶺市自然資源事務服務中心，遼寧 鐵嶺 112008）

在現階段，土地資源的開發與利用是當前社會普遍關心的問題。本文就土地資源管理和土地利用一體化規劃的問題進行了探討，并就如何引入評估機制、完善土地管理制度、加強管理監督、加強土地集約利用等方面進行了探討。

1 土地資源特性及其管理的必要性

1.1 農村土地資源管理的必要性

土地作為一種經濟活動的物質載體，它為市場經濟的發展和人民的生存提供了基本的保證。土地資源是一種重要的經濟和財產。首先，土地供應十分有限。盡管從總體上看，土地資源的規模很大，但在特定區域內，可利用的土地資源非常有限，并且具有很大的稀缺特征，尤其是在城市化進程中，城市居民和城市經濟發展對土地的需求表現出了供求矛盾。其次，土地資源具有壟斷性，我國土地所有權屬于國家，按類型劃分為國有土地和集體土地，這就決定了任何人不得私自利用土地資源，而國家對土地資源的壟斷也保證了國家有計劃的經濟建設和市場秩序的穩定。最終，土地資源的經濟效益存在著不同的層次。在城鎮建設用地和農業用地中，土地的附加經濟價值是不同的，從經濟學的觀點來看，土地的稀缺程度和作用決定著其經濟效益。土地資源在國民經濟和社會發展中占有舉足輕重的地位，尤其是在新的經濟發展階段，對土地資源進行有效的管理已成為必然。通過對土地資源的管理，可以使土地的空間功能得到最大限度的發揮，從而使土地空間的各種經濟活動達到最大化。同時，通過對土地資源的管理，可以有效防止土地濫用、環境污染等問題的發生。在我國經濟轉軌的過程中，加強對土地資源的管理，可以使各地區的產業結構分布更加合理，從而使區域內的經濟發展具有規模效應，并能在一定程度上促進區域經濟和生態環境的協調。

1.2 農村土地資源管理的意義

20世紀50年代，我國提出了“新農村”的發展戰略。當前，黨中央又提出了全面建成小康社會，并明確了建設社會主義新農村的愿望。社會主義新農村的基本條件是：富裕、文明、民主管理等等。新農村的建設實質上是要使農民的農業增產、增加收入、改善人民的生活。而土地資源是農村社會經濟發展的根本，如何優化和改革土地資源管理制度，是解決這一問題的根本所在。正確認識國家的土地政策，合理地使用和穩定的農村經濟，對于實現我國的可持續發展具有重要的現實意義。

2 ?農村土地資源管理中存在的問題

2.1 ?農村耕地土地質量日益下降

近幾年，我國的農業生產水平不斷下滑。由于對農村土地的過度開發和利用，使其土地的品質受到了嚴重的損害。同時，由于農民濫用殺蟲劑和其他化學藥品，造成農田土壤養分流失，對作物的健康生長不利。當前，我國大部分地區對耕地沒有進行精細的維護，致使耕地質量普遍降低。另外，我國目前的耕地多為“坡耕地”，坡度很大，對農作物的生長不利，對“坡耕地”的植被造成了很大的損害。

2.2 ?相關法律法規不健全

同時，我國現行的土地資源管理制度也存在著一些問題，這些問題都是由我國現行的土地資源管理制度和政策制定的。法律和規章的不完善主要表現在兩個方面。首先，從執法的力度上來說，目前許多地方的土地法律法規對土地資源的管理工作還存在著執行不力的問題。造成這一現象的主要原因在于目前我國對土地資源的管理權不明確，存在著權力的交叉。其次，現行土地管理法律、法規有滯后。我國的土地管理條例自1990年代開始制定，盡管近年來有所調整，但總體框架并未發生多大改變。所以在目前的土地資源管理中，有一些滯后。

2.3 ?非農建設用地管理不規范

目前我國農村土地資源開發中存在著大量的非農建設用地，對其開發利用造成了很大的負面影響。農村建設用地主要包括鄉鎮企業用地、農村宅基地、農村公益事業用地等，從當前農村土地資源的管理狀況來看，目前農村建設中存在著大量的鄉鎮企業用地，這些企業占用了大量的用地而不能進行有效的生產，造成了農村土地資源的管理出現了一些問題。但目前我國農村宅基地管理中還存在不少問題，比如部分農民為了擴大宅基地而忽略了土地的經營，導致土地占用過多。這一現象導致了大量的土地資源浪費，對農業用地造成了極大的損害。另外，還有部分農村建設用地超標準利用，對農業生產造成了很大的影響，部分關閉、破產的鄉鎮企業占用了大片的土地，造成了大量的農田閑置和廢棄。

2.4 ?部門職能定位不準

目前，我國的土地管理部門較多，農業、林業、畜牧業等領域涉及的部門較多，職能各異，管理方式也不統一。在實際工作中，往往會發生各個部門互相推諉、宏觀調控能力不強等問題。同時，由于某些配套制度的不健全，導致了土地資源的真實供給不夠透明，在實際操作中容易產生漏洞，導致了土地資源的腐敗。

2.5 ?進行土地資源管理時存在問題

土地整理工作要有一個完善的制度體系，但目前我國的土地整理制度還存在許多亟待解決的問題。土地使用后，由于缺乏有效的管理，導致了后續工作中出現了很多問題。而目前在我國從事土地整理工作的地方，有關部門的工作人員又普遍缺乏專業技術，所以在進行土地整理時，往往需要專門的專家來進行整體的規劃，而政府部門則會按照計劃來執行。在進行土地整理的時候，由于對當地的情況不熟悉，往往會忽視一些影響因素，從而在規劃的執行中遇到一些問題，而在此期間，缺少專家的技術指導，很難及時采取措施。

2.6 ?土地執法監管難

土地行政執法是當前國土資源行政工作中面臨的一個突出問題。具體而言，主要體現在：首先是每當農村土地違法問題發生時，有關的處罰手段并不嚴格，有的地方還存在著“坐視不管”的現象。在違法的事情面前，往往是敷衍的。其次，現行的農村土地資源行政違法行為頻繁發生，行政機關的法律責任處置程序十分繁瑣。最后是處置部分非法資產，難度較大。因為缺乏詳細的法律法規，相關的違規行為必須轉交相關的相關部門，使得許多部門不愿意主動承擔責任。由于缺乏監督機制，使得部分職責無法得到切實的執行，使得國土部門的土地資源管理工作陷入了困境。

2.7 ?資金投入不足

農村土地資源的經營是一項浩大的工程，需要投入大量的人力物力，以確保農村土地資源的有效利用。然而，目前我國許多農村土地資源的經營存在著資金不足的問題，這一點從目前的農村土地資源管理的基層單位就能看出來。目前，基層自然資源部人員緊缺、學歷低、專業不對口等問題，主要是資金不足造成的。另外，在裝備上，國土資源局配備的巡邏車很少，而且最近“車改”，國土資源局的巡邏車也越來越少。由此可見，我國在土地資源管理上的投資還存在著一些問題。

2.8 未合法、合規征用土地

違法征用土地嚴重影響了農村土地資源的順利實施。在土地產權上，國家是絕對的霸主，往往會被強制征用，這會給農民帶來很大的經濟損失，也會給農民的集體利益帶來很大的傷害。在土地經營的層次上，農民雖然享有土地承包經營權，但它始終處于弱勢一方，一旦被國家征收，其損失就會由農民承擔。雖然國家對土地征收進行了相應的補償，但也存在著一些問題。例如：從經濟補償的角度來看，農民拿到的補償款還不到全部成本的20%，這就導致了農民的生活質量下降。

3 ?解決農村土地管理問題的對策

3.1 ?土地資源管理體制的完善分析

土地資源管理制度的健全是提高行政效能的關鍵所在，具體來說，可以從以下幾個方面進行分析：首先是通過政府與農戶自主經營相結合，改變政府的絕對經營模式。其次，要通過建立激勵機制，對人力資源管理人員進行激勵，從而調動他們的工作熱情和積極性，同時還要建立一套完善的績效評價體系，通過績效考評機制來激勵、約束和促進企業的發展。最后，建立耕地保護體系。土地資源的利用要得到上級主管部門的批準，要嚴肅而嚴格的管理，要認真研究和研究有關的土地資源管理制度。要嚴肅地監督土地利用，堅決查處違規使用。此外，還要建立土地資源產權體系，從最大程度上保障農民的土地權益，充分發揮農民對土地的保護與管理的積極性，使農民與政府共同努力，形成互補、監督、協調、共同發展的局面。同時，也要加強對耕地的保護，在整個國土規劃中，要明確農用地與非農用地的總布局，這樣才能更好地統籌利用，降低占領問題。

3.2 ?加強政府對農村土地流轉的監督和管理

農村土地使用權流轉是新時期農村土地承包經營的一項重大政策，它既適應了我國的城鎮化進程，又有利于促進農村的可持續發展。按照農業農村部《土地承包經營條例》，嚴禁擅自占用、改造農村耕地，也不能進行與農業經營活動無關的建設。各級政府要把這一政策落實到日常工作中去，強化實施，以確保農村土地的高效運行。明確土地流轉的具體原則、范圍和流轉程序，對非法占用土地進行嚴厲的管制和打擊；加強農村集體土地承包經營權的管理，采用統一的法律文書對承包合同的內容進行規范。同時，農業經濟部門還應恢復和履行農業承包合同的審批和仲裁功能，確保對農村土地的流轉進行監督和管理。

3.3 ?堅決杜絕不合法使用耕地

農村土地資源是農民進行農業生產的基礎，而農村土地經營又是以土地資源經營為基礎的，必須強化耕地的管理，提高耕地利用的合法性，從而促進新農村的發展，促進農業經濟的發展。目前，農村青年一代雖然有大批進城打工，但仍有相當一部分農民選擇留在本地發展，而農業收入則是其家庭經濟的重要組成部分。為了提高農民的收入，提高他們的生活質量，必須加強對土地的管理。要加強對土地的審查，要對土地用途進行調查，明確用途，對工業用地要更加謹慎，堅決杜絕擅自把耕地改造成池塘。嚴格按照國家有關法律、法規對土地的利用和經營，堅決制止非法經營、非法占用耕地。

3.4 ?提高村鎮規劃水平

要加強農村土地的統籌規劃，嚴格控制建設用地的規模，加強對新農村建設的綜合整治，科學編制和實施鄉村整治方案。根據實際情況，科學布局、集中建設農村住房，逐步提高建設速度，提高建設質量，加快小城鎮建設，加快農村基層基礎建設。規劃工作者要深入基層、實地調研，了解當地的文化、民俗、居民的生活習慣，并根據當地的情況進行科學的規劃，而不能脫離現實，不能“紙上談兵做規劃”，這樣既無法發揮出土地規劃的作用，又浪費了寶貴的土地資源，阻礙新農村的建設和發展。

3.5 ?加大對于農民建房管理的力度

對于農民擅自搭建的違建，相關部門必須依法進行調查，絕不手軟，并且要按照建設審批程序，嚴格控制農戶在原來的房子里面的擴建和改建，同時要加強對農村房屋建設的宣傳，讓政策和法規真正地落實到每個農戶的家里。要依法阻止農民違法建房，堅決拆除違法建筑，讓農民繼續享受土地，使他們能更好地發展鄉村。而且，每個農戶只能申請一塊土地，按照正常的程序，已經建好的房子，可以保留，但是不能有任何的違建。同時，還要加大建設的力度，讓農民對政府的印象更加深刻，為以后的合作奠定了基礎。

3.6 ?政府宏觀調控功能的作用

有關部門要充分發揮宏觀調控作用，實行土地集約經營，要求城鎮、鄉村等項目嚴格按照國家有關政策，嚴格執行用地標準，實現土地的合理規劃，提高土地的使用水平。這就要求在城市和村莊的規劃和建設中，要考慮到當地的人口數量，盡量減少和避免土地的閑置和浪費。同時，要保證工程的合理性，建立完善的系統規劃，對老城區和鄉村低矮破舊房屋進行改造和改造，提升用地使用和配套設施。同時，要考慮到目前農村人口大量涌入城市的情況，合理的增加城市建設用地面積，減少農村建設用地，以提高土地資源的利用率。

3.7 ?加大政府部門資金投入

目前，國土資源局的基礎設施相對落后，需要政府有關部門加大投資力度，確保國土局的基礎設施建設得到進一步的改善。政府部門要加強對土地資源的管理，要加強對農村土地資源的管理。只有對此有了充分的了解，政府和其他有關部門就會加大投資力度，加強國土資源管理的基礎設施，以確保國土資源管理工作的順利進行。

4 結語

綜上所述，對我國農村土地利用現狀進行了分析和探討，并提出了改進的對策。當前我國農村土地資源管理中存在著不規范、耕地質量持續惡化、土地執法監管難度、土地征用不規范等問題，對此需要把建設社會主義新農村與土地資源管理有機統一起來，提升對農村土地質量的認識，完善土地資源管理體制，建立健全耕地保護制度，改革征用土地政策，同時政府相關部門加大監督力度，從而最大程度地保護土地資源，為建設社會主義新農村奠定堅實的基礎。