從一起鮮食玉米種子案談農業行政執法人員能力建設

王江虹，何 靜

（西鄉縣農業綜合執法大隊，陜西 西鄉 723500）

0 引言

農業行政執法人員專業能力、法律知識儲備和綜合素質的高低，不僅關系執法人員是否更好勝任執法工作，還會由于執法人員自身素質原因導致農業農村部門權威性降低，甚至影響到助農、護農、為農保駕護航作用的發揮和當地農業農村經濟發展。

1 ?案情簡介

2022年3月25日，西鄉縣農業農村局執法人員開展“護奧運保春耕”專項行動，對我縣某農資經營部進行執法檢查，執法人員向當事人說明了來意，出示了有效執法證件。在檢查過程中，對該經營部貨架上擺放的“*糯玉3號”玉米品種包裝上標注的審定編號“國審玉20060**”進行查詢，查詢結果為該標稱審定編號的品種名稱是“**糯2000”，對“*糯玉3號”品種進行查詢，沒有查詢到相關信息。執法人員讓當事人提供該“*糯玉3號”品種的相關資料，當事人讓進貨商家發來了該品種的《授權書》。

2 ?立案調查

依據《中華人民共和國種子法》第二十七條第三款“同一植物品種在申請新品種保護、品種審定、品種登記、推廣、銷售時只能使用同一個名稱。生產推廣、銷售的種子應當與申請植物新品種保護、品種審定、品種登記時提供的樣品相符。”執法人員初步判斷該授權書涉假，3月25日經批準進行立案調查。

2.1 ??調查取證

執法人員拍攝了涉案玉米品種實物及現場檢查照片、制作了《現場檢查筆錄》；經請示批準對現場檢查的16袋涉案玉米種子進行了證據先行登記保存，制作了《證據先行登記保存通知書》；當事人提供了進貨票據、銷售臺賬、營業執照副本、身份證復印件；執法人員通過“中國種業大數據平臺”對涉案種子包裝上的審定編號、品種名稱分別進行了查詢并打印了查詢結果；對市場上銷售的“**糯2000”玉米品種進行了調查取證，制作了《詢問筆錄》并拍攝打印了“**糯2000”包裝正反面照片；當事人將已經批發銷售的涉案玉米種子積極進行了召回，并將召回的399袋涉案玉米種子上繳到執法大隊，執法人員經請示批準進行了證據先行登記保存，并在法定的期限內向當事人送達了《先行登記保存物品處理通知書》；對當事人進行了2次詢問并制作了《詢問筆錄》，提取了《授權書》和退貨票據；對當事人提供的退貨票據進行了調查核實，對種子零售商進行了詢問，分別制作了《詢問筆錄》，提取了進貨票據、退貨票據。

2.2 ?協助調查

辦案過程中執法人員嚴格按照程序進行調查工作，一方面對當事人提供的證據進行調查核實，另一方面通過協助調查，確保取得的證據相互印證，證據鏈完整，并在案件調查過程中將違法線索及時移送。

執法人員與北京某開發育種有限責任公司取得聯系，制作并向北京某開發育種有限責任公司寄送了《西鄉縣農業農村局產品及授權書確認函》及收到該公司的回復《公函》；請我縣農業技術推廣中心植保站工作人員對“*糯玉3號”玉米種子標注的植物檢疫證明編號“620602202100****”進行查詢并打印了查詢結果，取得了涉案種子定性的關鍵證據。同時執法人員向當事人進貨商家所在地的農業農村局寄送了《西鄉縣農業農村局執法檢查發現違法線索移送函》《西鄉縣農業農村局協助調查函》及收到該農業農村局協查調查回復和相關證據材料；還向標稱生產經營單位所在地農業農村局寄送了《西鄉縣農業農村局違法線索移送函》，將違法線索進行了移送。

3 ?處理結果

3.1 ?違法事實

經過調查取證查實，該農資部經營的標稱生產經營單位武漢某農業科技有限公司的標注審定編號“國審玉20060**”、品種名稱“*糯玉3號”玉米品種系武漢某農業科技有限公司偽造授權書、用偽造的品種名稱冒用現有的合法的審定編號“國審玉20060**”和“**糯2000”品種，使“*糯玉3號”具有“合法外觀”和冒用合格的植物檢疫證明編號“6206022021001791”，“*糯玉3號”品種名稱與該檢疫證上的品種名稱“**金***”不符的事實。

該農資部分別于2022年1月10日和3月8日從漢中市某種業蔬菜門市部購進凈含量為160g/袋的“*糯玉3號”玉米種子20袋和凈含量為100 g/袋的“*糯玉3號”玉米種子600袋（4件、每件150袋），共計購進兩種規格的“*糯玉3號”玉米種子 620袋?，F場檢查時在貨架上擺放的16袋待售（登記保存），案發后當事人召回了549袋（399袋登記保存，另150袋已退回生產經營單位）。涉案兩種規格的“*糯玉3號”玉米種子貨值金額為2690元，共計銷售兩種規格的涉案玉米種子55袋，獲得銷售收入331元。

3.2 ?定性依據

依據《中華人民共和國種子法》第四十八條第二款“下列為假種子：（一）以非種子冒充種子或者以此種子品種種子冒充其他品種種子；（二）種子種類、品種與標簽標注的內容不符或者沒有標簽的”規定，依法將當事人經營的涉案糯玉米種子判定為假種子。依據《中華人民共和國種子法》第四十八條第一款“禁止生產經營假、劣種子。農業農村、林業草原主管部門和有關部門依法打擊生產經營假、劣種子的違法行為，保護農民合法權益，維護公平競爭的市場秩序?！?，當事人經營假種子的違法行為違反了上述規定。

3.3 ?處罰決定

2022年6月10日本機關負責人召開了案件集體討論，辦案人員詳細匯報了案件查處過程、主要違法事實以及案件處理意見，經過參會人員充分討論，一致認為本案認定事實清楚，證據確鑿，定性準確，裁量適當，辦案程序合法，形成了統一決定意見。同日執法人員向當事人直接送達了《行政處罰事先告知書》，告知了當事人擬作出行政處罰的事實、理由、依據及當事人可在收到本告知書之日起五日內依法享有陳述申辯和申請聽證的權利，在規定的期限內當事人未提出陳述申辯和申請聽證，放棄了上述權利。

依據《中華人民共和國種子法》第七十四條第一款“違反本法第四十八條規定，生產經營假種子的，由縣級以上人民政府農業農村、林業草原主管部門責令停止生產經營，沒收違法所得和種子，吊銷種子生產經營許可證；違法生產經營的貨值金額不足二萬元的，并處二萬元以上二十萬元以下罰款；貨值金額二萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款?！焙汀掇r作物種子生產經營許可管理辦法 》第二十一條“有下列情形之一的，不需要辦理種子生產經營許可證：（三）專門經營不再分裝的包裝種子的；”的規定，結合在案件調查取證過程中當事人已認識到自己的行為違法，能配合本機關查處違法行為并積極召回批發到各種子零售店的“*糯玉3號”玉米種子。本著處罰與教育相結合，也有利于當事人的原則，本機關作出了從輕處罰，向當事人下達了一份包含事實陳述、證據分析、事實認定依據、違法所得認定、貨值金額認定、處罰依據、處罰幅度等內容的《西鄉縣農業農村局行政處罰決定書》，責令該農資經營部停止經營假種子的違法行為，并作出如下處罰決定：（1）沒收采取先行證據登記保存的415袋“川糯玉3號”玉米種子；（2）沒收違法所得叁佰叁拾壹元整（331元）；（3）罰款貳萬元整（20000元）。合計罰沒款貳萬零叁佰叁拾壹元整（20331元）。

執法人員向當事人直接送達并宣讀了該《行政處罰決定書》，同時告訴當事人本案中涉案玉米種子冒用現有合法的審定編號，就是為了使銷售的品種合法化，混淆視聽，擾亂市場秩序，坑農害農，在購進種子時一定要對標稱的品種審定編號和品種名稱進行查詢。當事人表示等于接受了一場普法教育，對有理有據的處罰決定心服口服，表態在今后的種子經營活動中一定盡到查驗義務和建立保存好采購銷臺賬，并且主動履行了行政處罰決定接受處罰。

4 ?爭議焦點

多年來，本地區種子市場銷售人員及農民群眾將鮮食玉米種子習慣誤認為蔬菜種子來看待。立案之初，執法人員內部就存在兩種不同意見和聲音，爭議焦點就在鮮食玉米是不是主要農作物，鮮食玉米種子是否需要審定。該案中糯玉米種子屬性認定準確與否是法律適用正確與否的直接依據，這將影響案件辦理質量、影響整個案件走向。

4.1 ??梳理

有關鮮食玉米和主要農作物規定：一是《農作物種子生產經營許可管理辦法》第三十四條“申請領取鮮食、爆裂玉米的種子生產經營許可證的，按非主要農作物種子的許可條件辦理”；二是《中華人民共和國種子法》第九十條第三項“主要農作物是指稻、小麥、玉米、棉花、大豆”。

4.2 ?結論判定

玉米在分類上根據其用途包含鮮食、爆裂玉米，而鮮食玉米根據品質又包含糯玉米、甜玉米，而玉米是主要農作物，《農作物種子生產經營許可管理辦法》只是調整了申請種子生產經營許可證時的許可條件，并非將鮮食、爆裂玉米定性為非主要農作物；國家農作物品種審定委員會各專業委員會制定了國家審定品種同一適宜生態區，將國家審定品種同一適宜生態區按照五大類作物劃分：其中國家審定玉米品種同一適宜生態區也對鮮食、爆裂玉米品種適宜生態區域進行了區劃。綜上鮮食糯玉米、甜玉米仍然屬于《中華人民共和國種子法》規定的主要農作物，必須按照《中華人民共和國種子法》第十五條“國家對主要農作物和主要林木實行品種審定制度。主要農作物品種和主要林木品種在推廣前應當通過國家級或者省級審定。”的規定通過審定才能推廣銷售。

5 ?案件啟示

農業綜合執法它不僅肩負著維護農業相關生產者、經營者和消費者的合法權益的使命，還承擔著農業生產健康發展、安全優質農產品產出保駕護航的重任。

我省農業綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）中行政處罰及行政強制事項271項，涉及法律、法規、規章等70多部，執法對象范圍廣、行業領域多、專業性強、任務量大、任務重、監管有難度。

縣級農業綜合執法機構大多成立于2020年左右，均由農業農村局原承擔相應執法職能的下屬單位專業技術人員組成，沒有或者辦案經驗不足，能力素質參差不齊。在執法檢查和案件處理的過程中存在執法人員規范化執法意識不強、缺乏協調性和主動性，執法文書填寫不嚴謹、執法程序不規范，不會執法，不善執法，甚至不敢執法現象，導致辦案數量不多，質量不高。

6 ?能力提升

通過這一案例，從立案前的爭議，到執法中的取證和梳理，到文書制作、處罰結案可以看出：農業綜合執法行為對執法人員水平要求較高，既要求執法人員具備較高的專業知識和相關技術，又要掌握行政法律知識和行業法律法規等核心能力之外，還要求有較高個人素養、職業操守和實務技能。農業綜合執法工作涉及法律法規條款多、執法內容復雜，主客觀因素決定著執法人員的素質高低最終影響綜合執法工作的質量和效能。因此，加強執法人員能力建設至關重要。

6.1 ?提升門檻，把好準入關

把專業技術、業務能力強的人員招錄進農業綜合執法隊伍，同時招聘2-3名法律專業的大學生，注入新鮮血液，補充現有執法隊伍法律人才的嚴重缺失，打造一支農業專業與法律專業并進的執法人才隊伍，堅持職業化、專業化標準，提高隊伍整體素質和執法水平。

6.2 ?制定計劃，定期學培研

培訓是提升人員素質的有效手段，制定培訓目標和年度培訓計劃，定期開展政治理論、專業知識技能與系統全面的法律法規知識學習，提升執法人員政治素養，增強法治理念、服務意識、履職能力，提高依法行政水平，為開展農業綜合執法工作奠定堅實的基礎。

6.3 ?聚焦素能，技能大比武

圍繞法律適用、證據收集、詢問技巧、執法裁量、執法程序、文書制作、組卷歸檔、裝備操作、案件評查等專題和環節，通過技能比武尋找差距，模擬演練快速發現問題，實戰砥礪樹立標桿，比學趕超素能提升。

6.4 ?完善機制，考評促提升

完善辦案監督機制，建立健全考核測評，促使每一件案件都做到事實清楚，程序合法，證據確鑿，定性準確，法律適用準確，處理恰當，手續完備。同時解決處理好執法人員的待遇、職級晉升問題，留住專業技術人才，穩定農業執法隊伍。引領行政執法人員強能力、轉作風、重實干、促發展，切實把個人能力體現在工作成果上，工作成果體現到提升執法質效上來。

7 ? 結語

農業行政執法人員能力建設是一項綜合、復雜、長期的工程，依法辦案是每個農業行政執法人員的神圣使命，在實際執法實踐工作中，應該體現出既是一種管理，同時也是一種服務的理念。準確地掌握和運用好法律法規，依法行政，嚴格執法，才能使我們辦案的能力和水平不斷提升，才能更好地服務農業、農民、農村。