“雙碳”目標背景下長江中游城市群大氣污染協同治理的困境和對策思考

何心儀，倪海霞，王思睿，尉容強

(湖北大學公共管理學院，湖北 武漢 430000)

1 長江中游城市群大氣污染協同治理的必要性

長江中游城市群包括湖北、湖南和江西三省的31個城市，2021年常住人口約為全國的9.4%，地區GDP占全國的10.3%，是我國面積最大、中部地區最重要的城市群，被形象地比喻為“中國的金腰帶”。隨著城鎮化和工業化的不斷發展，大氣污染問題也不可避免地越來越突出，對城市發展、周邊環境和人們的生活造成了嚴重影響，特別是大氣污染的連片性、外溢性和重疊性愈加嚴重，形成了多重空間關聯效應，這一熱點和難點問題已引起了社會的廣泛關注［3］。

在“雙碳”目標下，大氣污染聯防聯控實現跨區域協同治理勢在必行。“協同治理”是指政府內部各部門之間、政府與市場或非政府組織之間、政府與公民之間通過平等協商共同參與解決公共問題。協同治理理論對于解決復雜性程度高、治理難度大的生態環境問題具有重要的參考和指導意義。當前長江中游城市群大氣污染區域協同治理仍處于初期階段，一些地區的環境問題未能得到妥善解決。因此，我們必須正視該地區在當前大氣污染協同治理中存在的問題，找出區域協同治理機制作用欠佳的原因，并提出相關的改進建議，助力大氣質量的改善和“雙碳”目標的實現。

2 長江中游城市群大氣污染協同治理的現實困境

2.1 協同治理內在動機不足

長江中游城市群在大氣污染協同治理方面協同合作意識薄弱。由于行政壁壘、地方保護主義的根深蒂固，各自為政的治理體系早已形成，缺乏合理的大氣污染協同治理機制［4］。當前屬地主義的大氣污染治理模式盛行，只強調環境治理的便利性，客觀上忽視了二氧化碳等溫室氣體具有天然的流動性和外溢性，致使大氣污染防治工作未能發揮合力［5］。

由于我國的大氣環境污染具有復合型的特征，治理難度較大，需要各地方政府協同合作治理，然而地方政府始終將各地經濟發展放在戰略優先地位，能源利用效率、資源環境保護等在政績考核中居次要地位，碳排放目標往往讓位于經濟發展目標，并且減少碳排放勢必需要控制能源消費，進而影響經濟增長［3］。此外，碳中和目標要求大量公共資源轉向節能降碳和能源轉型，在許多城市政府面臨財政短缺和嚴重債務的情況下，將有限的財政資源用于碳達峰、碳中和就會顯得動力不足［6］。特別是有望沖擊中國“第五極”的長江中游城市群，政府官員始終秉持GDP增長論，治理思維滯后，省際之間存在競爭關系，面對碳中和這一約束性目標多采取應付性措施，在條件尚未成熟之際，地方政府協同治理大氣污染的動力更多來源于中央的壓力，缺乏內在動機。

2.2 協同治理缺乏政策法規依據

近年來，國家出臺了一系列關于生態環境治理的法律法規和政策規定，十八大以來更是明確提出了 “用制度保護生態環境”的要求，號召各地方政府積極響應。從中央立法層面來看，《大氣污染防治法》對重點區域大氣污染協同治理措施的實施提出了一定的工作要求和工作標準，但這些要求和標準都較為模糊，缺乏詳細的操作程序和保障措施。在“雙碳”目標背景下，碳減排的相關立法內容仍然存在空白，目前雖已出臺了多個關于“雙碳”的政策性文件，但由于缺乏強制性的法律保障，在實施過程中還存在很多問題［4］。

從地方立法層面來看，湖北、湖南、江西三省政府分別制定了指導各自轄區內的大氣污染防治行動計劃和實施方案的規范性文件，但由于三省在大氣污染防治工作上的進展不一，治理方案和治理手段都存在差異，對三省政府合作協同治理大氣污染有一定影響。此外，在長江中游城市群中，并沒有建立大氣污染防治跨區域協同治理的法律法規，三省政府對于這一問題只發布了宏觀性政策文件，對各地的職責、行政權力和協調機制沒有做出明確規定。當前長江中游城市群仍處于大氣環境污染政府協同治理的初級探索階段。

2.3 協同治理監督考核機制不完善

在區域大氣污染協同治理過程中，監督考核是非常關鍵的一環。監督考核機制不完善，會導致協同治理主體自我監督缺失、協同治理的監督渠道不暢，從而削弱地方政府協同治理大氣污染的成效。長江中游城市群在大氣污染協同治理的監督考核過程中還存在著一些問題。

（三）收集資料。小組內部分工，各組員按照分工收集資料。每位組員可以根據自己的條件選擇合適的獲取資料途徑，通過圖書館查閱圖書或網絡資源查找與學習任務相關的原始信息，然后小組成員們合作對所收集的信息進行分類、篩選、整合，最終形成小組的集體資料，并上傳到網絡平臺的學習資料資源包，作為完成學習任務的基礎。

2.3.1 監督管理不到位

目前，湘贛鄂三省的大氣污染監督部門仍隸屬于地方政府，因此在政策支持、人員安排、財政投入方面受到地方單位的限制。同時，由于監管主體定位不清、責任不明等問題，加上在屬地主義治理模式下三省協同治理大氣污染監管機制的缺失，使得當前的環境監管機構既做“運動員”，又做“裁判員”，監督機構權威性受到了質疑。

2.3.2 問責和處罰力度不夠

目前在長江中游城市群協同治理大氣環境問題的過程中，三省政府既沒有建立三省聯動的監督問責機制，也沒有統一的評判和處罰標準，缺乏專業的執法隊伍與強有力的獎懲機制，導致監督檢查不力、問責處罰不到位，同時也無法形成共治合力，導致三省政府協同治理大氣污染的效果不佳。

2.3.3 政績考核評價體系不完備

三省并未設立協同治理大氣污染相關的政績考核評價制度，導致一些政策落實不到位，并且也沒有激勵及獎懲措施，領導干部對大氣污染治理工作的認識不清、重視程度較低［7］。

2.4 協同治理溝通交流不暢

有效整合區域內的大氣污染信息是地方政府協同治理大氣污染的先決條件之一。然而，雖然中央和地方都提出構建長江中游城市群空氣污染數據信息共享平臺的概念，但由于信息標準不統一、信息來源不同、信息收集渠道不暢等問題，信息共享平臺搭建困難重重。目前，長江中游城市群大氣污染協同治理缺乏統一的信息共享平臺，僅通過各城市內部的平臺進行數據和信息的共享，共享的內容主要集中在單一或局部的環境指標上，有待進一步完善。在信息發布方面，三省信息的發布渠道各異，地方政府、地方環保部門、氣象部門等機構通過互聯網進行信息傳遞，但總體整合水平較低，協同效應較弱。整體來看，由于長江中游城市群大氣污染協同治理還處于起步階段，各項規章制度有待進一步完善，并且結合大氣污染具有流動性的特點，在信息溝通效率低的情況下形成了區域間的信息壁壘。

3 長江中游城市群大氣污染協同治理的對策建議

3.1 強化協同治理理念

實現長江中游城市群大氣污染協同治理合力，需要三地政府深化合作理念，改變“各自為政”的治理觀念，加大對區域間政府協同治理大氣污染的宣傳力度，營造良好的合作環境，加強三省地方政府間和政府部門間的合作溝通。通過統籌規劃、優化協同機制、充分協調利益關系，因地制宜實現區域大氣污染治理的最優配置，由污染治理成本邊際效應最小的區域承擔更多的減排和治理任務，最終實現區域內整體最優的污染治理效果［8］。為了充分發揮三省政府協同參與大氣污染環境治理的的主動性和積極性，可以以現行的強制性協同治理機制為基礎，通過給予地方主管部門一定的自主權，提供資金支持以及建立獎懲機制等方式，激發三省協同參與大氣治理的強大活力，將目前由中央主導的強制性協同治理模式轉變為強制性與自愿性相結合的協同治理模式。

3.2 健全大氣污染協同治理的法律規范

從中央層面來看，雖然我國已建立了大氣污染防治的相關法律法規，但其中關于大氣污染協同治理的要求和標準都比較模糊，法律法規無法有效地發揮作用。為此，必須細化標準和內容要求，詳細闡述操作程序和保障措施。同時，應把“雙碳”目標納入立法范疇，首先要制定一個具體的針對“雙碳”目標的法律法規，如《氣候變化法》，通過明確相關主體的職責和義務，構建合理的治理體系和運行機制；其次是修改現行法律，增加“碳減排”的內容，如《環境保護法》和《大氣污染防治法》等［9］。

在地方層面來看，長江中游城市群大氣污染跨區域協同治理法律法規存在空白。因此，有必要對長江中游城市群的大氣污染協同治理進行法律約束，并制定區域保護法，這不僅能減少因地方政府自利傾向而產生的地方保護主義，而且還能為地方政府之間的協作提供更多的法律支撐。對三省政府協同治理的內容、人員、資金等以法律的形式進行統一的解釋和規定，確保長江中游城市群各地方政府積極履行各自的職責。

3.3 完善協同治理監督考核機制

在區域協同治理過程中，不健全的監督考核機制不利于地方政府協同治理的有效運轉，進而影響大氣環境治理的成效，因此，相關部門必須完善當前的監督考核機制。

3.3.1 建立政府協同治理監督制度

在大氣污染治理過程中，政府作為大氣污染治理的主體，承擔著重要責任。為了充分發揮跨區域協同治理的成效，加強對大氣污染的治理，需要在三省政府之間和政府各部門之間推進監督機制的建設，清晰監管機構的職責定位，以促進大氣污染治理進程，并鼓勵民眾參與社會監督，以此提升大氣污染協同治理的民主性和科學性。

3.3.2 建立政府協同治理問責制度并加大問責力度

首先，相關部門應推動建立大氣污染區域協同治理問責機制。針對各地政府在大氣污染治理中所承擔的責任，對標準進行細化和完善，建立統一的問責評判和懲罰標準，形成三省政府共治合力，提高協同治理的科學性。其次是建立大氣污染治理責任終身問責制，對領導干部在任期內的治理行為進行長期追蹤，通過強有力的獎懲機制，加強領導班子對大氣污染治理的重視程度。

3.3.3 建立政府協同治理綠色考核制度

2014年國務院出臺了《大氣污染治理行動計劃實施情況考核辦法（試行》），三省可以依據《考核辦法》，制定適合本區域實際情況的區域大氣環境污染治理考核辦法［10］。依據量化指標，對領導干部的治理行為進行考核評價，增加環境治理在績效考核和任期考核中所占比重，并與職位晉升相掛鉤，提升領導干部對大氣污染治理工作的重視程度，推動考核體系的科學化。

3.4 加強協同治理主體的溝通交流

3.4.1 建立統一的信息交流平臺

長江中游城市群地區需要完善目前的環境監測體系，建立覆蓋三省的環境監測系統，建立信息交流平臺，加強大氣環境監測數據的公開性，加強區域政府間的信任，保證社會公眾的知情權，使信息能夠在一個更加開放、有序的平臺上進行交流［11］。同時，要以信息交流平臺為基礎，擴充信息共享內容，不僅要公開單一的監測信息，也要公開大氣環境污染企業、大氣環境污染源等信息。

3.4.2 建立信息共享機制

一是要設立一定的共享權限，打破傳統的地域限制，使得各地政府都能獲得全面的信息資源。同時，對其他主體也要共享信息，以推進其他主體更好地參與大氣環境污染治理；二是完善信息公開制度，向社會公開大氣環境污染治理信息，并且通過優化溝通流程與程序，減少不必要的溝通環節以降低溝通成本，從而使得不同的主體都能獲得所需信息，并發揮其優勢，做到與政府部門的優勢互補。

4 總結

總而言之，在實現碳達峰、碳中和的目標愿景下，長江中游城市群發展過程中的大氣污染問題不容忽視，省際大氣污染協同治理機制還存在多方面的不足，面臨新的挑戰與機遇。我們需要在原先的治理成果上不斷推進聯防聯控、統籌發展、協同實施，致力于打造優良的生態環境，以實現長江中游城市群大氣污染的有效治理。