事業單位會計內部控制存在的問題及對策研究

徐 梅 青島市城市文化遺產保護中心

引言

《新政府會計制度》與《事業單位財務規則》間隔三年相繼實施，從事業單位視角出發應將上述制度、規則貫徹落實在日常會計工作中，以內部控制為落腳點采取一系列整改措施，依托內部控制優化提高事業單位資金利用率及使用價值。然而當前事業單位會計內部控制在實施過程中仍暴露出一系列問題，如風險防控意識薄弱、內部控制力度不足、內控環境波動性強、管理手段相對單一等，在不同程度上增加會計內控工作難度，研究其具體改進措施與優化路徑對于提升事業單位資金配置效率、實現資金使用增值目標具有顯著現實意義。

一、《事業單位財務規則》實施下的內部控制問題

(一)研究背景

由財務部修訂出臺的《事業單位財務規則》于2022 年1 月正式實施，分別從預算管理改革、政府綜合財務報告制度、國有資產管理新要求、與政府會計準則制度的銜接四個方面進行《規則》內容的修訂，致力于針對事業單位的財務行為作出嚴格規范與監督管理，更好地服務于經濟社會發展[1]。考慮到我國多數事業單位不以盈利為主要目的，以履行社會職責、助力社會經濟發展作為第一要義，因此在事業單位經營管理過程中需明確財務預算管理的重要性與價值，要求會計人員積極面向管理會計轉型，以內部控制為切入點編制相應優化策略，提高事業單位內部控制水平與成效，提高資金使用與配置效率、維護資產安全。

(二)會計內部控制面臨的主要問題

1.風險防控意識薄弱

在事業單位運營過程中面臨預算管理、支出績效、政府采購等多重風險，但現階段在內控工作實踐中，部分會計人員仍將工作重心置于財務事項處理上，未能明確認識風險防控與評估預警工作的重要性，影響事業單位風險防控水平。同時，部分會計人員在風險管控環節仍局限于遵循事后控制理念，未能聚焦風險的來源、成因進行預警及防控措施的編制，不利于事業單位的可持續發展[2]。

2.內部控制力度不足

事業單位缺乏健全的內部控制管理制度，導致在執行內部控制的過程中缺乏有效工作依據，難以精確識別內部控制目標、定位具體方向，由此影響到會計內控工作的實際質量與效果。例如，在以具體項目為核心開展經費管理工作時，未能密切結合單位實際情況針對項目經費管理的內部組織、機制建構、制度建設、人員配置、財務信息收集等情況進行全面調研分析，導致在項目實施過程中偏離預期績效目標，甚至缺乏關于項目經費的使用規范，不利于提升項目經費使用效益[3]。

3.內控環境動態變化

現階段事業單位在運營過程中產生海量數據信息，不同項目的信息體量、管理要求呈現出動態變化特征，由此導致項目會計內控風險成倍增加。但受各地方財政資金配置差異性的影響，部分事業單位未能及時引進最新財務、會計管理軟件，相關硬件設施缺乏動態更新，現有會計人員的信息化素養、技術操作水平偏低，進一步制約會計內控工作的順利實施[4]。

4.管理手段相對單一

當前在事業單位內部已普遍推行信息化、電子化管理模式，但部分會計人員未能根據事業單位的經濟業務實際特征進行匹配會計科目的匯總，影響后期賬目復核、原始票據控制的效率，且諸如采購、資產、合同等不同類型業務數據之間未能實現有效整合，不符合業財融合要求。此外，受制于會計人員信息化素養的局限，未能及時運用數據挖掘、云計算等技術手段，影響財務分析、會計核算工作效率的提升[5]。

二、基于全面實施績效管理視角的內部控制優化策略

(一)完善內部控制管理體系建設，細化管理制度編制

1.樹立風險防控意識

基于“放管服”改革縱深推進過程中積累的各項經驗，事業單位會計要深入解讀會議精神與新時期改革要求，以風險防控為核心推動內部控制管理體系建設，包括從管理層切入進行風險防控、評估與管理意識的培育，引導管理人員轉變以往事后控制的陳舊理念，向事前、事中控制環節進行有效遷移，有利于提高會計內部控制工作效率，并且及時更新內部控制與風險防控的手段、工具及方法，整合會計信息進行事業單位不同經營發展階段風險因素的總結，落實對風險等級與影響后果的評估，為風險規避措施的編制提供重要參考依據。與此同時，要求在事業單位內部建立清晰的內控管理機制，以部門、科室及崗位為具體單位進行內控管理任務、管理目標的分解細化，引導全員樹立內控理念、明確內控目標，并依托預算管理制度、權責清單制度的推行，有效完善內部監督控制的制度體系，從而逐步提升內部控制管理工作實效。

2.強化專項審計工作

基于全過程管理理念建立集事前、事中、事后于一體的預算專項審計體系，從事業單位預算項目中抽選單獨項目進行專項審計，根據個體項目特征推斷事業單位預算編制、申報、執行、調整至決算期間的實際控制與管理狀況，實現對事業單位預算管理的整體審計，進而為事業單位資源優化配置、資金合理使用提供有效監督手段。在此基礎上，由會計工作人員根據審計與評價結果，針對預算管理與執行部門提出具體的整改措施，有效解決審計過程中發現的預算執行偏差或方案編制漏洞等問題，保障事業單位實現資產與預算資金的合理、合規、合法使用。以事業單位工作人員培訓項目為例，可運用波士頓矩陣圖與系統選樣法進行項目決策風險的評估，先根據培訓項目的預算執行率、預算占比建立坐標軸，橫軸為項目培訓費用在事業單位培訓總支出中的占比，用于反映該項目費用與事業單位戰略的相關性；縱軸為項目培訓費用當年實際支出與期初預算的比值，用于反映培訓項目的資金需求量。在假定事業單位總戰略保持不變的條件下，事業單位將針對與戰略相關系數高、資金需求量較大的項目進行預算投入的追加，反之削減其他類型項目的預算投入，并以較小抽樣間距進行樣本量的擴充，配合分層抽樣法推斷出預算執行偏差，為事業單位決策指定提供參考依據。

(二)健全預算績效管理考核機制，推動內部控制實施

在國有資產管理改革與新《規則》實施背景下，探索內部控制與全面預算績效管理的有效融合機制，成為事業單位提升資金使用效益、優化服務質量與效率、抑制資金使用風險的重要落腳點。在頂層設計維度，要求事業單位領導干部提高思想站位，帶領全員樹立預算、績效管理理念，在內部成立專門的組織機構負責建立全方面、全過程、全覆蓋預算績效管理體系，細化預算管理制度與約束機制的設計，并面向各部門、具體項目搭建分層、分類預算績效管理指標體系，將內部控制目標融入體系中，更好地提高事業單位內部控制的執行效果，促使單位預算績效管理水平得到有效提升。以事業單位科研經費項目為例，以內部控制風險點為核心，綜合考慮現行政策規則、指標選擇針對性、實際可操作性等因素，建立科研經費預算績效考核評價指標體系。其中在事業單位內部控制風險點的定位環節，主要考慮以下兩方面因素：一方面，從管理視角入手，明確事業單位科研經費項目的管理組織、運行機制、業務流程建設情況、內部信息傳遞渠道、資產與經費使用情況、風險評估結果等信息；另一方面，從項目實施效果入手，分析項目成果產生的實際效益，如提高公共服務質量與效率等，并且還需考慮項目投入產出、效益、滿意度等增值性因素帶來的風險，確認考核評估指標。

例如，在科研經費項目績效管理考評指標體系的設計上，圍繞科研項目管理層面建立4 個一級指標：第一，管理指標之下劃分出2 項二級指標，其中“業務管理”中包含“工作組織”“制度建設”“風險評估”“權力運行”“內控建設”共5 項三級指標，“財務管理”中包含“會計審核是否規范”“資金使用是否合理”“資金監控是否有效”共3 項三級指標；第二，產出指標之下劃分出三項二級指標，其中“數量”中包含“科研課題結題數量”“結題金額”共2 項三級指標，“質量”中包含“課題完成質量”“課題完成成果”共2 項三級指標，“時效”細分為“科研項目結題及時率”共1 項三級指標；第三，效益指標之下劃分出4 項二級指標，其中“經濟效益”之下引申出“科研成果產業化能力”三級指標，“社會效益”中包含“科研成果社會影響”三級指標，“環境效益”中包含“科研成果對生態環境的影響”三級指標，“可持續效益”中包含“科研成果對社會經濟發展的可持續影響”三級指標；第四，滿意度指標之下包含“服務對象滿意度”1 項二級指標，根據不同服務主體進行三級指標的細分。

(三)探索業財融合管理實施路徑，強化基礎資源保障

1.重構內控業務流程

鑒于事業單位在開展統一采購、經濟責任審計等業務經濟活動的過程中均有可能誘發風險，建議事業單位內部將管理會計理念融入業財融合機制建構環節，以內部控制制度為抓手進行會計、業務工作流程的創新，例如，借鑒事業部制管理模式建立內部控制框架，以部門為單位、結合具體崗位特征開展業務資金預算、風險評估、盈虧核算等工作，將部門工作數據統一上傳至內部管理平臺中，由專業會計團隊進行統一管理及針對性干預，推動資金預算、內部審計、資產折舊等業務流程的同步實施，有效解決事業單位內部崗位績效管理存在的矛盾問題，提高資金配置效率。

2.完善團隊資源保障

一方面，應根據現階段會計內部控制工作的實際特征與要求，嚴格遵循現行國家政策與市場管理制度建立事業單位會計人才招收與錄用標準，以管理會計為核心建立匹配的工作模式及人才培養機制，選拔具備專業知識技能、創新意識強、信息化素養兼備的人才組建新型工作團隊，提高會計工作人員的崗位適應力與勝任能力，滿足事業單位會計內控工作要求。另一方面，還需完善相關資源與設施保障機制，如劃撥資金投入單位內部計算機軟硬件設施建設中，建立工作人員培訓與設備維修保養專項經費，并聘請專業第三方機構參與到事業單位內部各項財務、業務活動的綜合審計環節，保證及時發現單位會計內部控制存在的薄弱環節、提出相應整改建議，借此有效提升事業單位會計內控實效。

(四)深耕信息化與內控融合機制，提供有力決策支持

1.優化收支管理

在“互聯網+”時代，事業單位會計電算化管理模式已實現全面推廣，諸如大數據、云計算等信息化技術已被逐步應用于會計電子檔案的建立、傳輸與存儲等全過程，為事業單位賬務處理、檔案管理、合同管理等提供有力的數據支持。以事業單位收支管理為例，會計工作人員可運用影響識別系統將從各部門采集的會計檔案信息進行影像化處理，隨后統一上傳至云平臺中，運行相應功能模塊實現對原始單據的自動分類、匹配相應的經濟業務事項，生成電子會計憑證等信息。在此基礎上，還可運用編程模型從海量數據中檢索、查詢云端的會計檔案分析，利用多重備份方式進行會計檔案的分級保密管理，針對不同使用部門、崗位及具體工作人員設置訪問權限，借此有效保障事業單位會計信息安全，提升內部控制的信息化建設水平及收支管理效率。

2.強化決策支持

在運用信息化工具輔助開展各項管理工作的基礎上，還可將財務云大數據技術應用于事業單位各項收支、業務經濟活動實施過程中進行數據預處理，以結構化、非結構化等形式進行不同類型收支數據的采集與分類存儲，運用數據挖掘、大數據處理及數據庫技術建立費用報銷、票據管理等不同專項數據庫，實現對事業單位各部門及整體收支數據的分析，用于直觀反映事業單位的收支管理內控水平，配合相關技術將會計信息與決策需求進行穩步對接，輔助生成各類不同層級的決策方案，為領導層決策提供多元支持依據，更好地提升事業單位會計風險的控制水平。

三、結語

總體來看，近年來國有資產管理改革持續推進、共享共用工作機制逐步健全，對于事業單位預算管理、財務報告、資產管理及財務管理工作提出更高要求。通過聚焦內控管理體系建設、預算績效考核機制建設、業財融合管理路徑探索、信息化與內控融合機制建構四個層面尋求內部控制的具體優化措施，未來面向新的經濟發展形勢進行內部控制理論、機制、技術與方法的協同創新，更好地提高內部控制水平與更新效率，并有效拓展會計職能，維護事業單位的健康持續發展。■