基于高速公路PPP項目的風險規避措施研究

歐畢銳 中交路橋建設有限公司總承包分公司

引言

黨的十八屆三中全會召開后，PPP模式便成為各類政府基礎設施及公用服務項目的重要投融資模式，將PPP用于高速公路建設成為大勢所趨。高速公路項目合作期長、建設內容復雜且投資巨大，建設期間有可能遇到各類風險，影響項目最終效果，本文便對高速公路PPP項目的經濟風險、政策風險和運營風險等風險事項進行了充分研究，希望能給從業人員提供幫助，確保其能夠在項目建設期間準確識別并規避各類風險，使項目順利竣工。

一、研究背景

近幾年，國內經濟增速有所放緩，為拉動經濟而產生的大量投資建設需求和地方財政能力不足間所存在的矛盾逐漸浮出水面，出于維系地方投資強度、避免給地方財政帶來過大壓力的考慮，PPP模式逐漸成為地方基礎設施及公用服務設施建設的主要投融資模式[1]。2014年開始，交通設施建設全面普及PPP模式，相關指導辦法的出臺，不僅加快了此類項目的發展，還為項目的推廣提供了有力支持。需要注意的是，雖然該模式內涵與高速公路項目的特點契合度極高，但由于PPP模式在我國起步較晚，加之剛推出時缺乏系統的規范性政策支撐，無形中增加了項目各合作主體的風險，筆者根據多年高速公路項目經驗，對高速公路PPP項目常見風險進行識別與分析，并提出對應的規避措施。

二、高速公路PPP項目常見風險

（一）經濟風險

經濟風險主要包括通貨膨脹風險和利率風險。其中，通貨膨脹風險主要指通貨膨脹速度增快，導致項目運營維護成本的提高，從而致使項目整體成本超支的風險。PPP項目合作年限通常是10～30年，高速公路由于投資巨大，其合作年限往往是30年，合作期間通貨膨脹可能導致成本變動超出預期。

利率風險指的是受利率變動影響，造成項目資金成本不可控的風險。若項目貸款采用浮動利率，利率上升則會造成資金成本上升，如果項目貸款采用固定利率，則會由于利率下降時資金成本固定不變，導致無法節約成本。由于高速公路項目貸款資金龐大，利率波動造成的影響不可小覷。

（二）融資風險

融資風險主要指無法足額獲取融資的風險或融資成本超出預期導致投資人收益下降的風險，高速公路項目投資總額動輒百億元，項目資本金往往設置為固定資產投資項目最低限度（即20%），剩余80%均為融資資金（以南陽-周口高速公路為例，該項目總投資在127億元左右，其中，80%的資金來自銀行貸款[2]），融資資金需求量龐大導致項目公司很難及時獲得貸款資金，為了不影響施工進程，部分公司會先通過短貸的方式籌集短期資金用于建設，待長期融資到位后予以替換，但短貸成本較高，提高了項目整體融資成本。

（三）政策風險

政策風險主要包括拆遷風險、法律風險及信用風險等。其中，拆遷風險指的是由于拆遷征地給居民生產、生活帶來不利影響，使得居民對項目持反對態度，從而影響項目進度、增加項目成本、影響社會穩定性。高速公路項目具有占地面積大和里程長的特點，項目建設過程中往往會涉及大量征地拆遷工作，由此可見，提前做好沿線居民的思想工作、保證社會穩定十分重要。

法律風險指的是法律缺失或法規發生改變，致使項目蒙受損失的風險，此類項目在合作期內往往要與施工單位、經營單位、金融機構、政府部門等簽訂大量合同，如若隨著相關法律完善、政策調整，導致合同中部分條款失效或不再適用，則會造成投資損失、工程延期等風險。

信用風險指的是政府沒有履行或是沒有按時履行合同規定，使投資單位受到損失，導致該風險出現的原因較多，包括但不限于政府負債高、償還能力受限，領導隊伍發生變動等。

（四）建設風險

建設風險主要包括審批延誤、建設成本增加以及安全問題等風險。

審批延誤風險是指由于高速公路項目建設范圍大，前期論證程序復雜，涉及多部門甚至多地區的審查審批，導致審批時間不可控，進而造成工期延誤[3]。

建設成本增加風險指的是由于項目建設期較長，受市場行情影響，使得建材成本在建設期間大幅度上漲，導致建設成本增加甚至超出概算值的客觀因素風險，以及設計變更導致成本增加等主觀因素風險。

安全問題風險是指由于高速公路項目建設工程量巨大，涉及多工種、多單位的業務協調配合，需委托大量的專業分包、勞務分包單位，在項目管理過程中若管理不善或缺失，產生人員傷亡風險。安全問題的出現將對項目的成本及工程進度均產生不利影響。

（五）運營風險

運營風險是指運營期間，受管理不到位、政策變化以及不可抗力等因素影響，導致項目出現成本超支、交通量驟減、收費不足等情況。高速公路投資大，主要通過收取高速公路過路費和政府補貼收回投資，但由于高速公路項目經營年限較長，在經營期限內可能受國家政策（如節假日取消高速公路收費）、疫情、臨近區域新建公路等因素影響，導致交通量無法達到預期的情況，進而造成虧損、投資無法回收、收益無法滿足的問題。

三、風險應對策略及措施

（一）風險應對策略

應對風險的策略主要有規避風險，控制風險，轉移風險，風險自留，要求項目公司根據風險嚴重程度、發生概率，采取恰當措施加以解決。若項目風險系數極高，則可以通過修改方案、比對備選方案并選擇更加成熟的方案等方式規避風險。轉移風險是指將風險所帶來影響轉移給其他組織，例如，項目公司購買保險，發生風險后，由保險公司提供相應的補償，達到減少項目公司損失的目的?？刂骑L險則要求項目公司人員提前制定防范方案，降低項目發生風險的概率，發生風險后，以現場情況為依據，對風險加以控制，確保風險所帶來影響始終處于可控范圍。風險自留則是指在明確項目潛在風險的基礎上，由參建方各自根據協議約定分擔相應風險。

（二）風險應對措施

1.經濟風險

（1）通貨膨脹風險

通貨膨脹風險主要會對運營期內運營維護成本產生影響，運營維護成本的增加將帶來整體成本超支，項目收益降低。投資人或項目公司可與政府方在項目合作協議中增加通貨膨脹調價機制，如設置“經審定的運營維護成本較協議簽訂時所約定的運營維護成本理論值高出一定比例時，超出該比例部分由政府方補償，超出該比例以內部分由項目公司自行承擔”或類似條款，從而建立通貨膨脹風險由政企雙方共擔的機制。此外，也可以在預估運營維護成本時，基于歷史數據預測未來的通貨膨脹率，在合作期內對運營維護成本理論值給予一定增長率并進行鎖定，執行過程中由于通貨膨脹超出預期導致成本超支的風險由項目公司承擔。

（2）利率風險

利率風險與融資方式及債務性資金結構相關，該部分風險往往由投資人或項目公司自行承擔，轉移到政府方協商的阻力很大，因此需要關注在與金融機構簽署貸款協議時的條款設置。

為了降低不可控風險，應當在項目前期簽署固定利率協議，在考慮項目收益時，以固定利率對應的融資成本為基礎，確定需要的收入基礎，從而判斷政府補助的上限值是否可接受。該方案雖然無法享受因利率降低而產生的超額收益部分，但能夠有效控制利率上漲帶來的融資成本超支的風險。

此外，還可以選擇由項目公司的母公司來承擔利率變動風險，比如，由項目公司的母公司作為項目公司唯一的債權人，再由母公司進行對外融資。采取這種方式是考慮到母公司內部往往有管理多個項目融資的安排，具有更強的控制利率變動的能力，在消化利率變動的風險上更具有經驗和能力上的優勢。當然，項目公司還可以通過對沖方式來控制利率變動，比如，項目公司在向金融機構進行融資時，根據自身情況選擇多種利率的金融產品，在一定周期內（如每6個月）做一次利率選擇上的變動，通過利用這種對沖的方式實現風險的降低[4]。

2.融資風險

項目能否順利實施主要取決于融資情況，要想避免融資失敗，一方面要選擇科學融資結構，另一方面要聯合融資主體。研究表明，由政府有關部門組成聯合體，不僅能夠加強政府所具有的財政能力，還可以提高政府所具有的信用度，而由社會投資方聯手，可規避風險，增強項目對保險公司、商業銀行的吸引力，隨著融資渠道得到拓寬，融資速度將大幅提升[5]。此外，還應在項目前期做實理論分析，制定合理的成本、收入分析方案，保證預測數據有理有據，投資人在投資前期，應全方位分析地方政府信用、債務承擔情況，判斷政府補貼額度與地方政府可承受能力是否相匹配，從而提高金融機構對項目的信心。

3.政策風險

該風險和政府部門間存在著緊密聯系，建議與政府充分協商，由政府發揮自身職能，對風險進行減輕或規避，例如，完善相關規定，對項目各環節審查流程進行調整等。具體做法如下：

（1）拆遷風險

項目前期，明確政府方負責征地拆遷的組織工作，投資人或項目公司僅負責提供征拆資金。政府方應在項目招標前期仔細調查施工范圍內的現狀情況，并根據地方征地拆遷補償標準、地方特殊情況合理確定補償方式，及時登門到戶簽注征拆補償協議。另外，項目公司與政府部門簽署協議時，應明確因為征地拆遷問題引發建設期延長、項目投資增加等風險，該部分風險由政府部門承擔，項目公司僅承擔征拆資金未及時到位所導致的系列風險。

（2）法律風險

針對尚無明確政策文件規定的事項，雙方應在協議條款上留足未來修改完善的空間，同時對政策風險進行細分與歸類，在可預測的情況下，將不同種類的法律風險合理分配至對風險更有控制力的一方。

（3）信用風險

研究表明，政府違約不僅會制約項目的開展，還會使自身信譽受到影響。要想避免該風險出現，關鍵要做到以下三點：首先是由政府聯合社會資本，基于項目特點打造相應的評價體系，通過建立信用檔案等方式，對有關部門所具有信用度進行提升。其次是在前期準備階段，仔細調查項目情況、建設期間可能遇到的風險，判斷項目是否滿足PPP模式所提出要求，以免由于資金不足，致使項目被迫停工甚至失敗。最后是資本方應對前期調查工作引起重視，根據信用情況、財政狀況制定投資決策，在此基礎上，對合同條款進行完善，將信用風險給項目所帶來的影響降至最低。

4.建設風險

（1）建設成本增加風險

針對人工、材料及機械設備成本增加而導致的建設成本增加風險，項目公司可通過在項目前期購買保險、提高施工效率避免施工工期過長等措施，減輕風險所造成的影響。

針對施工過程中遇不利地質或走線不合理導致設計變更而新增成本的情形，項目公司應在前期委托專業的勘察設計單位負責調查，獲得合理且翔實的設計方案，從而規避施工過程中的頻繁變動。

若因政府方提出的設計變更或施工過程中遇到古墓等因素，導致建設成本增加的，建議在項目前期協商約定該部分風險所造成的風險由政府方承擔，承擔方式可政府另行出資，也可將部分或全部新增投資計入項目總投資，調整政府未來的補貼金額。

（2）安全風險

考慮到高速公路項目建設期具有環境復雜、工期長和參建人員多等特點，極易由于人為失誤而引起安全風險，建議綜合考慮以下規避措施：其一，由資本方提前為參建人員購買相應的保險，風險發生后，由保險公司提供相應補償。其二，加大現場管理力度，立足實際，對既有管理制度進行完善，引入責任制，確保潛在安全隱患能夠被及時發現并得到治理，降低風險發生率。

5.運營風險

（1）成本超支

項目極易由于運營管理不科學，而出現成本超支風險。要想規避該風險，關鍵是要對運營成本加以控制，將成本支出的核算工作交由專業人員負責，通過定期核算的方式，全面了解成本支出情況，確保超支問題能夠被及時發現并得到處理[6]。

針對運營期內運營維護成本上漲導致的成本超支風險，建議在項目啟動前，通過設置合理的收益余量、建立成本超支的政企分攤機制或提前鎖定成本增長率等方式，降低項目公司的風險。

（2）車流量不足風險

高速公路項目主要收益來源是車流量通行費收入，車流量往往會受到周邊新建公路、社會經濟環境、國家政策等多因素影響而產生波動，如疫情封控、節假日全國免除高速公路通行費等，上述情形均會給項目公司的經營收入產生重大影響。因此，在項目前期，應當充分論證投資成本與車流量通行費取費標準之間的關系，制定科學合理的收費標準；在項目執行過程中，針對特殊情況制定“一事一議”的靈活處理機制，將部分風險轉嫁到政府部門。

若政府運營期內補貼設置上限，合作期滿后，由于非項目公司原因導致投資未收回或收益未達預期，則應與政府方充分協商，討論延長合作期限的可行性。

結語

綜上所述，近幾年，與PPP模式、高速公路建設相關的研究數量不斷增多，在此背景下，有關單位及部門紛紛將目光聚焦于項目風險，并以自身情況為依據，基于不同風險制定了相應的解決對策，使得風險發生概率大幅降低?？梢灶A見的是，未來隨著政策的完善，PPP模式所具有優點必將得到更充分的發揮，公路建設事業也將得到更進一步的發展。