國有企業黨的領導與公司治理融合的探索與思考

□ 北京 梁文杰

習近平總書記2016年在全國國有企業黨的建設工作會議上發表重要講話，指出堅持黨的領導和加強黨的建設，是國有企業的“根”和“魂”，為國有企業“定調”。并提出兩個“一以貫之”的指導思想，即“堅持黨對國有企業的領導”和“建立現代企業制度”，國有企業黨的領導與黨的建設逐步得到加強。但也應當看到，一些國有企業對于“加強黨的領導和完善公司治理相統一”的認識在理論上還不夠清楚，思想上還不夠堅定，加之現代企業制度建設相對滯后，因而導致在貫徹中央精神過程中仍存在“不符合”“不到位”的問題。由此可見，以“國有企業黨的領導與公司治理融合的探索與思考”為主題開展研究，具有一定的理論和實踐價值。

一、國有企業黨的領導和完善公司治理相統一的歷史邏輯

國有企業，作為中國特色社會主義重要的物質基礎和政治基礎，作為中國共產黨執政興國的重要支柱和依靠力量，在中國具有舉足輕重的地位。對于如何把強化國有企業黨的領導與完善公司治理有效結合的問題，中國共產黨在建設初期和改革開放時期以及新時代都進行了積極的探索和實踐。

1.黨委領導下的廠長負責制的探索階段。建國后共產黨領導全國人民進行社會主義改造，建立了社會主義制度，國營經濟成為國民經濟的領導力量。1958年底，國營工業產值占89.17%。為了提升企業經營活力和生產動力，黨對國營企業內部治理制度進行積極探索，建立了“一長制”以及黨委領導下的廠長負責制，逐步確立了黨對國營企業的領導地位。1956年召開的黨的八大報告中，強調了黨對國營企業的領導核心地位，并指出凡是重大問題，都應當經過集體討論共同決定形成決策。這是我國國有企業發展史上首次明確企業黨委領導下的廠長負責制。由于沒有現成模式可供參考，新中國成立至改革開放的30年里，國有企業制度探索過程中也出現過曲折，但黨和政府能從中汲取教訓，努力糾偏糾錯，堅持和鞏固了黨委領導下的廠長負責制、工會和職工代表大會制度、黨的工作為核心要素的國營企業內部治理制度。

2.加強黨的建設與建立現代企業制度相結合的階段。改革開放初期，迫切需要賦予企業更多的經營自主權來搞活國有企業。黨的十三大（1987年10月）報告提出：企業黨組織的作用是保證監督，不是“一元化”的領導，廠長、經理負起全面領導責任。1988年《中華人民共和國全民所有制工業企業法》的頒布實施，賦予廠長負責制以法律地位，突出了廠長的中心地位。黨的十四屆三中全會（1993年）指出建立現代企業制度是我國國有企業改革的方向，首次提出國有企業要構建產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。1999年召開的黨的十五屆四中全會，指出法人治理結構是公司制的核心所在，公司制是現代企業制度的一種有效的組織形式。在此期間資產階級自由化的泛濫以及八九政治風波的發生，黨對國有企業領導變的非常迫切，同時，要注意不能回到過多干預企業具體經營管理的老路上，在這一背景下提出“政治核心”的概念，黨的十六大（2002年）通過的黨章規定國有企業和集體企業中黨的基層組織發揮政治核心作用，圍繞企業生產經營開展工作。

3.堅持黨的領導和現代企業制度相融合的階段。在全國國有企業黨的建設工作會（2016年10月）提出，“把黨的領導融入公司治理的各個環節”正是中國特色現代國有企業制度的特色所在，把企業中的黨組織內嵌到公司治理結構，要做到干部到位、組織落實、職責明確、監督嚴格，來明確和落實黨組織的法定地位；這次會議明確提出了國有企業黨組織發揮領導核心和政治核心作用的問題。黨的十九大（2017年）修訂的黨章中提出：國有企業黨委（黨組）發揮領導作用，把領導作用聚焦到“把方向、管大局、保落實”，依照規定討論和決定企業重大事項。通過發揮“領導作用”來實現黨組織的政治核心作用，這一規定使國有企業黨組織的領導核心和政治核心地位更加明確，標志著改革開放以來關于國有企業黨組織地位作用的認識到了新的臺階。2020年12月召開的中央全面深化改革委員會第十七次會議指出，中央企業黨委（黨組）是黨的組織體系的重要組成部分，再次強調了其把方向、管大局、促落實的作用，并對中央企業黨委（黨組）作用發揮提出了更精準的要求。

回顧歷史，黨組織在國有企業治理結構中的地位與作用，經歷了“企業一元化領導”到“保證監督作用”再到“政治核心作用”，最后回歸到內涵更加豐富的“企業領導作用”的螺旋式上升過程。可以看出國有企業黨的領導和完善公司治理的融合是歷史前進發展的結果，是形勢任務變化的結果，是國有企業探索實踐的結果。

二、黨的領導與公司治理融合中存在的問題分析

黨的領導融入公司治理結構是建立中國特色現代國有企業制度的必由之路，也是檢驗國有企業黨組織和黨員領導人員是否增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”的重要政治標尺。根據十九屆中央第三輪巡視的反饋，所巡視的3個中央單位、42個中央企業中，直接指明黨的領導融入公司治理結構存在問題的中央單位、中央企業共23個，占到總數的51%，存在的問題針對不同情況分別表述為：“有待進一步完善”“不夠到位”“還不到位”“不夠”“落實不夠到位”“不夠充分”“不夠深入”“有差距”“在各級各類企業中進展不平衡”“進展不平衡”“存在不足”等；對其余22個中央單位、中央企業，中央巡視反饋也都間接提出黨的領導融入公司治理結構方面存在問題。黨的領導融入公司治理結構不到位的問題，就行為主體而論，既有黨的領導、黨的建設方面的表現，也有公司治理結構方面的表現，更多是兩個主體的缺位要素疊加所形成的問題。主要可以歸類為以下幾個方面。

1.黨組織權責不明確。部分國有企業將黨委發揮領導作用，履行“把方向、管大局、保落實”的職能，視作董事會的職能平移。體現在決策上，黨委的領導作用與其他治理主體未能在統一的制度流程上各盡其職、各負其責，比如一些國企，同一個“三重一大”決策事項，不同治理主體履職行為并不能有序銜接，決策效率不高。有的黨組（黨委）事無巨細，包攬一切，取代董事會、經理層的法定權力；有的黨組（黨委）、董事會、經理層人員高度重合，黨組（黨委）研究形同虛設，成為一種程序，前置研究之后，其他治理主體還要重復研究；有些多層級治理體系，治理主體職責權限上下一般粗，缺位越位在所難免。

2.治理結構低效運行。部分國有企業各治理主體處在治理結構運行的初始階段，企業權力機構、決策機構、監督機構和執行層之間既相互制衡又相互協調的制度安排，落實不夠到位，治理主體程度不等，存在功能缺失的問題。比如：董事會及董事履職不到位；股東管理的越位與缺位；監事會獨立性不夠不能有效對董事會及經理層開展監督；經理層權責不對等管理錯位；職工參與民主管理的權利在公司治理結構中難以充分體現；職工董事、職工監事產生渠道不規范、作用發揮不充分，對其履職盡責情況沒有相應的要求和考核；公司職代會與“新三會”關系沒有真正理順，正確處理和協調國家、企業、職工個人三者利益缺乏有效機制。

3.監督作用不充分。部分國有企業黨委發揮領導作用與實施監督存在一定矛盾，是黨的領導融入公司治理結構不到位的突出表現。在黨的領導與公司治理不盡統一的情況下，一是董事長和黨委書記由一人擔任，同時履行兩個不同職責，就存在角色相斥的情況時常發生；二是領導班子成員和黨委班子成員是“一套人馬”，實際上他們更多是以經營管理角色為主導，因此不同程度地存在履行黨委監督職責與履行經營管理職責不相容的問題；三是監事會對董事會、經理層進行監督不夠有效，也是黨的領導融入公司治理結構不到位的基本表現。造成很多問題，比如監事會虛設弱化、股東工作主動性下降、股東責任感降低、不敢監督不愿監督等。

三、對中國特色現代國有企業公司治理結構的思考

1.中國特色現代國有企業制度的本質。企業是市場經濟的微觀主體，它的生存與發展總是植根于一定的社會生產關系和經濟制度。資本主義的現代企業制度，從本質上看，都是資本主義私有制的產物，其基本功能都是為有產者賺取剩余價值。我國國有企業是社會主義生產關系的物質載體，是國家重要的物質基礎、政治基礎和階級基礎，是保障人民共同利益、壯大國家綜合實力的重要物質力量。不同的歷史使命必然形成不同的發展歷程和歷史傳承。中國特色國有現代企業制度，本質上是黨的領導與現代企業制度兩種制度優勢的有機結合，是社會主義公有制經濟與市場經濟下法人治理結構的有機結合。對中國特色國有現代企業制度的本質，可以概括表述為：以市場經濟為基礎，以有限責任制度為核心，以完善的企業法人制度為主體，以黨的領導為主要特征，以公司制企業為主要形式，以產權清晰、政企分開、權責明確、管理科學為基本條件的、具有鮮明中國特色的新型企業制度。

2.中國特色現代國有企業公司治理結構。中國特色現代國有企業公司治理結構”，其主要內容可以概括為：以黨的領導為核心，不同治理主體各負其責、各司其職，職工群眾有序參與，決策科學、制衡有效、監督有力、執行到位的現代國有企業公司治理結構。

第一，以黨的領導為核心。就是要明確黨在國有企業、特別是在各治理主體之中居于領導核心地位，通過具體的程序和制度設計，對于黨組織發揮領導作用做出明確規定，通過黨組織對企業各項工作實施有效的政治引領、決策導向、思想引導、組織把關，使“把方向、管大局、促落實”落到實處，從而確保國有企業改革發展的方向性正確。

第二，不同的治理主體之間各司其職，各負其責。就是按照《公司法》和《公司章程》的有關規定，在黨委（黨組）領導和支持下，股東會、董事會、監事會和經理層依法行使職權并承擔責任，成為各自作用充分發揮的責任和權力主體，形成決策規范、工作協調、運行有序、制衡有效的法人治理體系。

第三，職工群眾有序參與。就是以黨委（黨組）領導下的職工代表大會（或職工大會）為基礎，依照法律推舉一定比例的職工代表（特別是包含一線職工的代表）進入董事會、監事會，并建立完備的職工董事、職工監事管理體系，包括以職代會為基礎對其推薦、撤換的法定程序，履職情況的考核、評價等一系列制度安排，使全心全意依靠職工群眾辦企業走向法制化、制度化、程序化和常態化。

第四，決策科學、制衡有效、監督有力、執行到位的現代國有企業公司治理結構，就是在傳承優良傳統的基礎上通過更加突出中國特色，進一步健全決策體系，強化制衡機制，整合監督力量，完善保證體系，使得現代國有企業公司治理結構在實踐中優化企業管理、激發內在動力、提高競爭能力、提升發展質量。

3.建立中國特色現代國有企業公司治理結構的關鍵路徑。第一，以加強政治建設為統領，著力國有企業領導班子和治理主體的建設問題。國有企業黨委（黨組）對本公司各治理主體的團隊建設應負起主體責任。要以開好黨委會、領導班子民主生活會、中心組學習會、企業發展戰略務虛會等為載體，認真抓好公司治理主體干部隊伍的思想、組織、作風、紀律建設，不斷完善國企領導人員素質培養體系，引導企業領導和高級管理人員不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力。

第二，不斷完善國有企業雙向進入，交叉任職的領導體制。除按規定黨委書記擔任董事長外，還應逐步擴展“雙向進入、交叉任職”的范圍，適當調整黨委班子成員進入董事會、監事會、經理層的人數比例；公司董事、監事、經理層等高級管理人員中符合任職條件的黨員，也可以根據需要按照黨章規定的民主程序，選舉進入黨組織領導班子。組建公司黨組織領導班子和董事會、監事會班子，決定經理層等高級管理人員的崗位設置，應充分考慮干部“雙向進入”的實際需要，實現黨委（黨組）班子成員與各治理主體關鍵崗位的交叉任職。

第三，從制度設計上把黨委研究討論企業重大問題的“前置程序”納入企業決策管理的正常化軌道。要把黨組織研究討論企業重大事項與“三會一層”依法行使各項權利進行有機銜接，并在決策重大事項的內容、權力邊界、表決方式、執行落實的方式方法等方面予以清晰的界定，使黨組織作為企業治理主體之一與其它各治理主體之間的關系更加明確，界限更加清晰，程序銜接更加順暢，協調運作更加有效。

第四，搭建黨的建設與企業生產經營有機融入和無縫銜接的工作平臺。要根據企業規模和實際需要，對企業黨群工作機構進行合理設置，切實選好配強其工作人員，加強黨務人員和生產經營人員任職交流。要結合企業不同產業板塊、不同管理模式、不同層級等特點和實際情況，推動形成具有企業特點和實效的黨建工作模式和載體，形成各負其責、齊抓共管、全力推動黨建工作與生產經營深度融合的工作格局。

第五，堅持依法治企、積極探索，建立并完善科學的法人治理結構。進一步深化國有企業授權經營改革。依法界定黨委領導、董事會決策、總經理授權經營等各自的權責邊界，通過對決策事項的分級分類管理，明確規定不同治理主體的決策事項清單及其決策的程序和方式，科學制定決策管理的各項制度和工作流程，促進國有企業法人治理結構的盡快建立、不斷完善。

第六，積極探索統籌整合與加強公司治理體系內各種監督力量。要建立切實有效的權力制衡體系和堅強有力的監督約束機制，把黨的紀律檢查、行政監察和公司治理體系中監事會的作用進行統籌整合，形成黨內監督與行政監督、組織監督與群眾監督、工作監督與干部監督有機統一的“大監督”體系。

四、結語

提出“中國特色現代國有企業公司治理結構”是對習近平總書記國有企業“兩個一以貫之”重要論斷進行深入學習貫徹形成的理論觀點，是在總結國有企業黨的領導和公司治理模式探索實踐歷程的基礎上形成的理論觀點，是在分析社會主義市場經濟新形勢和國有企業發展新需要中形成的理論觀點，是對加強黨的領導和完善公司治理實現有機統一的有益理論探索，是對推進中國特色現代國有企業制度建設的深入理論思考。