執法司法大數據信息協同共享機制初探

● 趙 玨/文

黨的二十大報告重點部署“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”，專門強調“加大檢察機關法律監督工作”。習近平總書記強調“要運用大數據提升國家治理現代化水平”。［1］新華社評論員：用好大數據布局新時代——學習習近平總書記在中央政治局第二次集體學習時重要講話，央廣網https://baijiahao.baidu.com/s?id=1586409904908326612&wfr=spider&for=pc，最后訪問日期：2022年11月2日。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》要求，加強檢察機關信息化、智能化建設，運用大數據、區塊鏈等技術推進公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關等跨部門大數據協同辦案。作為國家法律監督機關，檢察機關更應該因時而謀，順勢而為，深入貫徹習近平法治思想，以“數字革命”驅動新時代法律監督提質增效，加快構建系統完備、規范高效的執法司法制約監督體系。

一、執法司法大數據信息協同共享的意義闡釋

在國家大數據戰略的背景下，政府、司法機關以及司法行政部門面臨著司法信息化和國家治理體系與治理能力現代化轉型的歷史機遇。［2］參見趙龍、劉艷紅：《司法大數據一體化共享的實踐探微——以破除“數據孤島”為切入點的邏輯證成》，《安徽大學學報(哲學社會科學版)》2019年第6期。推動跨部門協同辦案、執法司法大數據共享是檢察機關深化一體化建設，加強新時代檢察機關法律監督工作的重要舉措，也是落實檢察大數據戰略、推動大數據賦能法律監督的重要支撐和保障。現階段各執法司法機關都擁有各自獨立的辦案（工作）系統，相關數據信息基本實現縱向貫通，但部門與部門之間的數據壁壘依然存在，不同程度的“煙囪林立”“數據孤島”現象導致海量數據難以真正發揮效用。檢察機關立足現實，以問題為導向，以推進跨部門執法司法大數據信息協同共享為契機，樹立大融合、大共享、大協同的工作理念，倒逼重塑法律監督理念、模式和思維。通過對執法司法大數據的深度開發利用，分析發現治理漏洞，助推解決深層問題、促進協同治理，以有效發揮大數據在懲治違法犯罪、監督糾正違法、保護國家和社會公共利益、促進社會治理中的作用為價值導向，切實推動司法辦案更精準公正，促進能動履職，全面提升法律監督質效。

二、上海市浦東新區執法司法大數據信息協同共享的主要做法和成效

近年來，全國各地政法機關積極探索大數據融合互通，如貴州、江蘇、浙江、甘肅等地已基本建設完成政法系統大數據共享協作平臺。上海市浦東新區立足引領區建設，建立浦東新區執法司法大數據信息協同共享機制，積極探索跨部門執法司法大數據開放共享和系統集成，實現了政法機關與政府行政部門之間一定范圍、一定程度的業務數據共享和工作協同。主要做法及成效如下：

（一）出臺執法司法大數據信息協同共享的相關制度

注重執法司法大數據信息協同共享的制度供給，由區政法委牽頭，區法院、區檢察院、區公安局、區司法局、區大數據中心會簽《浦東新區執法司法大數據信息協同共享機制》，通過機制的會簽，初步統一思想、凝聚共識，就跨部門執法司法大數據協同共享機制的運行作了相對宏觀的框架搭建，制定工作推進計劃，旨在明確相關部門信息數據開放和共享責任，暢通大數據調用渠道。

（二）統籌匯聚執法司法核心數據資源

以檢察機關高質量履行法律監督職能，參與社會治理、助推社會治理現代化為出發點和落腳點，鎖定核心數據要素，初步形成了浦東新區執法司法大數據核心數據需求目錄，區內27家單位作為數據責任部門，現階段已就118類法律監督核心數據的協同共享達成了共識并編入數據需求目錄。

（三）探索大數據賦能法律監督的應用模型

以數字檢察為驅動，加強與司法機關辦案數據、行政機關執法數據、社會公共數據的銜接共享，向數據要戰斗力和“內生動力”，積極破解當前法律監督的瓶頸問題，形成了一批大數據賦能法律監督的辦案模型，切實推動司法辦案更精準公正，促進能動履職，全面提升法律監督質效。一是數據賦能實現類案監督新型辦案模式。比如浦東新區檢察院辦理的“人傷黃牛”系列案，通過將本市交通事故的理賠金額、傷殘率與外地數據碰撞，發現本市存在賠付率高且訴訟代理人或傷情鑒定人集中的情況，對涉嫌犯罪的，監督公安機關立案，對經調查核實存在虛假訴訟的發出民事再審檢察建議。針對以虛假訴訟為手段的“人傷黃牛”保險詐騙案件頻發攪渾保險市場的問題制發社會治理檢察建議，切實推動保險行業開展專項治理。二是數據賦能助推解決深層問題、促進協同治理。比如浦東新區檢察院對接區民政局，將社會救助資金發放數據與被告人身份、看守所服刑人員身份信息進行比對碰撞，研發大數據監督模型，發現可能存在服刑期間違規領取低保金的情形。通過進一步調查核實，向負有審核職責的行政部門制發檢察建議，推動相關部門建立健全防范機制。

三、執法司法大數據信息協同共享的問題檢視

從上海市浦東新區的探索實踐來看，政法系統內部以及檢察機關和行政執法機關之間已實現了一定程度的業務數據協同，但在具體推進過程中，存在不同程度影響執法司法大數據有效共享的制約因素，有主觀上的認識不足、部門本位主義的利益保護，也有客觀上的數據共享機制不夠完善、管理監督不足、人力不足等。主要表現為：

（一）缺乏統一有力的組織領導

目前政法數據共享機制多為各部門間點對點的碎片化單線對接，事實上，執法司法大數據信息協同共享，需要行政執法、司法、技術等多個部門之間協同配合，由于缺乏統一的組織、規劃和推進，一定程度上制約了執法司法大數據協同共享的一體化推進，未能形成跨部門多維度的數據共享機制，整體性、協同性、系統性方面需要加以提升。

（二）部門本位主義的利益保護

由于執法司法數據掌握在不同部門手中，出于部門利益的考量，往往對將本部門執法司法過程中收集的數據信息移交給其他單位顧慮重重，尤其是對于數據共享的范圍和內容比較保守。而檢察機關作為國家法律監督機關，一些行政機關往往擔心自己提供給檢察機關數據存在暴露本單位或地方政府在監管或執法過程中的信息的可能，反而“引火燒身” 。此外，也有行政單位擔心執法司法信息泄露而承擔責任，對于數據共享較為謹慎。

（三）執法司法大數據信息協同共享的基礎設施尚不完善

現階段各部門的系統相互獨立，數據不互通、信息不共享的情況較為普遍，各個執法司法機關掌握的案件信息全程網上流轉和數據互聯互通較難實現。如果在現有系統之外重新建設一個新的平臺，那將會導致各單位對同一案（事）件的處理、同一類業務數據錄入不同的平臺，無疑增加工作量，也是不可持續的。因此，將原來“煙囪林立”的系統進行集成、對接、整合，解決好系統兼容問題，統一標準和要素，打造“集中供暖”能用、可用、好用的執法司法大數據信息協同共享平臺，是擺在當前的重要難題。

（四）數據標準不統一

目前尚未制定建立統一的包含數據生產、采集、組織、共享、利用、銷毀等全生命周期的數據標準規范體系，跨部門的數據壁壘、數據沖突問題依然存在，一方面數據覆蓋面不夠，大數據賦能法律監督、賦能社會治理的需求不匹配。另一方面，數據共享協同的渠道整合度較低，且缺乏相應的制度和運行機制，法治大數據運用的整體性和系統性未能有效體現。

四、進一步實現執法司法大數據信息協同共享的對策建議

基于上海市浦東新區人民檢察院的前期探索實踐，結合前文內容，筆者認為：構建執法司法大數據信息協同共享機制應當以率先實現政法部門的核心數據系統整合為突破點，始終堅持統籌規劃、基礎先行、機制創新、科技支撐的思路，有序推進跨部門數據協作平臺建設，并通過更高層級立法的方式保障大數據融合，加快形成數據意識和數據文化，實現法治數據安全、高效共享。

（一）要明確目標與原則

構建執法司法大數據信息協同共享機制，要在確保安全的基礎上以共享為原則，不共享為例外，進一步明確數據共享的范圍、界限和方式，數據的開放共享、深度挖掘和利用應以推動大數據賦能法律監督、助推社會治理現代化為價值導向。主要實現兩個目標，一是搭建數據共享平臺，強化司法機關辦案數據、行政機關執法數據、社會公共數據的銜接共享，破解數據孤島問題；二是搭建數據合作平臺，在數據共享基礎上，深度融合執法司法大數據資源和檢察機關辦案優勢，協同開展社會治理領域數據分析、問題研判，形成解決問題的共識，提出具體的解決方案，為社會治理創新共同出力獻策。

（二）要建立長效工作機制、組建統一領導組織

建立健全跨部門大數據開放共享長效機制，制定工作推進計劃，明確相關部門信息數據開放和共享責任，鎖定核心數據要素，暢通大數據調用渠道。建立強有力的組織領導機構，明確政法委的統籌協調地位，可由轄區內政法委牽頭，相關司法、行政執法部門及相關單位參加的協調工作專班，就推進本轄區跨部門大數據開放共享和系統集成進行部署落實，定期聽取工作匯報，協調解決重大、突出問題，提出具體指導性意見。建立成員單位聯席會議制度，定期召開工作會議，通報數據協同分享的工作情況，督促、協調、推進數據的系統集成，強化執法司法數據的協同共享。

（三）要搭建執法司法大數據信息協同共享的數字化平臺

運用大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等現代科技手段，實現核心數據對接，一體推進數字化項目建設，建設跨部門大數據開放共享平臺。立足司法需求，編制執法司法大數據開放共享的核心數據目錄，明確共享方式、具體實施程序、數據權益保護等內容，并從數據開發應用機制、數據清洗、數據預處理等方面提出要求,有利于充分釋放執法司法大數據助推政法工作高質量發展的價值。建立數據開放共享的分級制度。屬于常態化開放的執法司法數據，應當在大數據平臺發布共享；屬于專項化開放的執法司法數據，建議“一事一議”制度。在率先建立政法系統執法數據交互平臺的基礎上，積極拓展政法部門與審計、市場監管、稅務等行政及執法機關的核心數據對接，推進跨部門大數據開放共享平臺建設。

（四）要建立執法司法大數據資源開放應用機制

在數據互融互通的基礎上，深度融合執法司法職能，加強協同配合，對開放共享的執法司法大數據進行深度應用和挖掘，創新數據應用方式與拓展應用場景，以有效發揮大數據在懲治違法犯罪、監督糾正違法、保護國家和社會公共利益、促進社會治理中的作用為價值導向，為促進市域社會治理能力現代化提供精準法治服務。大數據應用場景的開發尤其要注意處理好業務主導與技術驅動的關系。檢察工作數字化轉型不是單純的技術手段的創新，要堅持技術服務檢察業務高質量發展的原則，以大數據深度運用為驅動，在實際案件的辦理中發掘某些案件的規律，用數據語言進行描述，理順一類案件的辦案思路，從而將個案的辦理上升為類案的監督。

（五）要建立數據安全保障機制

檢察數字化轉型離不開跨部門、多維度的數據集成和整合，數據賦能檢察監督的乘數效應以最大程度的匯集數據為根基，因此執法司法大數據信息協同共享必須要守牢數據安全底線，妥善處理好數據共享與數據安全的關系，建立數據標準“硬”規則，針對數據獲取、使用、挖掘等方面制定完善配套“軟”制度，依托技術手段保證數據安全。一是明確加強執法司法大數據協同共享的安全管理，做好保密審查和風險防范，定期進行風險評估和培訓；二是明確數據的安全性和保密性責任，相關部門應建立數據調用工作制度，根據工作范圍申請調用，非經工作需要嚴禁調用相關數據，更不得直接或間接以改變數據形式等方式，提供給第三方；三是明確建立考核評價制度，將數據客觀準確性、使用行為記錄溯源等納入考核，確保數據使用安全、合法、正當。

（六）要注重資源有效配置和專門人才培養

努力提升政法工作的數字化、專業化、精細化水平，讓數字辦案成為工作常態，成為政法機關各個業務條線、每一位政法干警的日常工作方式。要結合檢察工作實際，逐步培養自主創新的能力和復合型人才隊伍。根據具體監督事項的需要，優化司法資源配置，整合拔尖人才，打造全新的數字辦案團隊和單元。以工作團隊的形式，匯集具有不同專長的政法干警集約化辦案，形成合力攻堅克難，推動案件治理、源頭治理、社會治理、綜合治理相統一。

（七）要推動專門立法

《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》要求，加強檢察機關信息化、智能化建設，運用大數據、區塊鏈等技術推進公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關等跨部門大數據協同辦案。上海市委《關于貫徹落實〈中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見〉的重點措施》、市人大常委會《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的決定》，從地方立法層面對深化執法司法辦案協同提出了方向性要求，也為上海市探索執法司法大數據信息協同共享提供了有力支持和指引。上海市浦東新區由各政法機關與區大數據中心共同會簽了《執法司法大數據信息協同共享機制》，通過制定統一的工作辦法，為推進大數據開放共享長效機制提供制度保障。但是，始終缺少一部專門的立法，對執法司法大數據協同共享做體系性框架設計，大數據的權屬、共享、應用以及數據的安全和保護都急需立法來明確，以保障數據的有效管理和應用。在內容上要涵蓋數據從采集、流轉、利用、銷毀等全生命周期的數據標準規范體系，數據的所有權、使用權等權利屬性，大數據信息協同的方式，監督管理制度，矛盾解決機制以及罰則與免責等方面；在方式上，由各執法司法部門間的工作辦法上升為地方政府規章，最后出臺配套的相關地方法規。