民事檢察和解的效力補強路徑

● 周國勇 高永秀 黃 瑤/文

一、 民事檢察和解的必要性

習近平總書記在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告提出：“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。要及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。”［1］《習近平：高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，新華網http://www.news.cn/politics/cpc20/2022-10/25/c_1129079429.htm，最后訪問日期：2022年11月10日。報告為檢察機關積極融入社會治理大格局指明了方向，要堅持和發展新時代“楓橋經驗”，注重訴源治理，推動司法服務觸角向基層延伸，讓人們群眾在每一個案件中都感受到公平正義。民事訴訟法第53條規定，雙方當事人可以自行和解。2021年8月施行的《人民檢察院民事訴訟監督規則》（以下簡稱《監督規則》）第51條規定，人民檢察院在辦理民事訴訟監督案件過程中，當事人有和解意愿的，可以引導當事人自行和解。這為檢察機關開展民事檢察和解提供了法律依據。民事檢察和解雖不是民事訴訟監督的方式，但作為民事訴訟監督的一種工作機制，其通過在監督環節設立利益干預和救濟機制，不僅能夠降低當事人的訴訟成本，節約司法資源，而且能夠有效化解社會矛盾，實現案結事了。［2］參見馮小光、騰艷軍：《民法典實施背景下民事檢察實現高質量發展的路徑》，《中國檢察官》2021年第1期。

隨著民法典的正式實施，公民在私權領域的自愿處分、意思自治等各項權利，有了全面、系統的法律保護。民事檢察和解是檢察環節貫徹當事人意思自治原則的重要載體。當事人意思自治，是指民商事案件當事人，在不違反國家利益、社會公共利益和他人合法權益的前提下，有權根據自己的意愿，自主處分本人民商事權利，而不受外來干涉。［3］參見陳冰如、趙輝、徐強：《民事檢察和解工作機制探究》，《山西省政法管理干部學院學報》2017年第1期。根據《監督規則》，民事檢察和解只能產生于檢察機關的民事訴訟監督中，即根據當事人的生效民商事裁判監督申請，檢察機關在充分尊重意思自治前提下，引導當事人重新協商生效裁判確定的權利義務，當事人各方再次達成合意并自愿履行的糾紛解決方式。一些學者認為開展民事檢察和解應該以民商事裁判存在錯誤為前提，但筆者認為，民商事案件審理周期長，往往耗時良久，依申請的民事檢察監督案件因前置環節多更是漫長。而民商事裁判規則的更新、變化速度相對較快，依據當時法律作出的正確裁判，用現行的認知甚至規則來判斷，很可能卻是錯誤的。為了實現案結事了，在意思自治基礎上，充分尊重當事人現有的選擇來徹底解決糾紛，無疑更為妥當。

民事檢察和解，必須來源于當事人對生效民商事裁判的監督申請，檢察機關不能依職權主動開展和解工作。即便該裁判損害國家利益或者社會公共利益，如果當事人沒有申請，檢察機關只能提出檢察建議或抗訴，通過新的裁判來實現公平正義、調整當事人權利義務，不能直接引導當事人達成新的和解，亦不屬于本文探討的民事檢察和解事項。根據《監督規則》，當事人可以上訴但沒有上訴、未向人民法院申請再審或者申請再審超過法定期限的，檢察機關不予受理當事人的監督申請。只有當事人經歷了上訴、法院再審之后，窮盡了審判系統的救濟措施之后，才能進入民事檢察監督受理的范疇，檢察機關才可以根據案件具體情況，視情引導當事人開展民事檢察和解。

二、民事檢察和解的效力現狀

（一）缺乏法律的剛性支持

民事訴訟以及相關民商事法律都沒有明確提出民事檢察和解這一做法。進入民事檢察監督范疇的案件都是經歷了一審、二審、再審，耗時良久，民事檢察和解涉及的案件更是曠日持久，和解起來難度很大。參照行政爭議實質性化解機制，針對當事人長久有爭議的民事生效裁判，基層檢察院也在努力開展相關的矛盾糾紛化解工作。但是由于頂層設計的欠缺，導致民事檢察和解的社會認同度并不高，權威性也不強。根據最高檢2022年1至6月全國檢察機關主要辦案數據，作為四大檢察之一的民事檢察，主要辦案數據共五類：民事生效裁判監督、民事審判活動監督、民事執行活動監督、民事虛假訴訟監督、民事支持起訴。［4］最高人民檢察院官方微信號：《最高檢發布2022年1至6月全國檢察機關主要辦案數據》，2022年7月20日。五類當中也沒有具體提及民事檢察和解工作情況，宣傳力度不大，群眾對民事檢察和解知之甚少。

（二）欠缺具體的操作規則

目前，只有《監督規則》籠統規定了檢察機關可以引導當事人自行和解，“引導”“自行”兩個詞意味著檢察機關非積極、非主動開展此項工作。檢察系統內部也沒有就如何開展民事檢察和解出臺相關的指導性意見。這一點，與行政爭議實質性化解工作形成較為強烈的對比。實踐中，往往就是雙方到檢察機關簽訂一份和解協議書了事。對于檢察機關何時啟動，如何啟動，如何制作規范文書等，都沒有一整套的規定。放手又放養的態勢，影響了民事檢察和解的作用發揮。欠缺規范與嚴謹，也制約著民事檢察和解的進一步深入開展。

（三）純粹依靠當事人的自愿履行

民事檢察和解雖然具有終止檢察機關對民事裁判結果監督案件繼續進行審查的效力，但并不能否定終審裁判的既判力，亦不具有直接的強制執行力。［5］參見馮小光、騰艷軍：《民法典實施背景下民事檢察實現高質量發展的路徑》，《中國檢察官》2021年第1期。它的效力，目前只能依靠當事人的自愿履行。當事人簽署和解協議后，如果一方當事人反悔不履行、拖延履行或者只是部分履行（實踐中均存在類似情形），檢察機關以及其他當事人是無法申請強制執行的。雙方當事人的權利義務只能返回到原生效裁判確定的內容。

三、民事檢察和解的效力補強路徑

民事檢察和解操作起來相對簡便，無需通過再審程序，如能促成當事人平等互利協商和解，則可能達成雙贏多贏共贏的結果，徹底解決長期積累的訴訟矛盾糾紛，與當事人各方、與社會安定穩定均大有裨益。面對日益復雜、不斷增加的民商事案件，為了更好推進社會矛盾化解，提高司法效率，如何進一步補強民事檢察和解的效力至關重要。

（一）樹立正確司法理念

1.堅持依法開展和解。民事檢察和解不能違背相關禁止性規定，可以按照三步走的路線圖推進：一是維護國家利益、社會公共利益、他人合法權益。二是按照民法典的遵循自愿原則，充分尊重當事人意思自治。三是符合公序良俗標準。檢察機關見證簽訂的和解協議，協議內容、設定的權利義務、履行方式等本身必須是合法合規的。實踐中，特別要防止為了息事寧人，間接損害案涉第三人的合法權益。這方面由于內容相對比較隱蔽，在協議中并不容易一眼看出，檢察機關應當發揮好居中引導、依法引導的作用，必要時應當聽取第三人的意見。

2.教育當事人尊重司法。民事檢察和解，源于當事人對生效裁判的不滿。維護司法裁判的權威性和公信力是檢察機關的重要職責。除非檢察機關審查中，有證據證實裁判明顯錯誤，否則檢察官應首要履行好釋法說理、維護法治的普法職能，教育、引導當事人尊重司法判決、理性合法表達訴求。實踐中，民事申訴案件直接發現裁判確有錯誤的少之又少，民事檢察和解應當堅持樹立法治權威、維護生效裁判剛性的導向。對個別當事人為了私利，公然侮辱、詆毀司法裁判、司法人員的，應及時制止，必要時移送有關主管部門嚴肅查處。

3.強化接受監督意識。民事檢察和解并不為公眾熟知，工作中更要樹立公開公平公正的理念，不斷增強民事檢察和解自覺接受社會各界監督的理念。在開展具體工作中，可以大力推進公開聽證機制，多方聽取案涉人員、所在單位、村居、相關人大代表、政協委員、人民監督員等的意見、建議。通過廣泛接受社會名界監督，確保檢察民事和解工作以當事人自愿為前提，不違背公序良俗、不嘩眾取寵，穩妥、有序開展民事檢察和解，實現政治效果、法律效果、社會效果的相統一。

（二）發揮上層引領作用

1.修改相關法律規定。民事檢察和解作為檢察機關民事訴訟監督職能的延伸，其本質是為社會提供公共服務。［6］參見傅國云、胡衛麗：《民事檢察和解的適用與程序設計》，《人民檢察》2013年第7期。當前群眾法律訴求日益多元化，民商事糾紛逐年上升，群眾對司法公正的要求日益高漲，民事檢察和解完全可以在這一方面多做工作，發揮應有作用，讓群眾感受到公平正義。建議在民事訴訟法有關檢察機關法律監督方面進行概括性規定，同時也是增加不服生效裁判監督的當事人一種特殊救濟渠道。當事人在窮極救濟后，仍可以尋求檢察機關這一法定法律監督機關的幫助，在法律框架內最大限度維護自身利益，實現案結事了。也進一步凸顯檢察機關既是法律監督機關，也是參與社會治理重要組成部門的職能屬性，努力在法律監督中提供有效法律服務，推進社會矛盾化解。

2.適時引入司法確認。司法確認是賦予和解協議強制執行力的便捷途徑。但現行的《人民調解法》將調解的主體僅限定為人民調解委員會，將其他的調解活動排除在外。調解是解決糾紛、化解矛盾的重要手段。筆者認為，民事檢察和解也是調解的一種特殊形式，也符合《人民調解法》第1條“及時解決民間糾紛，維護社會和諧穩定”的功能定位。建議通過相關司法解釋或者內部規章制度，將民事檢察和解工作納入人民調解的范疇，賦予當事人自愿申請司法確認的權利，消除民事檢察和解協議轉化為司法調解的障礙，讓民事檢察和解在特定條件下也能具備一定的司法剛性。

3.探索將履行情況納入信用體系。國務院《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020年）》中明確要大力推進司法公信建設，司法公信是社會信用體系建設的重要內容，是樹立司法權威的前提，是社會公平正義的底線。對于耗費了相當司法資源達成的民事檢察和解，當事人理應遵守并履行，檢察機關應做好相應的風險提醒。對于非因特殊情況拒不履行協議的，可考慮將拒不履行民事檢察和解協議一方當事人納入信用體系，探索錄入失信人員名單等，發揮必要的警示、懲戒作用。

4.開展專項行動。可以充分借鑒最高檢2019年開展的“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”專項活動，通過開展久拖未決民事爭議化解專項行動等，集中精力處理好一批疑難個案，并適時總結推廣，確保工作落地見效，贏得社會認同。同時應將民事檢察和解作為檢察機關參與社會治理的重要抓手，在統一業務應用系統2.0民事檢察一欄增設“檢察和解”子項目，體現具體的辦案量、辦案成效，并列入民事檢察的主要辦案數據（行政爭議實質性化解已經納入行政檢察主要辦案數據）。

（三）規范操作流程

1.規范和解流程。省級檢察院應出臺民事檢察和解辦案指南，實現案件化、規范化辦理。如何啟動和解、和解應征求的意見范圍、和解筆錄的制作、協議的簽訂等等都要有相關的可操作性規定。考慮到是較為復雜的民事爭議終結化解，各方意見的收集、反饋要特別注意。這類案件由于較為復雜，有些和解協議需要設置一定的步驟或者期限，或是分期完成。應該根據案件的具體情況，認真記錄和解的履行過程，對于全部履行完畢的，要雙方最終確認，案結事了。

2.注重調查核實。《人民檢察院組織法》第21條規定，人民檢察院行使本法第20條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，有關單位應當予以配合。新修訂的《監督規則》在第4章“審查”中也專設了第3節“調查核實”。調查核實一節共有10個條款，全面細化了民事檢察和解中開展調查核實的條件、措施、程序性規定等等，進一步凸顯調查核實剛性，幫助提升民事檢察和解的權威性。

3.落實聽證審查。堅持能聽盡聽、能公開盡公開，按照《人民檢察院審查案件聽證工作規定》，全面推進民事檢察和解案件聽證審查工作。把聽證作為原則，不聽證作為例外。該類聽證統一以是否引導當事人雙方簽訂和解協議為聽證事項，并要求邀請人民監督員參加，發揮人民監督員專業監督的作用。除非涉及未成年人權益、商業秘密等，原則上該類聽證均應公開進行，積極邀請包括人民調解員、所在村鎮干部在內的相關人員參加，廣泛聽取各方面意見建議，充分發揮聽證員意見對最終處理的重要參考作用。

4.凸顯監督屬性。要牢牢把握法律監督屬性，即便是當事人有強烈和解意愿的，但檢察機關發現生效裁判確有錯誤，或者損害公共利益的，或者審判人員涉嫌違法犯罪的，都要及時啟動抗訴、制發檢察建議等工作，從根本上維護法治權威。不能為了和解而和解，以和解替代法律監督，弱化檢察機關的主責主業。生效裁判內容有問題但并不影響當事人自愿和解的，檢察機關仍可視情開展相關監督工作。

（四）加強檢法銜接

1.主動聽取意見。鑒于當事人系對生效裁判不服，在調查卷宗的基礎上，檢察人員要深入了解當事人的具體訴求，找準所反映問題的核心癥結。應主動聽取審判人員意見，掌握裁判的相關背景資料，對裁判事實清楚、適用法律正確的，應共同努力做好息訴息訪工作，維護司法權威。對存在和解可能性的，可就后續開展檢察和解工作的安排和具體步驟，充分聽取審判人員的看法，精準開展和解工作。

2.送達和解協議。由于和解協議均是一定程度對原生效裁判內容的變更，而該類案件往往已經進入執行階段，或者尚未執行終結。雙方一旦在檢察機關達成和解，檢方應第一時間將和解協議副本送達法院，以便法院作為執行參考，也方便當事人依協議履行完畢后，法院跟進做好執行結案。

3.通報和解履行進展。實踐中，由于當事人的意愿根據事態的發展容易發生變化，和解協議的履行帶有一定的不確定性。對于當事人簽訂和解協議后拒不履行或者部分履行的，檢方應及時告知法院具體履行情況，既保障遵守協議一方當事人依照原裁判享有的權利，也告知法院可以及時開展原裁判的強制執行工作，避免案件久拖不決。