民事支持起訴和解機制探析

● 王立德 張兆玉/文

支持起訴作為檢察機關服務保障特殊群體的特有制度，對于扶弱救困、化解矛盾起著重要作用。自1982年《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》對支持起訴作出規定后，檢察機關在服務保障特殊群體方面不斷探索。對于支持起訴和解工作，最高檢《民事檢察部門支持起訴工作指引》第14條、第17條作出了規定，但對于具體的和解方式、流程內容不明確，尤其對當事人之間達成的和解協議缺乏司法效力保障。本文擬在分析民事支持起訴和解機制的現實價值與困境的基礎上，探析完善民事支持起訴和解工作方式。

一、民事支持起訴和解的現實價值

（一）有利于及時定紛止爭，化解矛盾糾紛

檢察機關支持起訴工作，突破了事后監督的理念，將工作提至當事人向人民法院提起訴訟前，解決支持起訴的對象因經濟能力、行為能力、知識儲備等方面欠缺導致的訴訟行為能力不足問題，進一步滲透了民事實體內容。針對當事人的矛盾糾紛處于初級階段的特點，檢察機關在查清案件基本事實的情況下，積極運用調解方式，對當事人之間的權責分配主動介入、積極引導，促成當事人達成和解協議、自覺履行義務，在源頭上實質性化解糾紛，避免當事人訴累，節約司法資源，是“楓橋經驗”在檢察環節的有力體現。

（二）有利于拓展檢察監督渠道，促進社會治理現代化

“四大檢察”融合發展和檢察一體發展，積極促進社會治理現代化，是檢察機關肩負的職責使命。通過支持起訴和解工作，不僅解決個案當事人之間的矛盾糾紛，更能發現個案背后存在的其他問題，如行政機關監管不到位、個案折射出的社會公益受到損害等。對于這些問題線索，民事檢察部門可及時與行政檢察部門、公益訴訟檢察部門對接，移送相關案件線索，有力拓展檢察監督的案件來源和范圍，提升檢察機關多元化解矛盾糾紛和參與社會治理的能力，也是檢察機關從訴訟領域監督向社會治理現代化延伸的有效舉措。

（三）有利于完善民事法律制度體系，實現司法資源的對接整合

新中國成立后，民事檢察工作經歷1988年至2000年的探索起步、2001年至2010年的發展完善，以及2010年至今的穩步發展，但在支持起訴和解以至民事檢察和解領域，沒有形成完整的體系。探索民事支持起訴和解機制，尤其是檢察機關主持調解下當事人之間達成的和解協議的強制執行效力，推動檢察和解與強制執行的有序銜接，有利于進一步推動民事法律制度建設，實現檢察力量、審判力量以及社會組織力量在調處矛盾糾紛中的資源對接和整合。

二、民事支持起訴和解的現實困境

（一）立法制度不完善

民事訴訟法及其司法解釋未對民事支持起訴和解制度作出具體規定，《人民檢察院民事訴訟監督規則》（高檢發釋字〔2021〕1號）第51條規定系對當事人申請監督的案件進行和解的規定，但未規定和解的案件范圍、啟動程序、救濟措施。對于支持起訴環節的檢察和解更沒有規定。最高檢出臺的《民事檢察部門支持起訴工作指引》第6條規定“人民檢察院辦理支持起訴案件，應當積極運用多元化解糾紛機制，做好當事人的矛盾糾紛化解工作。”該規定也較為籠統，缺乏具體操作規程。制度的不完善，容易導致支持起訴和解工作的不規范和隨意性，各地實際工作中也會產生標準不一、程序不同的現象。

（二）和解協議司法效力缺乏

公證法第37條、仲裁法第62條、民事訴訟法第100條，分別明確了經公證的以給付為內容并載明債務人愿意接受強制執行承諾的債權文書具有強制執行效力、經仲裁的裁決具有強制執行效力、法院的調解書具有強制執行效力，但檢察機關主持調解下當事人達成的和解協議則沒有法定強制執行效力。檢察機關支持起訴環節的檢察調解與法院調解、公證確認、仲裁裁決并無不同。如沒有強制執行效力，則和解協議失去保障措施，當事人可以隨性反悔，造成案件“和而不解”，還可能引發新的矛盾糾紛。

（三）對支持起訴和解工作存在認識偏差

部分人認為檢察機關系法律監督機關，應遵循事后監督的工作理念，不宜對當事人之間的矛盾糾紛提前介入。但民事支持起訴和解是對私權利的初步處分，且以當事人自愿為前提，如當事人不愿和解或達不成和解協議，可以向法院提起訴訟，不損害當事人訴訟程序選擇權，也不損害法院審判的獨立性和權威性。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》明確提出“堅持和發展新時代‘楓橋經驗’,有效化解矛盾糾紛”,民事支持起訴和解工作是推動多元矛盾糾紛化解機制的有效途徑,檢察人員應積極轉變理念，順應新形勢新要求。

三、民事支持起訴和解機制構建

黨的二十大報告明確“推進科學立法、民主立法、依法立法，統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性。”［1］《習近平：高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗—在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，新華網 http://www.newscn/politics/2022-10/25/ c_1129079429.htm，最后訪問日期：2022年12月4日。在新形勢新背景下，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境提出了更多需求，檢察機關應積極探索民事支持起訴和解工作的方式方法，完善工作流程，發揮化解矛盾糾紛、參與社會治理的作用。

（一）民事支持起訴和解工作原則

對于支持起訴工作原則，最高檢《民事檢察部門支持起訴工作指引》中明確了自愿原則、客觀公正原則、支持人民法院獨立審判等原則。支持起訴和解工作系整個民事支持起訴工作的一部分，而且是有獨特價值的一部分，應在支持起訴總體原則下進一步明確其特有的原則。

1.利益損害禁止原則。檢察機關作為法律監督機關，代表的是國家利益和社會公共利益，在支持起訴和解工作中，必然涉及國家利益、社會公共利益與私人利益的相互交織，對于當事人之間的私益介入分配，不得侵害國家利益、社會公共利益以及他人合法權益，否則不僅導致檢察機關偏離了客觀公正的立場，也失去了民事支持起訴和解化解矛盾、定紛止爭的目標和價值。在利益損害禁止中，指向的利益損害對象主要是他人的合法權益，檢察機關在和解工作中，必須全面了解案情，查清利益標的是否為他人享有，避免侵害他人合法權益。

2.繁簡分流原則。對于簡單的支持起訴和解案件，參照民事訴訟法第160條、《最高人民法院關于適用簡易程序審理民事案件的若干規定》第1條的規定，實行快速辦理。對于快速辦理程序以外的案件，檢察機關可以全面運用公開聽證、協助調查取證等方式，全面認定事實、分析證據、明確責任，繼而引導和解、主持調解，并依法作出處理。

3.全過程參與原則。全過程參與支持起訴和解工作，是指不僅在檢察環節對于支持起訴案件注重和解，也在案件審判環節積極參與調解，對符合出庭支持起訴的案件堅持出庭，并配合審判機關，繼續做好調解工作；同時要將和解工作貫穿于支持起訴案件生效裁判結果的監督、執行活動的監督。對于經強制執行后生活仍處于困境的申請人給予多元化救助，以檢察力量發揮的最優化實現服務保障社會發展效能的最大化。

（二）民事支持起訴和解工作方式

在已有支持起訴工作方式基礎上，探索實行向被申請人發送《督促履行義務建議書》，并在立法層面上賦予檢察機關主持調解下當事人之間達成的和解協議的強制執行效力，督促債務人自覺履行義務。

1.創設向被申請人發送《督促履行義務建議書》。對基本事實清楚、權利義務關系明確的案件，在當事人達不成和解協議的情況下，檢察機關向被申請人發送《督促履行義務建議書》。建議書內容包括制發對象、案件來源、案由、基本事實、法律依據、檢察機關的建議、履行期限、不履行義務結果告知、制發單位等。該建議書不僅起到督促債務人履行義務的作用，也一定程度上增強弱勢群體維護自身合法權益的信心，如債務人不履行義務，申請人依法向人民法院提起訴訟后，檢察機關可以將《督促履行義務建議書》隨同支持起訴書，一并移送法院，作為案件審理的參考。

2.立法層面賦予檢察機關主持調解下當事人之間達成的和解協議的強制執行效力。首先，有利于定紛止爭，化解矛盾。當事人申請支持起訴后，經全面運用調查取證、公開聽證等方式，在此基礎上積極促成當事人達成和解協議，在立法層面賦予和解協議強制執行效力，能夠及時固定協議內容，積極促進當事人自覺履行各自義務。其次，有利于實現民事檢察支持起訴與民事案件執行的有效銜接。經檢察機關主持調解，當事人達成的和解協議，如果沒有強制執行效力，則當事人會進入訴訟環節，部分案件會經過一審、二審甚至再審，再進入執行程序，久拖不決，耗費大量司法資源。立法層面賦予強制執行效力后，當事人依據和解協議直接進入執行程序，實現支持起訴與案件執行的直接對接。再次，賦予檢察機關主持調解達成的和解協議具有強制執行效力，也是多元化解矛盾糾紛的應有之義。審判機關的訴訟調解機制、人民調解機制以及仲裁調解機制，其目的均在于通過調解、和解化解矛盾糾紛，但目前僅有審判機關的生效調解和仲裁機構的生效調解，以及經公證的以給付為內容并載明債務人愿意接受強制執行承諾的債權文書具有強制執行效力，人民調解委員會的調解經申請司法確認后也具有強制執行力。對于檢察機關主持調解達成的和解協議，目前沒有強制執行力，從而使支持起訴環節達成的和解協議如何確定效力、如何執行陷入法律適用和實務操作困境。檢察機關是推動完善司法治理體系和建設和諧社會的重要力量，更應該在人民群眾矛盾化解工作中擔當起更重要的角色，如在立法層面賦予支持起訴和解協議的強制執行效力，更能展現檢察機關的新擔當，更能推動治理體系和治理能力的現代化。

（三）民事支持起訴和解工作流程

1.案件線索來源環節。堅持關口前移，加強與法律援助中心、殘疾人聯合會、婦聯、律師等單位群體的聯系，常態化到法律援助中心、殘疾人聯合會、婦聯走訪座談，全面掌握一定時期內婦女、兒童、農民工等特殊群體訴求情況，對符合支持起訴條件的及時受理，幫助解決矛盾糾紛。在支持起訴案件線索的來源以及受理環節，要始終堅持自愿原則，即當事人是否需要檢察機關支持起訴，以及是否需要檢察機關進行調解，涉及當事人程序性選擇權，均需當事人同意。

2.檢察機關受案辦理環節。受案后，檢察機關依法全面啟動協助調查取證、協助提供法律援助等工作。其中，對于繁瑣的案件，要切實重視公開聽證，保持公正立場，全面聽取雙方當事人的陳述意見，吃透案情。經過調查核實、公開聽證后，積極促進當事人和解。如當事人能夠達成和解協議，通過立法層面賦予檢察機關主持調解下當事人之間達成的和解協議以強制執行效力，確保誠信原則在支持起訴和解工作中得到體現。如當事人之間達不成和解協議，對于事實清楚、權利義務關系明確的案件，通過創設檢察機關向被申請人發送《督促履行義務建議書》的方式，督促當事人自覺履行義務。

3.當事人起訴后審判環節。在案件審理環節，就檢察機關出庭支持起訴的案件范圍以及方式問題，最高檢制定的《民事檢察部門支持起訴工作指引》第21條，從兩個方面作出了規定，一方面，對于法院采取非調解的方式進行審理的案件，檢察機關出庭支持起訴的案件范圍限于具有重大社會意義或者法律治理意義的案件，以及人民檢察院協助收集證據的案件，能否出庭需要檢察機關與人民法院會商。另一方面，對于法院采取調解的方式進行審理的案件，則不受案件范圍以及是否與人民法院會商的限制，檢察機關可以根據具體情況決定是否參與庭審活動。檢察機關對于制發《支持起訴意見書》的案件，要積極與法院溝通協商，進一步拓展支持起訴和解工作的層面。

4.支持起訴裁判結果監督環節。民事支持起訴和解工作，在裁判結果監督方面，主要針對當事人對生效裁判不服，向檢察機關申請監督的情形。該環節，應當充分發揮檢察一體化優勢，實行上下級院共同促進當事人和解的工作辦法，市級院可以將依法受理的案件交由基層院辦理或者由基層院協助調查取證等。工作中，檢察機關應當全面釋法說理，綜合運用國法、天理、人情，真正深入當事人的工作生活實際，多方位促進和解。即使達不成和解，也要運用提請抗訴、再審檢察建議等方式，促進息訴罷訪，實現檢察機關案件辦理的法律效果、政治效果和社會效果的有機統一。

5.支持起訴案件執行環節。對于法院執行中的支持起訴案件，重在為申請人提供法律咨詢，為法院執行案件和解工作提供協助，在權力的運用上不易過度，保持有限介入原則，否則構成公權力對私權利的過度干涉，違背中立性原則。對于當事人向檢察機關申請執行監督的支持起訴案件，在依法行使執行監督權的同時，檢察機關可以全面調查取證，掌握被申請人財產狀況，為執行案件的順利執行提供線索，對于當事人在申請執行監督環節達成的和解協議，及時向人民法院執行部門通報，實現檢察監督與執行環節的順利對接。

6.當事人后續保障環節。檢察機關應能動履職，對申請人的生產生活及時跟蹤回訪，對發現的問題通過多元途徑提供幫助。一是通過司法救助給予幫助，支持起訴案件最初從控申部門受理，民事檢察部門辦結后需將辦理結果回復控申部門，對于申請人生活仍處于困境的，民事檢察部門可向控申部門提出司法救助意見，由控申部門對是否符合救助條件進行審查決定，幫助申請人解決臨時性生活難題。二是通過單位之間的溝通協作，幫助申請人解決困難。對于贍養費、撫養費支付，以及殘疾人合法權益保護等案件，與民政部門、殘疾人聯合會等單位密切聯系，對部分特殊群體的生活狀況，檢察機關不能就案辦案，對符合低保或者殘疾人再就業的，及時向相關部門提出建議，推動社會治理效能提升和治理體系完善。

總之，民事支持起訴工作作為檢察機關服務和保障經濟社會發展、維護弱勢群體合法權益的特有方式，應全面注重和解工作的開展，堅持訴源治理，綜合運用各種方式，實現多元化解矛盾糾紛，切實踐行“以人民為中心”、深度參與社會治理的檢察擔當，在服務經濟社會發展中不斷提升檢察公信力和群眾滿意度，推動中國特色法治化進程。