構建大數據支撐下的農產品質量安全監管體系研究

葉 耿

上海市農業科技服務中心， 上海 200335

民以食為天，食以安為先。這是千百年來，老百姓用生命與健康代價換來的警世之語。農產品作為食品的主要原料，其質量安全直接關系到人體健康、生命和國計民生，關系到經濟健康發展和社會穩定[1-2]。但是農產品的生命體屬性、生產環節的開放性和我國農產品生產加工企業規模大小不一，不易管理，農產品安全問題不時出現，并呈現出隱蔽性、復雜性、多樣性和不可預測性等特點[3-5]。相比于食品安全監管體系，農產品監管體系相對薄弱，新技術及綜合技術應用相對較少[6-8]。

隨著新一代信息技術的日益進步，以智慧政府為背景的互聯網、大數據等信息技術在政府日常監督管理中的應用越來越廣泛，為構建新形勢下農產品質量安全監管體系從源頭上進行監管提供了新的思路和手段[9-11]。上海市較早把大數據等信息技術全面應用到農產品質量安全管理體系中[12-14]，在多年的實踐中取得了較好成績，也獲得了不少的經驗，本文系統分析了上海市農產品質量安全監管體系的現狀、運行模式以及經驗教訓，并提出建議，為推進我國農產品質量安全監管體系和治理能力的現代化作出貢獻。

1 我國農產品質量安全監管面臨的主要問題

長期以來，各地政府在農產品質量安全問題上的監管，主要以生產培育環節中的農業投入品監管，以及銷售環節中的質量安全例行抽檢等為重點。而農產品質量安全監管工作存在涉及監管面廣、系統復雜、技術基礎相對薄弱等問題，單純依靠傳統的行政監管措施，忽視新一代信息技術手段的應用，存在資源浪費、效率低下、周期延遲等多種弊端，尤其在農產品質量安全監管方面，主要存在于監管體系不足和數據運用不夠兩個方面。

1.1 質量安全監管體系不足

一是公眾參與少。目前，農產品質量安全監管主體單一，政府監管占據絕對地位，公眾受制于知識、手段等困擾，參與較少。有限的人員、手段與無限的需求之間差距巨大。缺乏群眾參與這種現象表現突出。

二是標準體系難。農產品標準體系建設是一項跨部門、跨學科的工作，它的每一步驟都是很復雜的過程，需要在充分掌握大量資料和試驗數據的基礎上才能確定和實施。由于受到資金、時間、經驗等因素的影響，農產品標準體系的結構、機制等滯后于社會發展。另外，在標準體系構建中，缺乏對農產品有害微生物的認識和研究。

三是精準性差。傳統的農產品質量安全監管從任務下發到上報結果，中間時間較長，且取證單一，很難保證采集到的證據的真實性，導致監管結果有很大的人為可操作性，透明性較差，降低了證據的可靠性，影響監管機關對目標農產品的質量安全進行精準判定。

四是網購監管弱。當前，網絡購物已然成為生活常態，基于實體店構建的傳統監管體系略顯被動，手段不足，監管力度較弱。

1.2 大數據支撐運用不夠

農產品監管過程中的數據有但不“大”。造成這種現象的原因包括四個方面。一是數據缺省。因成本、農忙等因素，產業鏈各個環節的數據存在不采集、不上傳的情況，或者篡改數據。二是數據分割。在養殖、生產、流通、消費等各個環節，數據分布在不同主體之間，溝通聯網成本較高，信息流、數據流銜接不到位，質量安全監管目標任務、方法過程、數據處理等功能存在交互溝通障礙。三是數據開發有限。農產品各環節的數據量巨大，但開發運用較少。尤其是在質量安全監管領域，數據開發應用還有較大提升空間，數據的裂變效應還沒有發揮出來。四是人才隊伍較弱。實踐表明，當前信息化環境下的農產品質量安全監管人員信息化素養不足，專業理論知識欠缺，缺乏必要的信息化思維，質量安全監管效能較低，與新形勢下農產品質量安全監管工作的發展節奏、需求轉變、實施趨向等不相適應。

2 上海農產品質量安全監管現狀

上海各級農業農村部門始終堅持把保障農產品質量安全放在首要位置，按照“四個最嚴”的要求，堅持“產出來”和“管出來”兩手抓，健全保障體系，強化源頭監管，規范過程管控，以創建國家農產品質量安全示范市為抓手，不斷鞏固和提升本市地產農產品質量安全工作水平。

2.1 注重加強產地環境凈化

通過建立耕地土壤環境質量分類清單，逐個地塊進行實地踏勘確認，系統掌握優先保護類、安全利用類和嚴格管控類地塊位置、利用現狀等信息，進一步編制耕地分類管理總體工作方案。對安全利用類制定“一地一方案”，對嚴格管控類耕地嚴格用途管控，劃定禁止農產品生產區域。與此同時，加強環境質量監測評估，做好相關工作臺賬和記錄。

2.2 著力推進生產標準化

通過落實合格證制度，實現生產過程可追溯，建立健全產地準出機制。圍繞農業產前、產中和產后各環節，構建集農場數字化管理、物聯網管理、農藥閉環管理、農機調度、金融保險、災情預報、農產品溯源、倉儲物流、訂單管理和品牌營銷等于一體的農業產管銷一體化綜合服務平臺“神農口袋”，是數字化農場管理工具，提供農業產管銷一體化綜合服務。結合“神農口袋”系統推進食用農產品合格證制度執行，實現地產農產品源頭可追溯、流向可跟蹤、信息可查詢、責任可追究。截至2021年11月底，全市1 729個生產主體實施合格證制度，試行主體的合格證開具覆蓋率達97%，累計開具合格證470萬張，附證上市農產品50.08萬噸。在此基礎上，運用安全監管系統滬農安系統，此系統設立了主體名錄，檢測，監管，執法三只隊伍，開展日常巡查，并對帶證農產品開展專項監督抽查和例行檢測。

推廣農作物病蟲害綠色防控技術，全市614個生產基地綜合應用殺蟲燈、性誘劑、色板、食誘劑、防蟲網等“四誘一網”技術，開展綠色防控工作，完成蔬菜綠色防控面積9.7萬畝。

2.3 全面加大監管監測力度

通過推進農產品質量安全網格化監管，組建市、區、鎮、村“四級”網格化監管體系，相關監管工作與78.3萬個農用地塊一一對應，實現精細化監管。推進“治違禁、控藥殘、促提升”等行動，針對豇豆、韭菜、雞蛋、烏雞等11個重點品種，嚴格上市農產品常規農獸藥殘留超標治理，不斷推進閉環管理，壓實工作環節，及時消除食品安全隱患。

全市開展地產農產品定量檢測2.6萬批次、快速檢測95萬批次，發現不合格樣品100批次。開展農產品監督抽查4 260批次，發現不合格農產品67批次，行政處罰案件103起， 移送司法機關案件9起。開展韭菜、豆芽、梭子蟹、淡水魚等食用農產品專項整治，評價性抽檢合格率為98.45%，監督抽檢合格率為93.11%，較2020年檢察機關開展的專項抽檢合格率上升2.56個百分點。

3 大數據在上海農產品質量安全監管中的運用

農產品從“田園”走進“餐桌”需要經過生產、流通、銷售等環節，在這個過程中，每個環節都有可能出現質量問題，新一代信息技術的發展及其廣泛應用，使我們可以利用大數據技術對各個環節進行監測預警，及時收集、分析數據，進行質量及安全監管與預警，為消費者消除安全隱患，以大數據助推農產品質量安全監管。

3.1 構建投入品的管控體系

農業投入品是農業活動中重要的生產因素，涉及產品質量安全的主要是化肥、農藥等農用生產資料投入品。上海較早重視投入品對農產品質量安全的影響，率先建立了農業投入品準入制度，銷售、使用登記制度，具備一定的數據基礎。在此基礎上，建立投入品管控體系。比如，結合崇明綠色農業生產分布，上海市崇明區建立由1個總倉、16個鄉鎮門店組成的綠色農資供應體系；建立集農業生產信息、生產主體身份信息、綠色農資信息為一體的信息化管理系統，互聯互通崇明現代遙感技術(GIS)信息系統，將農戶的種植面積、作物類型、農藥使用等情況與身份信息綁定，農戶只需掃描身份證，管理系統便能自動實時統計農戶綠色農藥補貼、購藥及農藥廢棄包裝物回收情況，實現綠色農資及綠色農資補貼掃證、掃碼管理。同時建立生產主體、農資需求、監測檢測信息庫，應用分析作物用藥趨勢，監測管理區域用藥情況，努力實現農藥智能化、信息化管控。目前，利用數字追溯手段采集管理農業主體信息近5萬條。

3.2 建立農產品可追溯體系

農產品可追溯體系是目前大數據在農產品質量安全監管中運用最廣的領域。

上海食用農產品可追溯體系建設在國內起步較早，積累了一些寶貴經驗。早在2002年，上海在全國率先實施檔案農業信息系統建設，保證產品的可追溯性。2010年期間，借助世博會的東風，從源頭落實可追溯制度，進一步建立了“上海世博會蔬菜質量安全管理與追溯系統”。通過應用上海種植業生產管理信息系統、神農口袋和國家農產品質量安全追溯管理信息平臺等系統，實現規模化蔬菜園藝場、農民專業合作社、家庭農場、種養殖大戶等生產主體的農業檔案電子化管理，對農產品生產過程信息進行實時記錄，并與加工、出庫、運輸、銷售等環節數據相關聯。截止2021年底，全市6 300余家生產經營主體已入網，入網總面積163萬畝，占全市農業生產現狀用地79%，全市糧食、蔬菜、瓜果、水產規模化經營主體基本全覆蓋。綠色食品企業電子化追溯基本覆蓋，并逐步完成全部認證主體納入平臺管理。累計1384家注冊國家追溯平臺生產經營主體，審核通過1377家，通過率99.5%。

3.3 打造移動監管新體系

上海抓住“一網通辦”、“一網統管”的數字政府建設機遇，建立了農產品質量安全移動監管及數據分析系統，落實農產品質量安全“互聯網+監管”，應用移動監管系統手機App“滬農安”開展各類農產品質量安全監測工作，并推動鄉鎮農產品質量安全監管員隊伍建設。

2021年全年，近2 000名鎮級監管員、村級協管員共開展日常巡查5萬余次。現場定位核查田塊農事直報情況，實現監管工作精準到田，并由農產品監測結果和執法檢查來校核監管記錄的準確性，進一步壓實了屬地監管責任。

同時，通過在食用農產品合格證上整合了溯源二維碼，讓消費者可以直接掃碼查詢農產品生產廠商、種植地塊、農事操作記錄等農產品質量安全數據，通過消費者群體投訴反饋，鼓勵社會公眾參與農產品質量安全監管。通過監管系統應用，明確權責，提升了基層農產品質量安全監管水平。

通過系統數據共享，促進資源整合，進一步推動政府職能轉變，助力數字城市建設。

4 政府、企業及社會各方對大數據助力農產品質量監管的訴求

建立農產品質量安全監管社會共治體系，實現食品生產、流通、監管等各環節的數據共享與關聯，需要建立一套標準化的社會共治體系和數據采集與應用架構，使政府監管部門、企業、社會公眾、第三方機構、新聞媒體都參與到整個安全監管體系中。各相關利益主體的主要需求不同。

4.1 政府監管部門的主要需求

涉及到的農產品質量安全監管部門，主要包括農業農村主管部門、市場監管機構、衛生健康委員會等多個政府部門。職能部門按種養殖、生產、流通、消費等環節實施分段監管，容易出現推諉、爭搶等問題，迫切需要打通信息壁壘實現數據共享與互聯互通，實時獲取食品生產、流通等各個環節的信息。

4.2 市場主體的主要需求

農產品從種植、加工、銷售各個環節均由不同的市場主體來完成，需要建立起廣泛且相互關聯的安全追溯體系，以保證農產品來源與去向可追可查。尤其在生產環節，需要對化肥、農藥等投入品建立起管控機制，全程記錄生產方式和生產過程，依托由此形成大數據，進行過程監督檢測和監管。

4.3 社會公眾的主要需求

社會公眾重點指廣大的消費者群體，消費者在購買食品過程中，能夠通過安全追溯體系了解商品生產、流通等信息，能夠通過個性化的物聯網技術實時觀摩生產加個過程，也能夠通過舉報渠道對食品質量及安全問題進行投訴。

4.4 第三方機構的主要需求

第三方機構主要涉及農產品及食品質量與安全檢驗檢測機構、第三方食品安全認證機構及食品行業協會等。它們發揮獨立檢驗檢測機構的權威，根據實際檢驗、檢測、認定和評估等結果，將農產品及食品安全信息、行業標準、企業評估信息等，定期向社會公布。

4.5 新聞媒體的主要需求

發揮新聞媒體報道新聞、反映輿情、傳授知識、實施監督的作用，可以憑借敏銳的洞察力及時獲取安全熱點事件，曝光安全問題，也能夠通過輿論壓力間接約束市場主體行為，并協助政府監管部門做好質量安全新聞宣傳，促進行業規范發展。

5 構建大數據支撐下的農產品質量安全監管體系建議

更新傳統監管思維模式，借力新一代信息技術手段，不僅是貫徹落實“治理能力現代化”的要求，更是新時代農產品質量安全監管的必然要求。通過技術賦能和技術賦權雙重機制，提升政府治理能力和社會協同能力，促使數字技術嵌入政府科層制以推進治理結構再造、業務流程重塑和服務方式變革。以下是具體的建議。

5.1 建立監管溯源信息體系

信息技術在農產品質量安全全過程監控中的應用優勢極為明顯，應結合信息化技術的應用環境，構建系統化、流程化、模式化的全過程監控體系。在信息化技術的支持下，督促農產品生產經營單位自覺履行質量安全責任，在明確主體責任、完善包裝標識、監控生產過程等方面實現動態化監管，促進農產品質量安全標準化。同時，農產品質量安全全過程監控應保持連續性、動態化優化調整，為農產品質量安全追溯、實時跟蹤、安全評估、預警研判等工作提供基礎性依據與保障。

5.2 建立監管標準信息體系

充分發揮各涉農標委會、行業協會、農技推廣部門、科研單位和龍頭企業在標準制修訂和推廣、實施標準中的重要作用，主抓標準預研制項目。以“質量安全、技術先進、生產可行、產業提升”為基本評價指標，建立標準跟蹤評價長效機制，清理廢除與規范創新同步推進。創新評價指標，建立農產品中有害微生物風險監測和評估標準。同時，根據不同的主體，制定標準分類宣貫實施方案。通過健全標準監督制度，嚴格檢查標準的實施情況，強化標準制定、實施、監督和質量評價，提高標準實施效果，不斷提高本市農業標準化程度。

5.3 夯實監管信用信息體系

對農產品種植、包裝加工、倉儲、銷售等生產全程的質量信息以及農業經營主體質量安全信用評價信息進行跟蹤、記錄，并可實現包括農產品合格證在內的質量安全信息和農業經營主體質量信用等級信息的追溯查詢。構建農業經營主體質量安全信用評價體系，將農業生產主體的行政許可、行政處罰、質量認證、監督檢查等相關信息納入評價體系，實施動態評價。

5.4 建全監管信息制度體系

根據當前農產品質量安全監管的實際需求，建立健全系統性的信息化制度體系，將信息化監管的具體目標職責、方法過程、保障措施等固定下來，為信息化技術具體策略與方法的制定提供制度依據與保障。注重農產品質量安全信息化制度的約束性、針對性與可操作性，定期對其執行與落實效果予以監督，對不符合農產品質量安全實際的條款約定做出動態化修訂，確保信息化監管手段的精準高效運用。規范農產品質量安全監管電子數據資源的整理與搜集，規范監管數據搜集、整理、歸檔等流程與環節，探索建立基于軟件技術、計算機技術的信息化數據資源模型，為調整與完善農產品質量安全監管策略提供資料支撐。

5.5 形成社會監督信息體系

農產品的質量安全監督管理需要通過信息手段，充分發揮社會力量。從法律法規的角度入手，界定社會監督在農產品質量安全監督管理中的價值、角色、職權、運行流程等，提升社會公眾主動參與監督管理意識。建立崗位責任制度，界定農產品生產環節中負責人和相關崗位的職責，樹立責任意識和質量管理意識。鼓勵消費者積極參與到實際農產品的質量監督管理中去，建立更加便捷的農產品質量安全問題反饋機制，可以將電話舉報，網站舉報，電子信箱等媒介納入社會監督信息體系中，確保消費者迅速有效的參與農產品質量監督管理。

5.6 構建成效評價信息體系

合理選擇信息化監管成效評價指標，準確體現信息化監管所取得的階段性成果。有機結合農產品質量安全信息化監管的目標任務，將監管成本、監管功能、監管效果等作為一級評價指標，重點評價信息化監管的實踐效果是否理想，監管成本是否控制在合理范圍內，突出質量監管協同合作。加大信息化監管軟硬件建設投入力度，構建突發事件預警機制，強化資金使用率，杜絕資金無序消耗與浪費。