關(guān)于免征特種設(shè)備檢驗檢測費用政策合理性的思考

畢陳帥 鄭 暢

（1.天津市特種設(shè)備監(jiān)督檢驗技術(shù)研究院 天津 300192）

（2.國家市場監(jiān)管重點實驗室（特種設(shè)備數(shù)字孿生共性技術(shù)） 天津 300192）

（3.杰科（天津）生物醫(yī)藥有限公司 天津 300450）

為推進(jìn)國家特種設(shè)備治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)我國特種設(shè)備安全與節(jié)能事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，近年來以電梯安全監(jiān)管工作為改革突破口，在頂層設(shè)計層面出臺了一系列規(guī)范性文件，其中最具典型性的有《特種設(shè)備安全監(jiān)管改革頂層設(shè)計方案》（國質(zhì)檢特〔2016〕91號）（以下簡稱91號方案）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強電梯質(zhì)量安全工作的意見》（國辦發(fā)〔2018〕8號）（以下簡稱8號意見）、《市場監(jiān)管總局關(guān)于進(jìn)一步做好改進(jìn)電梯維護(hù)保養(yǎng)模式和調(diào)整電梯檢驗檢測方式試點工作的意見》（國市監(jiān)特設(shè)〔2020〕56號）（以下簡稱56號意見）等，這些文件均從不同層面強調(diào)了特種設(shè)備檢驗本身及其供給主體“公益屬性”的定位。然而，由于我國檢驗資源的市場配置和供給嚴(yán)重不足，“存在著一些檢驗機構(gòu)的政府主管部門以追求經(jīng)濟(jì)效益為中心，以檢驗收入作為檢驗機構(gòu)考核目標(biāo)，導(dǎo)致檢驗機構(gòu)公益性質(zhì)定位受到嚴(yán)重影響”[1]，從而進(jìn)一步導(dǎo)致法定檢驗本身及其供給主體（檢驗機構(gòu)）的公信力、公正性和公益性受到社會公眾的質(zhì)疑[1-3]。

為深入貫徹落實“放管服”改革要求，進(jìn)一步降低企業(yè)制度性交易成本，優(yōu)化營商環(huán)境，近年來，廣東省、湖北省、天津市等部分省市相繼出臺了一系列地方規(guī)范性文件[4-6]，明確了降低、取消、免征或者暫停部分涉企行政事業(yè)性收費，其中免征特種設(shè)備檢驗檢測費用也列于其中。這些利好政策一經(jīng)推出便被媒體以特種設(shè)備“檢驗檢測‘公益性’回歸”而競相解讀和報道，以至于在社會上似乎達(dá)成一種基本“共識”，即特種設(shè)備檢驗檢測本身及其市場供給主體應(yīng)當(dāng)堅守“公益性”，應(yīng)當(dāng)由地方政府財政為其開展的保障人民群眾生產(chǎn)生活基本安全需求的檢驗檢測工作（活動或行為）全額買單、兜底，這才能真正體現(xiàn)“公益性”的初衷和內(nèi)涵。其實不然，究其原因是人們對支撐該政策的合理性依據(jù)缺少理性思考，試問：前述“共識”是否無可指摘？是否只有“免費”才是“公益性”的真正體現(xiàn)？既定的行政事業(yè)性收費是否必然導(dǎo)致“公益性”的喪失？“公益性”與“免費”的關(guān)系究竟是怎樣的？地方財政是否有能力支撐起檢驗機構(gòu)的正常履職和特檢事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展？等等，人們對于諸如此類問題在理論和實踐層面上研究較少。

鑒于此，本文以當(dāng)前特種設(shè)備檢驗檢測機構(gòu)及其開展的法定檢驗檢測活動為例，對供給主體和檢驗本身“公益性”、檢驗本身“公益性”與“免費”及兩者關(guān)系進(jìn)行探析，以期為推進(jìn)特種設(shè)備檢驗檢測改革事業(yè)提供一定的理論支撐。

1 特種設(shè)備檢驗檢測機構(gòu)類型及改革現(xiàn)狀

在我國現(xiàn)行特種設(shè)備安全監(jiān)管體制下，目前全國特種設(shè)備檢驗機構(gòu)仍以注冊所在地市場監(jiān)管部門的直屬事業(yè)單位為主，按照財政供養(yǎng)和編制類型，其分為全額撥款、差額撥款和自收自支3類。根據(jù)社會公益類事業(yè)單位的功能特點，可以劃分為公益一類和公益二類2種類別。其中公益一類是完全承擔(dān)公益服務(wù)和管理職能的事業(yè)單位（如基礎(chǔ)科研等），屬于政府全額撥款類。公益二類不僅承擔(dān)公益服務(wù)職能，還承擔(dān)部分生產(chǎn)經(jīng)營職能。實踐證明，自收自支或公益二類因具有績效激勵機制、易于調(diào)動人員積極性、收入分配有一定的彈性和靈活性等優(yōu)點而被全國絕大部分特種設(shè)備檢驗機構(gòu)廣泛采用。

在基層改革實踐層面上來看，尤其是自91號方案、8號意見和56號意見等不同層級的規(guī)范性文件印發(fā)以來，關(guān)于特種設(shè)備檢驗檢測機構(gòu)改革呼聲不斷，主要改革方式有：一是維持現(xiàn)有體制（公益二類）不變，二是完全轉(zhuǎn)成第三方社會檢驗機構(gòu)，三是轉(zhuǎn)變?yōu)楣嬉活悺Ｔ趪覄?wù)實層面上來看，2018年11月15日印發(fā)的《中央編辦關(guān)于國家市場監(jiān)督管理總局所屬事業(yè)單位機構(gòu)編制的批復(fù)》（中央編辦復(fù)字〔2018〕118號）將中國特種設(shè)備檢測研究院定位為公益二類事業(yè)單位，即維持現(xiàn)行的體制和運行機制不變，某種程度上講，這也是未來一段時間內(nèi)我國特種設(shè)備檢驗機構(gòu)改革的風(fēng)向標(biāo)。

2 幾個重要概念辨析

2.1 公益、公益性關(guān)系探析

根據(jù)文獻(xiàn)回顧分析，人們對“公益性”及其內(nèi)涵缺乏明確界定，即便是政府官方、媒體和社會公眾等使用這一概念時，也均是基于最基本的語言學(xué)涵義加以認(rèn)知的，即“公益”是“公共利益”的縮寫，這種缺乏統(tǒng)一的認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步致使“公益性”在公共政策制定的外延性泛化，“當(dāng)政府考慮進(jìn)行干預(yù)的范圍和重點時，公益性是一個必要標(biāo)準(zhǔn)。但是一項特定的公益性服務(wù)需要什么樣的干預(yù)形式，是監(jiān)管、付費，還是直接提供，‘公益性’這個概念會因過于空泛而沒有實際操作意義，并不能說明政府應(yīng)該扮演什么角色”。[7]

所謂“公益性”，這里嘗試借助其對立概念——“私益性”來予以界定，可以理解為滿足普遍性社會公眾的需求或效用的屬性，是全體社會成員的共同利益和公共福利的重要價值體現(xiàn)，而公益性是公益組織的價值取向和本質(zhì)屬性。“公益性”體現(xiàn)了公共部門提供物品（或服務(wù)）本身屬性和物品（或服務(wù)）供給過程的雙重特征，就物品（或服務(wù)）本身而言，主要表現(xiàn)為公共物品的非競爭性和非排他性特征，具有經(jīng)濟(jì)學(xué)上的正（或負(fù)）外部效應(yīng)；就物品（或服務(wù)）供給過程來看，表現(xiàn)為物品（或服務(wù)）的可得性、可及性和高質(zhì)量等特性。因此，首先須明確檢驗實施主體（如依法核準(zhǔn)的特種設(shè)備檢驗檢測機構(gòu)）公益性和其供給的特種設(shè)備檢驗工作公益性的區(qū)別。后者突出檢驗技術(shù)活動服務(wù)普惠社會公眾，前者除了具備后者滿足的伴隨公益屬性要求外，通常還應(yīng)當(dāng)突出“非營利性”，以示與市場上的營利性檢驗檢測機構(gòu)的區(qū)別。賈國棟[1]在探究我國特種設(shè)備檢驗機構(gòu)未來改革方向時，得出特種設(shè)備檢驗機構(gòu)采用不以營利為目的的公益性第三方檢驗檢測機構(gòu)方式更具操作性的結(jié)論。

2.2 特種設(shè)備檢驗檢測的“公益性”與“免費”關(guān)系探析

探討“公益性”與“免費”兩者之間的關(guān)系，筆者不準(zhǔn)備直接作正面分析，轉(zhuǎn)而從以下2個側(cè)面嘗試予以回應(yīng)：一是 “免費”是否必然促進(jìn)“公益性”改善？二是“收費”是否必然致使“公益性”喪失？

1）對于問題一，易言之，“免費”是否必然促進(jìn)公共利益、公共福利的改善或者最大化？表面上看答案似乎是肯定的，其實不然。從根本上講，社會公眾在日常生產(chǎn)生活中對特種設(shè)備存在客觀的使用安全需求，特種設(shè)備檢驗檢測機構(gòu)作為供給方不僅要承擔(dān)為保障設(shè)備使用安全而提供檢驗檢測技術(shù)性服務(wù)活動，還需要承擔(dān)人員薪酬、交通差旅、科學(xué)研究、公益宣傳、儀器設(shè)備、人才引進(jìn)等運營成本。有觀點認(rèn)為采用政府購買服務(wù)方式或依靠政府財政撥款補貼，筆者認(rèn)為該觀點有失公允。需要注意的是，一味地強調(diào)“公益性”等同于“免費”，在很大程度上忽略了基本客觀事實：此種語境下的“免費”也并非真正意義上的“免費”，公共部門提供的公共物品或者服務(wù)均是依靠廣大納稅人的稅費來支撐的，而用廣大納稅人的稅費為少數(shù)使用特種設(shè)備的特定對象提供無償?shù)募夹g(shù)服務(wù)本身是不合理的，違背了“誰受益，誰付費”的基本原則，同樣可能會涉及“公平性”問題。以既定的基層電梯檢驗工作實際為例，一方面，該政策的少數(shù)受益者是部分在大城市擁有配置電梯的住房產(chǎn)權(quán)的中、高收入群體，而將占絕對比例的無固定居所的廣大納稅人群體排除在外，喪失了政策合理性的依據(jù)。另一方面，對于政府機關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等非涉企主體[4-6]，征收檢驗費也只不過是將收繳上來的稅費從“左口袋”掏出放進(jìn)“右口袋”，除了增加核算手續(xù)、虛增GDP等外，疑似無其他益處。

2）對于問題二，易言之，“收費”是否必然導(dǎo)致公共利益、公共福利的最小化或喪失？按照“誰受益，誰付費”和公平性原則，為少數(shù)使用特種設(shè)備的市場主體和自然人提供檢驗技術(shù)服務(wù)并向其收取少量不以營利為目的的檢驗費用，最大限度地提升社會整體公共利益和福利（安全需求），足以見得“收費”兼具政策合理性依據(jù)選擇的工具取向（提升社會整體安全效益等）和正義取向（體現(xiàn)社會公平公正等）[8]。至于市場主體早已覬覦特種設(shè)備檢驗這塊“肥肉”，尤其是電梯檢驗的投入-收益比外溢讓市場甚為垂涎，但其更多涉及的是檢驗費用核算標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計的合理性，以及部分地方政府機關(guān)、事業(yè)單位“唯檢驗費GDP”錯誤導(dǎo)向和檢驗廉潔自律、少部分檢驗人員職業(yè)道德等問題給市場釋放出錯誤導(dǎo)向[2，3]。而對于大型游樂設(shè)施、鍋爐等危險性大、收益（產(chǎn)出）-投入比較小，以及西藏、青海等部分偏遠(yuǎn)地區(qū)因其行政區(qū)域范圍內(nèi)特種設(shè)備數(shù)量和特種設(shè)備密度較低、特種設(shè)備使用地點分散等特點，致使其檢驗成本較高、投入較大、質(zhì)量安全責(zé)任較大，其備受市場冷落已被多年實踐經(jīng)驗得以證實，這是由市場主體逐利本性所致，本是無可厚非的。因此，筆者認(rèn)為特種設(shè)備檢驗作為一種技術(shù)性較強的安全技術(shù)性服務(wù)活動，其成本是客觀存在的，且“收費”并不必然導(dǎo)致檢驗“公益性”的喪失，與其將免費作為彰顯“公益性”的唯一途徑，還不如思考：特種設(shè)備檢驗費用“收多少”“怎么收”以及“如何用”，即在既定的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平下，如何以科學(xué)、經(jīng)濟(jì)和高效的成本核算方式方法向享受安全檢驗技術(shù)服務(wù)的特定對象征繳一定比例的合理費用，并將征繳的費用投入到提升社會整體的公共利益和福利的事業(yè)中去，這也正是文獻(xiàn)[1]提出的不以營利為目的的公益性第三方檢驗檢測機構(gòu)必須具備4個條件的具體表現(xiàn)。

3 特種設(shè)備檢驗檢測收費的法理依據(jù)

事實上，自國家實施特種設(shè)備檢驗檢測這一制度開始，對提供安全檢驗檢測技術(shù)服務(wù)活動科學(xué)合理地征收一定的費用一直沿用至今，對特種設(shè)備檢驗檢測行業(yè)可持續(xù)發(fā)展起到了積極推動作用。從國家有關(guān)法律法規(guī)來看，《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》第九十九條和《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》第一百零二條均明確了特種設(shè)備的檢驗應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定收取費用；2022年6月1日正式實施的TSG Z7001—2021《特種設(shè)備檢驗機構(gòu)核準(zhǔn)規(guī)則》[9]，其對于地方人民政府設(shè)立的負(fù)有特種設(shè)備安全保障職責(zé)的具有公益類事業(yè)單位屬性的特種設(shè)備檢驗機構(gòu)，也明確了須執(zhí)行當(dāng)?shù)靥胤N設(shè)備檢驗政策要求。從國家政策角度來看，依據(jù)《國家發(fā)展改革委、財政部關(guān)于特種設(shè)備檢驗檢測收費標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格〔2009〕3212號，以下簡稱《通知》）[10]規(guī)定，《通知》對特種設(shè)備檢驗檢測收費標(biāo)準(zhǔn)制定原則（按照補償檢驗成本原則，參照規(guī)定的同類產(chǎn)品的收費標(biāo)準(zhǔn)制定）、成本核算項目明細(xì)（材料費、水電燃料費、檢驗用房維修費、儀器設(shè)備折舊費、儀器設(shè)備維修費、管理費等）、經(jīng)營服務(wù)性收費管理要求等作出了明確規(guī)定。同時，《通知》還給出了《特種設(shè)備檢驗檢測收費標(biāo)準(zhǔn)》《特種設(shè)備檢驗檢測收費的有關(guān)規(guī)定》，使得《通知》及特種設(shè)備檢驗檢測收費標(biāo)準(zhǔn)明細(xì)在基層實踐層面更具可操作性、指導(dǎo)意義和參考價值。

4 免征檢驗費用的不合理性和弊端

關(guān)于文獻(xiàn)[4-6]免征特種設(shè)備檢驗費用的不合理性，前文第1、2節(jié)已分別從特種設(shè)備檢驗改革理論研究與實踐層面、檢驗本身的基本屬性及“誰受益，誰付費”和公平性原則等方面分別予以闡述，此處不再贅述。至于免征檢驗費用的弊端，筆者將結(jié)合天津市免征檢驗費用政策[6]前后，在基層實踐層面的微觀表現(xiàn)來予以探討。

4.1 檢驗需求側(cè)的真實安全需求被侵害

以電梯檢驗為例，由于安全技術(shù)規(guī)范僅規(guī)定了檢驗結(jié)論為不合格的電梯，受檢單位應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時限內(nèi)落實整改問題，并申請復(fù)檢，但對整改期限[11]、復(fù)檢的次數(shù)（原則上可以無限多次整改、復(fù)檢）并未作出規(guī)定，更重要的是，考慮民生和維穩(wěn)等因素，基層行政執(zhí)法措施往往無法落到實處。既定的基層檢驗工作實踐表明，毫無經(jīng)濟(jì)成本投入的技術(shù)性服務(wù)（免征檢驗費用，含初檢和復(fù)檢）更是促使受檢單位及其配合方（維保單位）對檢驗結(jié)論的不重視，不僅加重了受檢單位和維保單位（監(jiān)督性質(zhì)的法定檢驗異化為代替了企業(yè)的自檢）主體責(zé)任難以落實的政策制定初衷，而且在當(dāng)前“人機比”失衡現(xiàn)狀下極大地浪費了原本就極為緊缺的安全監(jiān)察、檢驗資源。同時，最能彰顯公眾利益和公共福利的廣大業(yè)主們的真實的安全需求也慘遭少數(shù)既得利益者（物業(yè)公司和業(yè)委會成員）的損害。事實上，完全可以基于科學(xué)的核算標(biāo)準(zhǔn)來合理定價檢驗費用，將征繳的費用除了用于必要運營（人員薪資、科學(xué)研究、人才引進(jìn)、安全公益宣傳等）外，用部分經(jīng)費設(shè)立獎勵制度，用于鼓勵特種設(shè)備管理好的企業(yè)，體現(xiàn)“取之于企，用之于企”宗旨，同時樹立榜樣典型，引導(dǎo)正向激勵，促進(jìn)行業(yè)良性發(fā)展。

4.2 檢驗供給側(cè)的發(fā)展必要投入受限制

正如文獻(xiàn)[4-6]關(guān)于免征涉企的特種設(shè)備檢驗費用的目的是“減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，優(yōu)化營商環(huán)境”，而該類事業(yè)單位性質(zhì)的檢驗機構(gòu)日常經(jīng)費支出能否如文件表述的“自收自支事業(yè)單位的經(jīng)費支出，通過安排其上級主管部門項目支出予以解決”的那樣？其實不然，現(xiàn)實的困境是基層實際情況遠(yuǎn)沒有向政策制定者們初步設(shè)想的趨勢運轉(zhuǎn)，隨著“放管服”和事業(yè)單位改革政策的落地，以及近年來國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向和理念的轉(zhuǎn)變，地方財政也逐步開始吃緊，實現(xiàn)“各執(zhí)收單位不得因免征收費而影響正常履行職責(zé)和正常工作”似乎沒有大的問題，但是要實現(xiàn)特種設(shè)備檢驗事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、創(chuàng)建區(qū)域性或國際性特檢品牌并走向世界的發(fā)展愿景受到很大制約。特檢事業(yè)要發(fā)展離不開人、財、物的大量投入，而完全依靠政府財政撥款的有限投入無異于杯水車薪，而且這種吃財政的“等靠要”思想也是被當(dāng)前政策環(huán)境形勢所摒棄。從這個角度來講，特檢事業(yè)供給側(cè)改革勢在必行，隨著56號意見改革方案的落地、試點和實踐，進(jìn)一步促進(jìn)特種設(shè)備檢驗供給側(cè)形勢向好。

5 結(jié)束語

通過分析，特種設(shè)備檢驗具有經(jīng)濟(jì)學(xué)上不完全的非競爭性和非排他性特征，是典型的準(zhǔn)公共物品，具有經(jīng)濟(jì)學(xué)上的正外部效應(yīng)，應(yīng)當(dāng)由不以營利為目的的公益性事業(yè)單位性質(zhì)檢驗機構(gòu)或社會組織承擔(dān)。將公益性寫在特種設(shè)備檢驗事業(yè)上，堅持特種設(shè)備檢驗本身的公益屬性，需要在理論和務(wù)實層面上對“免費”究竟在多大程度上能夠體現(xiàn)“公益性”共識上酌以批判性審視和考量，這樣有助于準(zhǔn)確認(rèn)知“免費”與“公益性”兩者之間的關(guān)系。

本文認(rèn)為，特種設(shè)備安全檢驗檢測技術(shù)服務(wù)“公益性”與“免費”兩者無必然聯(lián)系，“免費”是彰顯檢驗“公益性”的重要途徑，但不是唯一途徑，“免費”不必然促進(jìn)檢驗“公益性”的改善，“收費”也不一定導(dǎo)致檢驗“公益性”的喪失。易言之，免征特種設(shè)備檢驗費不能增進(jìn)整體安全效益，反而會侵害公眾利益，故為少數(shù)人提供的特種設(shè)備安全檢驗技術(shù)服務(wù)不宜直接由財政或廣大納稅人的稅額承擔(dān)，而應(yīng)當(dāng)秉持著“誰受益，誰付費”的公平原則，于法于理于情應(yīng)當(dāng)由享受特種設(shè)備安全檢驗技術(shù)服務(wù)的特定群體買單。