論農村集體經濟組織收益分配的基本原則和制度構造

管 洪 彥

(吉林大學 理論法學研究中心/法學院，長春 130012)

實現全體人民共同富裕是中國式現代化的重要特征和本質要求。黨的二十大報告指出，“中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化”，“分配制度是促進共同富裕的基礎性制度”。農村集體經濟組織收益分配是農村分配制度的重要組成部分，其制度安排直接關系到農民利益的實現、農村集體經濟的持續發展和農民共同富裕目標的實現。

農村集體經濟組織的特別法人地位，決定了其收益分配制度具有不同于營利性法人收益分配制度的特別性，而收益分配的特別性根源于農村集體經濟組織的財產公共性和成員身份性[1]。2021年12月，財政部會同農業農村部發布了《農村集體經濟組織財務制度》(財農〔2021〕121號)，其中對農村集體經濟組織收益分配制度進行了較為詳細的規定。我國地方政策文件和集體產權改革方案中也有對農村集體經濟組織收益分配制度的設計。但是，受歷史和復雜因素的影響，我國目前的集體經濟組織收益分配制度尚不健全。在農村集體經濟組織實際運行中，集體收益分配存在著賬目不清和收益分配不透明、集體成員收益分配權保障措施缺乏等問題[2]，資產收益分配不公開、不合理等現象較為突出[3]；從立法視角觀察，更是缺乏體系化的制度設計，構建科學系統的農村集體經濟組織收益分配制度的急迫性日漸凸顯。目前正在積極推進的《農村集體經濟組織法》，更應該把體現農村集體經濟組織法人特別性的集體收益分配制度作為重要規范內容。本文擬從農村集體經濟組織收益分配的基本原則、實體構造與程序構造三個方面展開研究，以期為在立法中構建體現農村集體經濟組織特別性的收益分配制度提供理論支撐和決策參考。

一、農村集體經濟組織收益分配的基本原則

在農村集體經濟組織收益分配的制度體系中，集體收益分配的基本原則對農村集體經濟組織立法中收益分配的制度設計和規范表達發揮著重要指引作用，對集體經濟組織收益分配實踐也具有指導價值。財政部、農業農村部發布的《農村集體經濟組織財務制度》(財農〔2021〕121號)規定了收益分配的基本原則，地方立法和改革實踐中對農村集體經濟組織收益分配的基本原則也有所涉及，這為農村集體經濟組織立法中有關制度和規范的設計提供了有益參考。筆者認為，為更好地實現農村集體產權制度改革的目標，在《農村集體經濟組織法》中應當確立集體收益分配的下列基本原則。

(一)效益決定分配原則

效益決定分配原則，也可以稱為“量入為出”原則，是指集體收益分配要建立在有集體收益且集體收益有剩余的基礎之上。效益決定分配原則既是維護農村集體所有制、促進農村集體經濟穩定和可持續發展的需要，也是持續實現農村集體經濟組織成員權益的需要。農村集體經濟組織的收益分配，除了要體現所有者決定權，更要體現長期存續、服務社區的屬性[4]。效益決定分配原則要求無集體收益不能分配，更不能舉債進行收益分配。堅持效益決定分配原則意味著要充分考慮不同年度集體收益的不同而確定是否分配、如何分配，具體而言：在集體收益較多的年份應當嚴格控制集體收益分配比例，防止過度分配，以彌補收益較少的年份集體成員的財產性收入；在沒有集體收益的年份，可以不分配。總之，在《農村集體經濟組織法》有關規則設計中應當堅持效益決定分配原則，這是平衡國家、集體和成員權益的需要，是兼顧短期利益和長期利益的需要。

(二)成員身份平等原則

集體收益分配涉及國家、集體和集體經濟組織成員各方利益，特別是在農村集體經濟組織內部收益分配中，直接關系到每個集體經濟組織成員的個體利益，必須貫徹成員身份平等原則，這也是現代團體法的一個基本規則。成員平等原則乃是提供團體成員互動前提、有效保護成員權利以及妥善解決成員之間糾紛的判準，是團體法秩序展開的制度支點，構成了理解傳統幫會與現代團體之區別的基本線索[5]356。堅持成員身份平等原則意味著，一方面，堅持“同股同權、同股同利”，具體體現為“按照農戶享有的股份份額進行年度收益分配，實行同股同權、同股同利”。在集體收益分配過程中應當堅持同類成員同等對待，不允許部分成員無正當理由享有優于其他成員的特權。當然，成員身份平等原則并不意味著要實現絕對意義上的平均主義。例如，對于為農村集體經濟組織作出突出貢獻的成員，可以根據章程或者民主決議給予適當的獎勵性收益分配，這種適當傾斜并不違反成員身份平等原則。另一方面，堅持成員身份平等原則，并不排除對特殊群體給予適當的傾斜分配。在成員身份平等理念中，差別原則是一項重要的標準。將差別對待成員納入平等原則范疇之中，體現了團體內部從形式平等到實質平等的轉向，這完全符合現代法治關注實質平等的要求。在考慮農村集體經濟組織成員存在經濟和身體等現實差異的情況下，對特殊群體進行適當傾斜保護并不背離實質平等。例如，在集體經濟組織收益分配中不得歧視婦女、老人、殘疾人、兒童等弱勢群體的平等權益，甚至可以對他們進行適當傾斜性關照。從實踐來看，廣東省2006年曾專門針對實踐中廣泛存在的侵害婦女集體收益分配權的行為制定專門性的意見(《關于切實維護農村婦女土地承包和集體收益分配權益的意見》)，這不僅不背離成員身份平等原則的要求，而且更有利于促進實質平等價值的實現。

(三)民主管理原則

農村集體經濟組織特別法人本質上是實現農村集體所有制的組織實現形式，其在功能上代表農民集體依法行使集體所有權，其治理機制當然要反映農民集體所有權的基本宗旨。集體所有權無論采取什么樣的實現方式都要體現集體成員的集體意志[6]，特別是在決定關系到集體經濟組織成員切身財產權益的事項時更應該尊重集體經濟組織成員的意志。農村集體經濟組織的集體收益歸屬于“本農村集體經濟組織成員集體所有”的性質，意味著在農村集體經濟組織收益分配中應當充分反映集體經濟組織成員的意志。具體而言，成員意志主要通過集體經濟組織內部的民主決策程序和法人章程實現。一方面，要按照農村集體經濟組織內部的民主決策規則進行集體收益分配，集體收益分配方案的擬定、通過等組織內部的重大事項都要按照集體經濟組織法人的民主決策規則，經過民主決策程序依法有序實施，以確保真正體現集體經濟組織成員的意志選擇，保障農村集體經濟組織成員的成員權益。另一方面，農村集體經濟組織的收益分配要按照法人章程的規定進行。法人章程本身就是農村集體經濟組織成員意志的體現，也是民主管理的體現。民主管理原則的目的在于實現集體收益分配的民主決策，也有學者稱之為“分配型自治”[7]，因此，農村集體經濟組織的收益分配必須堅持民主管理原則。這就要求在《農村集體經濟組織法》的有關制度設計和規范表達中要注重完善集體收益分配相關的民主決策實體規則和程序規則。

(四)公開、公平、公正原則

農村集體經濟組織收益分配制度，關涉農村集體經濟發展和農村社會穩定，直接關系到國家、集體以及各集體經濟組織成員的利益。在農村集體經濟組織收益分配過程中，必須堅持公開、公平、公正原則，真正實現農村集體經濟組織收益分配的信息披露真實、完整、及時。在農村集體產權改革實踐中，不少地區要求集體收益分配必須“四議兩公開一報告”，這實際上就是貫徹該原則的具體體現。貫徹該原則要求將公開、公平、公正貫穿于集體收益分配的全過程，并且將收益分配制度和農村集體經濟組織的信息披露制度、知情權、監督權等權利實現有機融合。

(五)分配到人原則

農村集體產權制度改革的目標之一，就是實現“歸屬清晰”，即明確農村集體資產歸屬何方主體所有。而歸屬清晰的落腳點在于公平合理地界定集體經濟組織成員[8]。在界定集體經濟組織成員身份的基礎上，要把農村集體經濟組織的集體收益落實到每個農村集體經濟組織成員身上。堅持分配到人原則旨在克服現有農民集體所有權主體抽象、模糊，農村集體經濟組織成員收益分配難以實現等現實問題，避免造成集體經濟組織成員集體收益分配權的虛化。《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》提出“把農民集體資產股份收益分配權落到實處”，并強調要“將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據”，這實際上就確立了集體收益分配到人的原則。只有確保農村集體經濟組織收益落實到每個集體經濟組織成員身上，才能真正實現集體收益分配制度的根本宗旨。強調分配到人，就是要防止以實現農村集體經濟的穩定增長、支付農村集體經濟組織各項支出等理由限制、剝奪、削弱集體經濟組織成員的集體收益分配權。

此外，在立法中需要廓清集體收益分配的基本原則和改革方針的關系，并不是所有的改革方針都能夠或者有必要上升為基本原則。有些地方制定的政策文件明確了推進集體產權制度改革的底線要求，其本質上是改革的具體方針，具有較強的政策性，不宜上升為法律層面的原則。例如，山東省農業農村廳發布的《關于引導農村集體經濟組織進一步規范收益分配的通知》(魯農政改字〔2020〕5號)強調農村集體經濟組織的收益分配要堅守底線紅線等原則，主要有“嚴禁私分集體資產”“嚴禁舉債分配、虧空分配、清空分配”“嚴禁因區劃調整、班子換屆等因素搞突擊分紅”。筆者認為，在集體產權制度改革的具體操作層面，對農村集體經濟組織收益分配設置制度底線紅線確有必要。堅守底線紅線，既是農村集體經濟組織收益分配的具體要求，又可以協同上述基本原則形成無縫隙的規范體系，從而使政策具有較強的伸縮性。作為指引農村集體產權改革工作的具體方針，并無必要也不宜以基本原則形式納入《農村集體經濟組織法》中，但是，這并不影響這些改革方針作為指導農村集體經濟組織收益分配的具體規則。

二、農村集體經濟組織收益分配的實體構造

(一)農村集體經濟組織收益分配的基本依據

收益分配的基本依據，即收益分配的標準問題。公司等營利性法人的收益分配主要是基于其投資或者出資，奉行“誰投資、誰受益”的分配規則，收益分配數額之多寡與投資比例、出資數額密切相關。而農村集體經濟組織的收益主要是資源性資產、經營性資產的經營管理收益，根據成員平等原則，農村集體經濟組織成員基于其成員身份平等、公平地分享集體收益分配權。集體土地等公有制財產來源的法定性與公有性要求集體資產的收益分配原則上實行按“人頭”平均分配規則，由全體成員公平分享[9]。但是，這并不意味著所有集體經濟組織成員都按照平均主義原則均分集體收益。隨著城鎮化的推進及城鄉融合發展，農村的社會經濟結構和人口分布都在發生變化，持有集體經濟組織股份(份額)主體的人的來源會發生變化，同等數量股份(份額)的持有人數也會發生變化。例如，特定農村集體經濟組織成員家庭會出現新增人口，按照《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》的規定，提倡新增人口通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份。因此，未來農村集體經濟組織收益分配的平等原則應當實現“同股同利”，而不是每個人都要按照完全平均主義獲得同等利益。

從我國農村集體產權制度改革實踐觀察，目前農村集體經濟組織的收益分配主要有如下標準：其一，按照集體經濟組織成員所持的股份或者享有的份額進行分配。當然，股份或者份額的配置方式又呈現出多種形態。如浙江省寧波市江北區區分社員股東、非社員股東和社員非股東三類形式，不同類型的股東實行不同的收益分配和民主管理模式[10]。其二，按照農齡進行集體資產收益分配。例如，上海市在集體產權制度改革中要求新型集體經濟組織“要以農齡為主要依據，確定成員所占集體資產的份額，并以此作為收益分配的主要依據”。上海市不少集體經濟組織由村所屬的實業公司統一經營集體資產，每年從集體資產收益中拿出一部分收益按“農齡”分配，組織成員從16周歲起均有權按“農齡”共享集體資產收益。“農齡”統計完成后，按同比每年提高“農齡”的分配金額[11]。其中，按照所持股份或者份額進行分配的做法廣泛存在于我國多數地區，按照農齡分配的做法則集中存在于上海市。從地方性法規的規定來看，《浙江省農村集體資產管理條例》《江蘇省農村集體資產管理條例》均按照“折股量化到村集體經濟組織成員的農村集體資產股權”或者“折股量化到農村集體經濟組織成員的農村集體資產股份”進行分配。從發展趨勢來看，農村集體經濟組織收益分配的依據應當是按照股份或者股權份額進行分配，這符合我國推進農村集體經營性資產確權到戶和股份合作制改革的路徑和模式。當然，也不能完全否認各地可以根據本地資源稟賦展開因地制宜的探索。因此，在《農村集體經濟組織法》中應當對集體收益分配的依據作出規定，具體而言：集體經濟組織成員根據折股量化后形成的集體股份(份額)作為其參與集體收益分配的依據。如果農村集體經濟組織股權配置中設置集體股的，則集體股也是集體收益分配的依據之一。

(二)農村集體經濟組織收益的歸屬與分配主體

1.農村集體經濟組織收益的歸屬主體。地方性立法中多規定農村集體經濟組織的資產歸屬于“本農村集體經濟組織全體成員集體所有”(參見《上海市農村集體資產監督管理條例》第25條、《江蘇省農村集體資產管理條例》第30條)。“本集體經濟組織成員集體所有”是指集體資產所生的收益歸屬于本集體經濟組織成員組成的集體所有，即在已經建立農村集體經濟組織的地區，集體收益歸屬于所在集體經濟組織的“成員集體”；在沒有設置農村集體經濟組織的地區，則歸屬于所在的集體的“成員集體”。

“本農村集體經濟組織成員集體所有”的內涵主要有兩個方面：一方面，集體收益并非歸屬于農村集體經濟組織特別法人所有，而是由其“成員集體”所有，這充分體現了農村集體產權制度改革中貫徹“堅持農民集體所有不動搖”的政策法律底線。農村集體產權制度改革必須以堅持農民集體所有不動搖為基本的政策法律底線，破除底線就會動搖社會主義公有制這一基本經濟制度[12]。這也說明集體經濟組織成員集體和農村集體經濟組織屬于兩個不同的主體。從現行政策和立法來看，農民集體和農村集體經濟組織是“法定代表行使關系”[13]。另一方面，“本集體經濟組織成員集體所有”意味著集體資產所產生收益并不是歸屬于集體經濟組織成員所有，而是歸屬于成員組成的“成員集體”所有。只有經過集體收益分配程序，分配到集體經濟組織成員個體之后，才歸屬于成員個人私有。

總之，農村集體資產所生的集體收益應當歸屬于所在農村集體經濟組織的“成員集體”所有。農村集體經濟組織作為“成員集體”之法定代表行使主體，依法代表“成員集體”行使集體資產及其收益的所有權。在集體收益沒有依照法定條件和程序分配之前，農村集體經濟組織成員也不是集體收益的所有權人，而是潛在的權利主體。當集體收益按照法定程序分配后，集體收益才真正變成集體經濟組織成員的個人收益。

江蘇東臨黃海,海岸線以偏南北走向為主,如圖1所示,東側黃海區域的海風向西側內陸推進的過程中,形成與海岸線走向接近的溫度鋒區。由于海陸風與海風鋒均為強度偏弱系統,因此它們的顯現需要穩定的天氣形勢背景,以及明顯的海陸熱力差異。強烈的大尺度天氣過程如寒潮冷鋒,熱帶臺風等具有強勢系統性風場,它們將掩蓋沿海海陸風和海風鋒。因此有利的天氣背景是沿海由相對穩定的、尺度和強度中等的高壓或高壓邊緣控制。

2.農村集體經濟組織收益之分配主體。農村集體資產和集體收益歸屬于本集體經濟組織“成員集體”所有的集體公有產權屬性，決定了成員集體和集體經濟組織成員之間利益的高度關聯。集體的“原子”構成是集體成員，集體經濟發展亦不應超脫成員利益而單獨存在，集體存在的法律價值便是保障成員利益[14]。基于農村集體資產所有權與使用權的可分離性，從法理構造上可以借鑒集體所有權和用益物權之“權利行使”的生成規則[15]，通過權利行使規則將兩種產權可以分別配置歸屬于本集體經濟組織“成員集體”和本集體經濟組織“成員”享有。基于農村集體收益歸屬于本集體經濟組織“成員集體”的規則，集體收益的分配權利主體包括本集體經濟組織的“成員集體”和本集體經濟組織的“成員”。一般而言，成員集體的收益分配比例主要由法律或者章程規定，但是，逐步弱化成員集體、強化集體成員的權益是集體收益分配的發展趨勢，這符合農村集體產權制度改革的目標導向，集體產權制度改革中很多地區不設置集體股就是這一趨勢的具體體現。

實踐中，集體收益分配的權利主體為集體經濟組織成員，具體分配程序體現為農村集體經濟組織成員行使集體收益分配權的程序，即通過集體經濟組織行使收益分配權實現集體收益從成員集體到集體經濟組織成員的主體轉移。集體收益分配權是集體經濟組織成員在集體資產和收益中“受益權能”[16]的具體體現。在通過繼承取得農村集體經濟組織股份(份額)的情形中，非本集體經濟組織成員還可以依據集體經濟組織章程參與集體收益分配，但其分配依據與基于集體經濟組織成員身份的收益分配具有不同。

(三)農村集體經濟組織收益分配的客體

農村集體經濟組織收益是農村集體經濟組織運轉的物質基礎，承載著多種社會職能，而集體收益并非全部可以用來在集體經濟組織成員之間進行分配，只有符合法律法規、章程規定的特定集體收益才可以依照法定條件和程序進行分配。筆者認為，在農村集體經濟組織收益分配法律制度體系中，應當構建“可分配集體收益”的概念，并圍繞這一概念建構起相應的規范體系。在地方的相關規定中，山東省的政策文件曾使用“可分配收益”的提法。對于“可分配集體收益”，可做廣義和狹義兩種理解。廣義的“可分配集體收益”是指所有可用于在成員集體和集體成員之間進行分配的利益，狹義的“可分配集體收益”僅指可用于在農村集體經濟組織成員之間分配的收益。本文所稱的“可分配集體收益”指后者，具體包括如下三方面內涵。

首先，“可分配集體收益”是農村集體資產所生的收益。農村集體資產包括資源性資產、經營性資產和非經營性資產。因此，現實生活中集體收益實際上就是由上述三類集體資產所產生的收益，主要體現為：集體土地的征收補償收益，集體所有的動產和不動產的變價收益、流轉收益，集體企業的資產、經營等收益。集體收益屬于集體財產的衍生物(其中包括變價收益、孳息等)，理所當然地應當屬于農民集體所有，即本集體成員集體所有(《民法典》第261條第1款)。總之，“可分配集體收益”首先應當是農村集體資產所生的收益。

其次，“可分配集體收益”是指依法或者依章程可以分配的集體收益。如上文所言，集體收益由各種類型的集體資產所產生，故應當區分不同集體資產類型和集體收益類型。對于不同類型集體收益可否分配以及如何分配，現行法律法規已經有了相應探索。當然，農村集體經濟組織法人章程也可以在不違反強制性法律法規的框架內對此進一步明晰。從目前來看，根據我國農村集體產權制度改革文件的精神，“可分配集體收益”主要是指各類集體經營性資產所產生的收益；而對于資源性資產和公益性資產所產生的收益，由于涉及農民生存權益的保障以及農村公益事業的發展，原則上不能按照農村集體經濟組織法人章程自主進行分配。在實踐中，有些地方性立法對“可分配集體收益”進行了限定。例如，深圳市規定對集體所得的土地征地補償費本金不得用于集體收益分配(參見《深圳市鎮村集體資產管理規定》第22條)，上海市對此也有相關限制性規定(參見《上海市農村集體資產監督管理條例》第8條)。此外，農村集體經濟組織還可以通過章程規定年度收益紅利分配比例，對原有房屋、土地等固定資產和資源性資產的自然升值及轉化成貨幣資產或經營性資產收益的分配，以及出讓、出租集體建設用地使用權收益在收益分配方面進行特別規定(參見《浙江省農村集體資產管理條例》第27條第3款)。應當指出的是，集體建設用地的收益十分復雜，應當針對不同情況分別處理。上海市《關于完善本市村級集體經濟組織收益分配制度的指導意見》(滬農委〔2012〕105號)對此方面做了探索。此外，“可分配集體收益”必須是“當年集體資產收益在依法納稅、支付工資、償還債務、彌補虧損后”方才可進行分配(參見《深圳市鎮村集體資產管理規定》第22條第1款)。總之，“可分配集體收益”是指依法或者依章程可以分配的集體收益。

最后，“可分配集體收益”應當是提取公積金和公益金后的收益。在農村集體經濟組織的收益中應當提取公積金和公益金，這是由農村集體經濟組織承擔的特別職能所決定的，通過在分配前預先提取公積金、公益金的形式來保證村委會或社區的公共管理職能[4]。《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》對公積金、公益金的提取進行了規定，地方立法中也多對公積金、公益金的用途進行了規定，如《黑龍江省村集體經濟組織財務管理條例》第18條、《浙江省農村集體資產管理條例》第32條等。同時，一些地方性法規也對公積金、公益金的提取比例和方式也做了探索，如《上海市農村集體資產監督管理條例》第25條、《浙江省農村集體資產管理條例》第32條、《江蘇省農村集體資產管理條例》第30條等。此外，有些地方立法還對違反公積金、公益金提取的行為規定了懲罰措施，如《吉林省農村集體資產管理條例》第35條。

(四)農村集體經濟組織收益分配的內容

1.本質內容：集體收益分配權。推進農村集體產權制度改革最直接的目的，就是通過改革使模糊的集體產權轉變為清晰的成員權益，結果是賦予集體經濟組織成員更清晰的集體收益分配權。股份合作制改革實際上是為農民賦權擴能，保障農民集體收益分配權的實現[17]。集體收益分配權是農村集體經濟組織成員基于其成員身份享有的、就集體收益進行分配的權利。理解集體收益分配權需要注意以下三個問題。

其一，集體收益分配權是農村集體經濟組織成員享有的權利，其主體只能是特定社區范圍內的集體經濟組織成員。

其三，集體收益分配權是就集體收益所享有的成員權利，本質上是集體經濟組織成員針對農村集體經濟組織享有的權利。目前，政策文件已將集體收益分配權界定為與土地承包經營權、宅基地使用權同等位次的農民的重要財產權，可見，集體收益分配權的財產權屬性已經得到確認。但是，集體收益分配權的成員權屬性決定了其與純粹的財產權利在性質上存有本質不同，其屬于以集體經濟組織成員身份為基礎享有的本質上屬于財產權屬性的權利。

2.表現形式：集體資產股份的收益權。改革開放前，特別是在人民公社初期，基于生產力發展水平限制和收益分配制度設計瑕疵等多種原因，農村集體經濟組織成員的收益分配權利受到嚴格限制。改革開放以來，隨著農村集體經濟的發展，農村集體資產的積累逐步增加，一系列惠農政策對集體收益分配權給予更高關注。目前，集體經濟組織成員的集體收益分配權正在得到更為切實的保障。在注重財產利用的現代社會，產權權利束中的使用權與收益權，相對于所有權顯得更為重要，這在農村集體資產產權權能實現中有所體現[18]。特別是黨的十八大以來，對集體經濟組織成員集體收益分配權的保障進入了新的歷史階段，主要體現通過政策文件賦予農民享有廣泛而豐富的集體資產股份權利，賦予農民對集體資產股份享有“占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”等權利。

(五)農村集體經濟組織收益分配的順序與比例

集體收益要先扣除依法應當繳納的公法、私法債務以及彌補虧損，還要按照法律法規和章程規定扣除公積金、公益金，成為真正的可分配集體收益后，方可在集體經濟組織成員之間進行分配。筆者認為，在《農村集體經濟組織法》中應當建立起清晰的集體收益分配的順序規則，以確保實現集體收益分配的目標和各方利益的平衡。具體而言，農村集體經濟組織當年的“可分配集體收益”應當按照法律和章程規定的順序進行分配：第一順序，彌補虧損；第二順序，公積金、公益金；第三順序，成員福利費；第四順序，按股分紅。《農村集體經濟組織財務制度》第28條、《深圳市鎮村集體資產管理規定》第22條、《黑龍江省村集體經濟組織財務管理條例》第28條、《關于引導農村集體經濟組織進一步規范收益分配的通知》(魯農政改字〔2020〕5號)等對農村集體經濟組織的收益分配順序都進行了規定，這些探索為國家層面的立法提供了有益借鑒。

農村集體經濟組織的收益分配比例是集體收益分配制度體系中的重要內容之一。集體收益分配比例決定了成員集體和集體經濟組織成員之間的利益分割，關涉到農村集體經濟的可持續發展與集體經濟組織成員的個體利益。地方的農村集體產權制度改革探索為相關立法積累了經驗，如上海市在集體產權制度改革中對集體收益分配水平設立上限，分配比例不得高于當年經營性凈收益的70%(滬農委〔2014〕397號)。筆者認為，比較可取的立法方案是：由立法確定一個基本底線，在基本底線范圍內，具體分配比例由農村集體經濟組織法人章程在尊重集體經濟組織成員意志選擇的基礎上，因地制宜地進行規定和實施。

三、農村集體經濟組織收益分配的程序構造

農村集體產權制度改革應當尊重農民的意愿，發揮農民的主體地位，將民主管理原則貫穿于改革的始終。這就要求在農村集體經濟組織收益分配制度構建中，既要注重實體構造的安排，又要注重程序構造的設計，特別是要通過程序構造的設計體現民主管理原則和公開、公平、公正原則。具體而言，集體收益分配程序構造的設計主線要沿循著集體收益分配方案的擬定、提出、審議、監督、備案、司法審查、執行等程序展開。

(一)集體收益分配方案的擬訂

集體收益分配方案是貫穿于集體收益分配全過程的重要法律文件。收益分配方案的擬定應當建立在年度決算的基礎上，由農村集體經濟組織的財務部門或者外聘財務人員進行年度決算，根據《會計法》及有關財務規則規定編制年度會計報表，計算集體收益總額及可分配集體收益數額。具體而言：集體收益分配方案一般應當由農村集體經濟組織的經營管理機構(理事會)擬訂，但理事會對集體收益分配方案只有擬訂權，沒有最終的決定權。

(二)集體收益分配方案的審議和公示

集體收益分配方案的審議屬于集體經濟組織內部民主決議的重要事項，應當由農村集體經濟組織成員大會或者成員代表會議討論通過。集體收益分配方案的審議過程，實際上是農村集體經濟組織權力機構通過決議行為達成民主決議的過程。關于具體表決機構和多數決的比例，各地多有探索。就表決組織結構而言，有的地方規定由社員(股東)大會通過，有的地方規定由社員(股東)代表會議討論通過。就表決通過比例而言，有的地方規定審議集體收益分配方案須經半數以上通過，有的地方規定需要經過2/3以上成員表決通過。筆者認為，農村集體經濟組織集體收益分配方案的審議屬于農村集體經濟組織法人內部的重大事項。從理論上分析，年度收益分配方案應當由成員大會表決通過更為科學合理。但是，考慮到農村集體經濟組織法人治理機制相對薄弱的現狀，每年進行集體收益分配時都要經過成員大會表決在實踐操作中確有一定難度。因此，基于現實操作考量，集體收益分配方案由成員代表會議表決通過也可以作為一種選擇性方案，但是，這需要在法人章程中有明確規定。基于年度收益分配方案事關每個集體經濟組織成員權益，所以具體的表決比例宜設計為：首先，出席人數的限制。審議集體收益分配方案的成員大會或者成員代表大會應當有超過2/3的成員或者成員代表出席。其次，表決規則的限制。實行按照“人頭表決”的決議規則，集體收益分配方案應當由出席會議的成員或者成員代表人數的超過2/3通過。

(三)集體收益分配方案的指導、監督與備案

為了保證農村集體經濟組織集體收益分配的規范、有序進行，在充分尊重集體經濟組織成員自治的基礎上，還應當加強對集體收益分配方案的指導、監督和事后備案等行政管控程序的設計。行政適度干預的正當性在于，團體是關涉公共利益的特殊組織，且行政權力的干預有其組織優勢與效率優勢。因為作為介入私法自治領域的行政法，本質上是行政權對平等主體之間私法自治內容和范圍的限制[19]。在團體運作過程中，行政監督是維護公益秩序、促進團體實現其目的的重要手段[5]287。其一，應當對集體收益分配方案中確定的可分配集體收益的范圍進行監督，特別是應當堅守底線紅線，避免違反法律法規的強制性規定進行分配。其二，應當完善行政監督程序。農村集體經濟組織的理事會擬訂的集體分配方案在提交民主決議之前，要報農業農村經營管理部門進行合法性審核，避免出現違背法律法規強制性規定的內容。其三，明確監督機構。農業農村經營管理機構作為政府機關的代表，對農村集體經濟組織收益分配方案負有指導和監督的職責。對此，上海市、浙江省均有探索。有些地方還要求對年度收益分配方案報鎮(街道)經管部門備案。筆者認為這種做法值得肯定，農村集體經濟組織立法應當采納。從行政監管角度來看，農業農村行政主管部門發現集體收益分配方案存在惡意逃避債務或者惡意分配資產等情形的，有權不予核準。其四，要建構和完善集體資產監督管理平臺。集體經濟組織法人收益分配情況應當納入集體經濟組織的“三資”監管平臺，全面落實集體資產的監管政策和法律。其五，要構建集體收益分配專項審計制度，定期對集體經濟組織的收支情況和收益分配情況實行專項審計。此外，為了貫徹公開、公平、公正原則，集體收益分配方案應當按照法定的或者章程規定的程序進行公示。

(四)集體收益分配方案的司法審查

農村集體經濟組織法人治理中同樣存在代理成本問題，通過集體收益分配方案的決議行為往往可能產生組織權力濫用問題，應當構建集體收益分配方案的司法審查程序。當然，司法審查并不屬于集體經濟組織收益分配的必經程序。實踐中，集體收益分配方案可能存在侵害集體經濟組織成員權益的現象，因此，需要對通過收益分配方案的決議行為的效力進行司法矯正。司法適度干預的正當性在于，司法介入團體法人治理源于團體自我治理存在局限、行政監管存在邊界、信息披露制度未能達成制度預期[5]343。具體程序審查標準是：按照程序正常的原則，審查集體經濟組織是否給成員提供了充分的法律和章程規定的程序保障[20]。具體標準是：從實體上，收益分配方案不得與憲法、法律、法規和國家政策相抵觸；從程序上，收益分配方案不得違反法律和章程規定的程序。如果具有上述情形，農村集體經濟組織成員可以根據《民法典》第265條第二款的規定進行請求撤銷，還可以參照公司法中決議行為的效力形態和救濟措施進行匡正。然而，人民法院在撤銷決議后不能依照職權代替農村集體經濟組織直接作出決議，但可以責令農村集體經濟組織在合理期限內重新做出民主決議。因為農村集體經濟組織法人內部的民主決議屬于成員自治權的作用范圍，司法權不能任意干涉，特別是應避免司法權過度干預成員自治[21]。在《農村集體經濟組織法》中可以設置對集體收益分配方案或者集體經濟組織民主決議進行司法矯正的法律規范。

(五)集體收益分配方案的執行

集體收益分配權的實現最終要借助于集體收益分配方案的執行程序，集體收益分配方案的執行屬于集體收益分配的末端環節，也是具體落實集體經濟組織成員權利的關鍵環節。集體收益分配方案經過農村集體經濟組織的民主決議程序表決通過、經過公示和有關部門的審查后，就可以進入具體執行程序。集體收益分配方案經過公示結束并無異議的，應當由農村集體經濟組織的理事會負責具體執行集體收益分配方案，確保集體收益分配到每一個集體經濟組織成員。集體收益分配結束后，農村集體經濟組織應當將集體收益分配方案、會議決議等書面材料、收益分配表報鄉(鎮)人民政府或者街道辦事處備案、存檔。

結語

黨的二十大報告擘畫了全面推進鄉村振興的宏偉藍圖，實現全面鄉村振興目標既需要體系化的制度支撐，更要在法治軌道內依法有序推進。黨的二十大報告指出：“必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。”農村集體經濟組織收益分配制度是農村集體所有制下分配機制的重要內容，也是落實農民集體所有權的重要制度安排，對于促進新型農村集體經濟發展、保障農村集體經濟組織成員權益、實現農民共同富裕具有重要價值，也是正在積極推進的《農村集體經濟組織法》中不可或缺的重要內容。應當借助制定《農村集體經濟組織法》的立法契機，以農村集體經濟組織集體收益分配的基本原則、實體構造和程序構造為主線構建集體收益分配制度和規范體系。