專題述評：健康治理：實(shí)現(xiàn)健康中國戰(zhàn)略的必由之路

何江江

(上海市衛(wèi)生和健康發(fā)展研究中心/上海市醫(yī)學(xué)科學(xué)技術(shù)情報研究所，上海 200040)

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和全球化、城市化、老齡化進(jìn)程的加快，危害人類健康的危險因素越來越復(fù)雜，自然環(huán)境、社會環(huán)境、生產(chǎn)生活方式變化等因素對人類健康的影響尤為突出，人類健康面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。各類復(fù)雜的健康問題已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了地域和部門的限制，僅僅依靠衛(wèi)生部門的力量難以有效保障公眾的健康，非衛(wèi)生領(lǐng)域政策也能通過社會決定因素對健康狀況產(chǎn)生積極影響。要實(shí)現(xiàn)公眾健康，必須群策群力，除了國家政府部門主導(dǎo)外，更重要的是公眾以及各類社會組織共同參與，因此亟須推進(jìn)健康治理模式變革。

2016年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》[1]，明確提出要“加強(qiáng)各部門各行業(yè)的溝通協(xié)作，形成促進(jìn)健康的合力”，并把健康中國上升到國家戰(zhàn)略高度。2019年，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》[2]進(jìn)一步明確“強(qiáng)化提高人民健康水平的制度保障”。健康治理是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，良好的治理對健康至關(guān)重要，因而為實(shí)現(xiàn)健康中國戰(zhàn)略目標(biāo)，亟待推進(jìn)健康治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

在探討健康治理之前，我們優(yōu)先提及一下衛(wèi)生治理(Health Governance)的概念，衛(wèi)生治理指在衛(wèi)生領(lǐng)域整合資源實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的制度安排和實(shí)現(xiàn)過程，包括體系、目標(biāo)和能力，即國家在衛(wèi)生事業(yè)方面干預(yù)利益相關(guān)者的范圍、目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度。衛(wèi)生治理就是讓政府充當(dāng)協(xié)調(diào)者，將社會、市場和個人整合起來，通過制度和政策安排形成合力，真正實(shí)現(xiàn)“不得病”“少得病”和“病有所醫(yī)”，滿足人們美好生活健康需求的愿景[3]。世界衛(wèi)生組織(WHO)高度重視衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)的治理體系建設(shè)，2000年首次將衛(wèi)生部門治理作為其中功能之一，并將人群健康水平、衛(wèi)生系統(tǒng)反應(yīng)性、財務(wù)風(fēng)險保護(hù)作為衛(wèi)生治理目標(biāo)的3個方面。2008年，世界衛(wèi)生組織將“領(lǐng)導(dǎo)與治理(Leadership and Governance)”作為衛(wèi)生系統(tǒng)的要素之一，其含義是在衛(wèi)生系統(tǒng)中“制定戰(zhàn)略框架，并結(jié)合有效監(jiān)督，構(gòu)建適宜的監(jiān)管和激勵機(jī)制，注重制度設(shè)計及問責(zé)機(jī)制”。

隨著21世紀(jì)主要健康挑戰(zhàn)的變化，大多數(shù)健康問題的解決方案不僅局限在衛(wèi)生體系內(nèi)部，而是需要取決于衛(wèi)生體系外部的社會決定因素和不健康行為的影響，需要通過衛(wèi)生和非衛(wèi)生部門之間的合作來完成，為此，在衛(wèi)生治理這個概念的基礎(chǔ)上需要進(jìn)一步明確“健康治理(Governance for Health)”的含義，即基于全政府和全社會的治理途徑，引導(dǎo)社區(qū)、國家或國家集團(tuán)追求健康，并使健康成為國家福利的重要組成部分[3]。

健康治理是以實(shí)現(xiàn)公眾健康為共同目標(biāo)，由政府、相關(guān)部門、社會，通過構(gòu)建一系列正式和非正式的制度和規(guī)則體系解決各種健康問題，其核心是以健康為焦點(diǎn)的跨部門合作治理理念。然而囿于健康治理模式的初步興起，我國在落實(shí)健康中國戰(zhàn)略過程中仍面臨多部門協(xié)作機(jī)制不暢，公眾參與路徑模糊等問題。國際上健康治理的實(shí)踐可追溯到20世紀(jì)七八十年代，在政府與社會合作治理、組織間的縱向與橫向治理、公眾參與等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，有關(guān)理論梳理和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)有利于構(gòu)建符合我國國情的健康治理模式。

當(dāng)前，我國深化醫(yī)改向縱深推進(jìn)，分級診療制度、現(xiàn)代醫(yī)院管理制度、全民醫(yī)保制度、藥品供應(yīng)保障制度、綜合監(jiān)管制度等5項(xiàng)基本醫(yī)療衛(wèi)生制度框架基本建立，覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)三級網(wǎng)不斷健全。從方針到綱要、從立法到行動，健康中國建設(shè)的頂層設(shè)計基本完成。如何有效結(jié)合我國社會主義制度獨(dú)特、超強(qiáng)的組織動員、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和貫徹執(zhí)行等優(yōu)勢，加快形成有利于我國衛(wèi)生健康事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的治理模式，必將成為衛(wèi)生軟科學(xué)領(lǐng)域的應(yīng)用研究熱點(diǎn)。本期刊出的由上海市衛(wèi)生和健康發(fā)展研究中心研究團(tuán)隊完成的3篇論文，分享了世界衛(wèi)生組織提出的健康治理理念、驅(qū)動因素、發(fā)展歷程，以及典型國家(地區(qū))相關(guān)治理經(jīng)驗(yàn)與方法，有利于更好地了解全球健康治理體系的話語體系和運(yùn)行機(jī)制，為我國健康治理體系和治理能力現(xiàn)代化相關(guān)研究和實(shí)踐有啟示和參考價值。

黨的二十大報告提出，推進(jìn)健康中國建設(shè)，把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，建立生育支持政策體系，實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，促進(jìn)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展，健全公共衛(wèi)生體系，加強(qiáng)重大疫情防控救治體系和應(yīng)急能力建設(shè)，有效遏制重大傳染性疾病傳播。同時提出，完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。這些內(nèi)容要求我們不僅要關(guān)注重點(diǎn)領(lǐng)域的健康治理模式，同時也要創(chuàng)新健康治理方法，從“健康治理”走向“健康善治”和“健康慧治”，從衛(wèi)生部門治理走向全政府治理和全社會治理。

未來，全生命周期健康投入、傳染病控制與慢性病管理、整合型健康服務(wù)體系和社區(qū)健康支持環(huán)境等領(lǐng)域?qū)⑹墙】抵卫淼膬?yōu)先領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域，政府依然發(fā)揮著強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)作用，如何進(jìn)一步發(fā)揮公眾、企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)和專家團(tuán)隊的作用，以及各方之間如何形成有效的合作、協(xié)作關(guān)系、如何通過授權(quán)、監(jiān)管、教育和評價等手段提升健康治理效果和效益等等這些問題，都是需要我們進(jìn)一步拓展研究的主題。希望通過健康治理研究與實(shí)踐的廣泛開展，提出中國式的有效治理方法和措施，加快實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)、全社會參與、社會共建共享”的“健康中國2030”規(guī)劃目標(biāo)。