淺析公立醫院政府采購業務內部控制管理

羅曉妃

由于公立醫院的政府采購業務支出在單位總支出中的比重較大，其采購成效與公立醫院的醫療、教學、科研的發展息息相關[1]。加之政府采購業務的涉及面廣、流程多、政策性強、廉政風險大，在采購活動中容易發生采購不規范、采購腐敗等問題。近年來，國家對公立醫院的政府采購業務管理要求更加嚴格，國家衛生健康委相繼印發了《關于進一步規范和加強政府采購管理工作的通知》[2]及《關于全面落實規范和加強政府采購管理三年專項行動工作的通知》[3]，旨在通過3年努力，建立完善的采購監管長效機制，嚴格依法采購、嚴格按照程序采購、嚴格監督管理。在此背景下，針對加強公立醫院政府采購業務內部控制管理的意義進行分析，并根據現階段存在的問題，提出了若干有效的解決措施，希望能夠提高公立醫院采購業務質量，實現資金使用效益的最大化，促進醫院廉政建設。

1 加強公立醫院政府采購業務內部控制管理的意義

1.1 促進政府采購業務提質增效

通過全面梳理政府采購業務流程、制訂并完善相關制度、加強關鍵環節控制等內部控制管理措施，能夠進一步規范公立醫院政府采購活動與內部權力運行，有效控制采購風險，確保采購活動高效、規范地運行，促進公立醫院政府采購提質增效，為患者的生命安全及權益保駕護航[4]。

1.2 提高采購資金使用效益

公立醫院具有公益性和盈利性兩種屬性，在確保醫療服務質量的前提下，以最小的成本投入，獲得效益的最大化是公立醫院的一項重要目標。通過科學編制采購預算、強化需求調研論證、合理制訂控制價及采購全流程信息化管理等內部控制管理措施，可以節約采購成本，提高采購資金使用效益，促進醫院經濟運行效益最大化。

1.3 提高醫院廉政建設水平

通過采購全流程信息化控制管理的模式，充分利用授權控制和流程控制等內部控制措施，能夠強化采購活動的制約和監督，降低業務風險，使內部權力運行于陽光之下，減少采購腐敗問題的發生，提高醫院廉政建設水平。

2 公立醫院政府采購業務內部控制管理存在的主要問題

2.1 政府采購管理組織設置不科學

公立醫院的政府采購類別多、數量大，采購活動的實施周期較長，需要設置一個采購集中管理部門，對醫院整個采購業務進行系統化及規范化管理。目前普遍公立醫院未設置專門的政府采購管理部門，政府采購工作主要采用分散管理的方式，醫院的設備、耗材、藥品、信息軟硬件、房屋修繕、后勤物資等方面采購工作主要由設備、藥學、后勤等部門各自對應相關內容分散組織實施，未進行集中管理，各采購部門相互扯皮推諉的情形時有發生，影響了單位的采購效率，不利于醫院采購業務管理水平的提升。

2.2 采購制度缺乏系統性、規范性及完整性

未設置統一的政府采購管理部門的公立醫院，由于其采購業務分散在多個部門，普遍存在單位采購制度零散多樣，缺乏系統性的問題[5]。加之缺少一套單位層面的，統一、規范和完整的政府采購制度，導致出現一個單位多個采購部門，多種采購制度的情形。各部門的采購制度時常存在制度陳舊、內容不完整、執行標準及采購流程不統一等問題，導致醫院采購活動缺乏規范性，采購過程較為混亂，不利于醫院采購業務內部控制管理，采購制度的約束力及落地效果難以保證。

2.3 采購人員業務水平有待提高

采購業務涉及專業多、知識面廣，對采購人員的專業水平、政策理解能力、組織協調能力、市場研判分析能力及價格談判技巧等各方面綜合業務能力要求較高。現如今，較多公立醫院將采購工作理解為只是簡單的購買貨物、服務或工程，故而未設置采購崗位準入門檻，也未對采購人員進行相關繼續教育和業務培訓工作，主要靠采購人員自學。采購人員專業化培養缺位的問題亟待解決[6]，采購人員業務水平有待提高。

2.4 預算編制不合理

現階段，公立醫院預算編制的主要流程是由使用科室負責編制預算并提交采購管理部門匯總審核，財務部門組織預算論證會議審議通過后提交醫院黨委會議審議，會議通過后提交上級主管部門審批。受專業限制及預算編制能力不足等因素影響，往往存在使用科室編制預算粗糙、隨意，預算審核部門審核預算流于形式等問題。使用科室編制預算時未結合科室業務發展及現有資產情況進行科學、合理地編制預算，采購歸口管理部門未對使用科室提交的預算需求內容進行價格、場地、效益等方面的可行性及合理性分析并提出相應優化意見，財務部門未從醫院和科室收支情況、近年來業務發展情況進行合理的修正調整。因此，導致醫院編制的預算未起到約束采購行為及績效管控的作用。

2.5 控制價定價不合理

目前，公立醫院工程類采購項目的控制價定價方式主要是委托第三方造價單位根據施工圖、上級主管部門發布的最新費用定額及工程量清單計價規范進行控制價編制。但服務類和貨物類采購項目因無價可套，大多數采用的是市場調研及詢價的方式進行控制價定價。由于許多公立醫院市場調研信息公開渠道局限于醫院官網公開方式，信息公開面不廣，許多潛在供應商未能獲取相應信息，導致經常出現只有幾家熟悉的供應商參加調研的情況，造成調研結果代表性不強、定價依據不充分等問題[7]，甚至容易發生串標、圍標等問題。加之部分非專業采購人員缺乏相應的市場調研、詢價和分析研判能力，在控制價定價時，未綜合考慮市場技術、服務水平及價格變動等因素，僅憑參加調研或詢價單位的報價確定控制價，導致控制價定價欠合理。因此不僅容易給醫院帶來一定經濟損失，而且影響采購效率[8]。

2.6 政府采購信息化配套建設不足，全流程監管難實現

目前一些公立醫院普遍存在政府采購信息化配套建設不足的問題。由于缺乏相應配套的信息系統支持，有些公立醫院僅在招投標環節利用第三方招標代理機構或官方的招投標電子平臺開展相關工作，申購審批、采購理由論證、市場調研、比價、結果存證、采購檔案歸檔等環節工作仍采用傳統的線下處理模式，未實行采購全流程的信息化管理。這種傳統工作模式導致采購流程不透明，不利于對采購全流程的監管，也容易發生弄虛作假及腐敗問題，影響了采購的效率及質量。

3 加強公立醫院政府采購業務內部控制管理的可行性措施

3.1 科學設置采購集中管理部門

設置一個由各類采購相關專業人員組成的采購集中管理部門，負責醫院所有采購業務的管理工作。細化完善采購集中管理部門在工作內容、要求、執行標準、職責及權限等方面的管理細則，并按不相容崗位分離的原則合理設置采購管理部門中的各崗位，同時實行定期輪崗的工作機制，確保各個崗位分工合理、高效合作又相互制約監督[9]。此外，采購集中管理部門內部可設置執行小組與監督小組，執行小組負責采購業務的具體實施工作，監督小組負責采購業務全過程的監督和檢查，發現問題時及時向執行組提出整改意見，避免采購過程中出現違法、違規的問題，確保采購流程的合規性及高效性。

3.2 建立健全政府采購管理制度

建立一套系統、規范及完整的政府采購管理制度，能夠促進公立醫院政府采購業務高效、有序的推進，讓采購各個環節得以有效落實。公立醫院應在采購相關法律法規框架范圍內結合自身情況，建立一套統一、規范、且實操性強的采購制度[10]。從管理結構上明確決策、執行及監督機構的權責和工作流程，建立一個不同部門、不同崗位之間相互協同、相互制約和監督的內部控制體系。同時可將政府采購管理制度以流程圖及表單的形式體現，讓各環節涉及的人員對自身權責的認知更清晰，讓采購工作流程更加規范統一、明了順暢。此外，公立醫院應不斷“回頭看”，定期開展采購管理制度的自查，結合最新的法律法規、工作實際及行業成熟經驗及時健全并更新現有采購管理制度，確保現有采購管理制度的有效性及規范性，進一步加強制度的指導作用。

3.3 提升采購人員業務能力

建立一支業務能力強而又廉潔自律的采購隊伍，對提高公立醫院采購業務高質量、高效益發展尤為關鍵。醫院應重視采購人員的業務培訓工作，不定期邀請采購行業內的專家對采購相關人員進行政策法規解讀、采購實操及經典案例學習等方面內容的培訓，提高采購人員業務水平[11]。采購部門負責人應不定期組織對采購相關人員的廉政談話或廉政提醒，筑牢采購人員的廉政思想防線。在日常工作中，采購部門負責人可不定期對采購人員進行業務能力考核并設置一定獎勵機制，促進采購人員更加熟練掌握業務知識，更加積極主動學習新政策、新規范，推動采購業務與時俱進發展。此外，采購部門內部可定期組織學習分享交流會，讓采購人員各自分享一些與采購有關的法規政策或經典案例，通過分享交流，加強采購人員業務知識的積累和學習，不斷適應新的采購形式要求。只有采購隊伍業務能力提升了，公立醫院政府采購業務才能更加規范和高效的發展。

3.4 重視政府采購預算的績效管控及調研工作

編制政府采購預算是政府采購活動的第一步，將采購預算做細做準，對后續采購活動的開展至關重要。預算審核部門應充分重視采購預算的績效管控目標，把好預算審核關口。對于使用科室提交的采購預算申請，可組織相關專業專家對其現有資產的新舊程度、數量及申購資產的成本、使用率、維保費、場地、效益目標等方面進行科學論證，杜絕超標準、國有資產閑置或違規問題的發生。調研，是合理編制采購預算、合理定價及設置相關參數標準的一種重要手段，公立醫院應拓寬調研面，除了在醫院內、外網上公開調研信息外，也可委托第三方在省級及國家相關采購信息公開網站上進行調研信息公開，進一步擴大調研信息公開面，讓更多的潛在供應商參與調研，為預算編制、控制價確定及參數指標設定提供更全面的參考[12]。此外，采購部門也可在市場調研的基礎上，結合同級醫院及相關平臺查詢的近年來相關貨物、服務采購情況及使用情況信息，進行預算編制、控制價確定及參數指標的設定，避免預算及控制價編制過高或過低，參數指標設定不合理等問題的出現，提高采購效率。

3.5 借助信息化手段提升內部控制管理水平

政府采購業務流程繁瑣，各環節涉及的風險點較多，需要借助信息化手段對采購過程進行有效把控，防范各種潛在風險。公立醫院可建立一套完整的采購業務內部控制管理系統，通過該系統，將招投標環節與采購預算下達、請購審批、采購理由論證、市場調研、比價、結果存證、采購檔案歸檔等全流程數據無縫對接，讓采購過程更加規范化、程序化和透明化，同時讓采購檔案更具完整性，便于審計監督、檢查和溯源。通過系統的授權控制和流程控制功能，也可以有效防范業務風險，實現醫院各部門之間，相關業務、環節和崗位之間的相互監督和制約作用，提升內部控制管理的水平。

4 結語

公立醫院政府采購業務的健康發展離不開有效的內部控制管理措施。公立醫院可從科學設置采購集中管理部門、建立健全政府采購管理制度、提升采購人員業務能力、重視政府采購預算的績效管控及調研工作、借助信息化手段提升內部控制管理水平等方面入手，通過加強對采購活動關鍵環節的控制，防范各種潛在風險，確保公立醫院政府采購業務規范開展，進一步提高公立醫院內部控制管理水平。