新時期城鄉規劃管理一體化路徑

張慧艷

（呂梁市規劃和自然資源局，山西 呂梁 033000）

0 引言

城鄉規劃管理一體化發展有助于推進城市和農村地區協同發展，不僅可以有效解決城市發展中面臨的土地資源欠缺問題，還可帶動農村經濟建設與發展，促進國家現代化建設。然而，目前城鄉規劃管理一體化進程中還存在諸多不足，各地區在新時期背景下應當以存在的問題為導向，積極探索與創新城鄉規劃管理一體化路徑。

1 城鄉規劃管理一體化概述

城鄉規劃管理包括城鄉規劃組織編制、城鄉規劃審批、城鄉規劃實施及監督等，其管理職能體現出制約性、服務性，管理對象體現出宏觀性與微觀性，管理內容具有綜合性、專業性，管理過程具有連續性、階段性，管理方法具有能動性與規律性。城鄉規劃管理一體化，是國家生產力達到一定水平后，城市和農村保持相互依靠的關系，并在相互推動作用下實現城鄉一體化發展，構建統一整體。在推進城鄉規劃管理一體化期間，要合理處理農村經濟發展與城市發展進程的相互關系。就目前情況來看，很多發達國家在城市化進程不斷推進的過程中已邁入高級階段，也就是城鄉已無明顯差異。而我國由于以往過于看重城市發展，并將大量人力、物力等投入城市建設中，對農村經濟發展有所忽略，使得目前我國城鄉差異非常明顯[1]。在此背景下，為推進國家經濟的可持續發展，要高度關注城鄉協調發展，積極樹立城鄉規劃管理一體化理念，在相關理念指導下促進城鄉協同發展。

2 城鄉規劃管理一體化進程中存在的問題

2.1 城鄉規劃編制重城市輕鄉村，鄉村規劃覆蓋率不足

很多地區在編制城鄉規劃過程中存在重城市輕鄉村問題。首先是對城鄉發展缺乏明確定位，所編制城鄉規劃缺乏前瞻性。規劃工作更偏向城區規劃，而鄉村規劃工作相對欠缺，對農村發展所開展的研究比較有限。其次是城鄉規劃編制在重城市輕鄉村背景下，鄉村規劃覆蓋率不足。因受到工業結構、投資環境、基礎設施等因素影響，各地對于城市區域的商品投資規劃更多，相關投資遠遠超過農村地區，而且在城市本就具備良好的基礎設施保障情況下，相比于農村地區，城市工業結構更易于調整，并具有更優的投資環境，所以和城市規劃相比，鄉村規劃并未得到足夠重視，很多村莊處于自然發展、無規劃狀態，同時因為缺乏經費保障和人才支撐，使得鄉村規劃編制形式化問題嚴重，實際規劃覆蓋率偏低[2]。

2.2 鄉村規劃的嚴肅性不夠，存在隨意調整現象

在城鄉規劃管理中，因為缺乏完善的管理制度，加上各地政府也在持續調整政策規劃，在缺乏制度和政策約束背景下，使得城鄉規劃管理缺乏嚴肅性、穩定性，存在隨意調整現象。一些地方政府在規劃建設期間，對各方面影響因素缺乏深刻考量，沒有注重理論、實踐的有機結合，導致城鄉規劃管理工作缺乏科學性、合理性，從而也會降低穩定性、長久性，可能會制定出一些不切合實際的規劃。部分規劃或者意見只是憑借決策者的主觀意愿決定，與客觀事實不相符，從而導致在后續的發展與優化管理中需要不停地進行調整，而且很多規劃調整并未按照有關規范和流程，調整存在隨意性。

2.3 公眾在城鄉規劃中的參與度不夠，影響規劃可行性

根據《中華人民共和國城鄉規劃法》要求，城鄉規劃要體現政府組織、部門合作、專家領銜以及公眾參與等原則，并提出城鄉規劃在報送審批之前，編制機關要按照法律規范公告城鄉規劃草案，公告時間不能低于30d，還要以聽證會、論證會等方式征求專家與公眾意見，報送審批材料內需附具意見采納情況與理由[3]。對此，在城鄉規劃的編制以及實施、監督期間，需要積極落實公眾參與機制，以確保公眾對城鄉規劃具有知情權、參與權、監督權。

實際上，在城鄉規劃一體化管理期間，很少有公眾能真正參與進來，通常只是單一地展開問卷式民意調查、組織規劃展覽會等，而不是協助成立社區組織，以便廣大民眾通過社區組織的方式參與進來，既不能充分體現出公眾參與城鄉規劃的重要性，也在一定程度上弱化了城鄉規劃在社區凝聚力和挖掘發展潛力等方面的影響力。尤其是很多地區的鄉村規劃為內向型、封閉式，只是領導和部分專家的自我意志表現，缺乏與公眾互動的環節，并且是片面地追求政績工程，或者只為向上級部門交差，難以體現公眾參與的重要作用。另外，公眾參與城鄉規劃需要相關法定程序、仲裁機構以及組織部門支持，但從目前來看，我國政府為公眾建立的參與城鄉規劃管理的制度渠道遠無法滿足公眾需求。

2.4 城鄉規劃中鄉、村規劃的確定盲目求洋、求大，缺乏科學性

城鄉規劃當中，一些地區在鄉、村的規劃上盲目求洋、求大，即一味照搬西方國家的鄉村建設模式。中西方有著不同的傳統文化，西方更追求建設鄉村的花園，但中國更熱愛原汁原味的鄉村田園，所以在鄉、村規劃過程中要基于中國鄉村本質，考慮群眾宜居宜業需求，走中國特色社會主義道路。而部分地區卻忽視了傳承我國千年農耕文化底蘊，過度追求西方化，導致鄉、村規劃缺乏科學性，這是需要反思的。另外，鄉、村規劃不科學還體現在以下3個方面：①鄉村基礎設施不完善。受到農村技術落后的影響，很多農村經濟發展并不穩定，比如一些區域依舊采取傳統的農業生產方式，基礎設施缺乏完善性，而且在農村供水、供電等方面存在較多缺陷，村莊規劃也不科學，阻礙新農村建設。②規劃方案缺乏完善性。部分村莊規劃和自身實際發展現狀與目標缺乏密切結合，導致鄉、村建設規劃與總體規劃之間的矛盾尖銳。而且，一些鄉、村規劃部門對當地經濟發展的預測不夠準確，缺乏完善的資料支持，對當地實際情況也不夠了解，導致鄉、村規劃工作比較隨意。③鄉、村規劃管理與土地規劃管理有脫節情況。出現這種情況的原因主要在于兩項工作分別由不同的兩部門所負責，若兩部門在工作中缺乏有效溝通和順暢銜接，將導致鄉、村規劃面臨較大難度，難以更好地保護農村耕地資源。

2.5 城鄉規劃審批中審批人員的專業技術力量不足

在城鄉規劃一體化管理過程中，城鄉規劃審批屬于重要一環，也是確保城鄉規劃能落到實處的重要環節，審批人員的專業素養及工作質量直接影響著城鄉規劃成果的科學性以及審批工作的實效性。首先，是城鄉規劃審批程序的煩瑣。城鄉規劃的審批往往要經過一級一級審批才能夠完成，每一個環節的工作完成后，才能夠進行下一步的工作。在此期間，可能會出現不可抗的因素而導致審批時間延長，或者根據實際情況，國家會對法律、相關政策等進行修改。而在此期間，審批完成后的某些項目內容與修改后的法律政策會存在相悖的情況，致使整體計劃無法實施；其次，是審批工作人員的專業水平差異。各地的城鄉規劃審批工作人員的專業技術水平參差不齊，專業水平欠缺的工作人員可能對一些技術層面的問題把握得不夠準確、到位，致使相應指標的核定與技術要求不相符，或者由于審批人員在工作中不夠細致、嚴謹，而導致審核結果有誤差，進而影響審批工作的效率和質量。

2.6 城鄉規劃管理中各級政府的重視程度不夠

在很多地區的城鄉規劃一體化管理過程中，各級政府缺乏足夠的關注和重視，投入的人力、物力欠缺，比如城鄉規劃管理制度不完善、機構不健全、人員配備不到位以及規劃落實不嚴謹、不科學等，難以充分發揮政府的監督效能。同時，多地政府關注加強城鄉規劃宣傳的力度不夠，導致民眾參與意識較弱。另外，城鄉規劃中缺乏科學的規劃管理機制，不能科學合理地配置規劃部門，各個環節職責不夠清晰，在實際工作中缺乏統籌引導力，管理手段與方式缺乏創新，管理措施難以堅定執行。

3 基于國土空間規劃的城鄉規劃管理一體化創新路徑

3.1 在國土空間規劃中按照“三區三線”劃定的范圍科學合理地編制城鄉一體化規劃

在編制國土空間規劃時，提出了“三區三線”的要求，“三區”即城鎮、農業和生態這三項功能區，“三線”即城鎮開發邊界、生態保護紅線、永久基本農田保護線。在編制國土空間規劃中，要嚴格按照國土空間規劃要求，基于“三區三線”所劃定的范圍科學統籌，編制城鄉一體化規劃，確保規劃用地的結構、布局、用途管制要求等均符合相關規范要求，還要結合實際情況明確建設用地規模、耕地保有量以及禁止開墾范圍等，對基礎設施和公共設施的用地布局進行統籌規劃，使地上及地下空間均能得到合理利用，切實提升土地資源利用率[4]。

3.2 以國土空間規劃為指導，加強土地資源的一體化規劃與管理

在城市建設與發展中，因為土地資源稀缺，一定程度上阻礙著城市規劃及發展；而在農村發展中，雖然有著豐富的土地資源，但卻保持著相對滯后的管理模式，存在嚴重的土地資源濫用或者浪費情況，并且存在違規占地問題。對于此種情況，急需加快土地資源管理一體化改革。首先，要積極優化城鄉土地管理制度，科學利用土地資源；其次，要積極采取有效對策提升土地資源利用率，結合城鄉發展現狀，合理規劃招商活動，利用旅游建設、商業經營以及科學設廠等經濟行為，使農村土地資源不斷擴大經濟價值[5]。土地具有一定特殊性，所以在土地資源利用以及規劃過程中，政府部門需加強城鄉土地開發監督工作。

3.3 依據國土空間規劃，加強美麗鄉村、特色鄉村的規劃建設

在城鄉規劃管理一體化發展過程中，還要以特色鄉村、美麗鄉村建設等為目標，加強國土空間規劃，保證規劃布局科學、村容環境整潔、村民創業增收、鄉風文明向上，努力為城鄉居民打造宜業、宜居、宜游的美麗鄉村，促進民眾生活品質提升。在城鄉規劃管理一體化的具體實施過程中，要細化落實國土空間規劃中的三條控制線以及專項規劃要求，對國土空間資源保護以及人居環境建設、整治修復、開發利用等進行評估，基于城鄉發展定位，優化空間布局。

3.4 建立新型規劃審批管理體制

城鄉規劃管理一體化發展中，要積極建立新型規劃審批管理體制，實行審批和管理分離，有效提高審批效率，加強城鄉規劃管理的同時，加強同水利、交通、文物等部門的溝通協作，切實有效提升規劃審批管理質量。首先，地方政府要充分發揮職能作用，積極出臺統一、合理、可行的管理法規和政策管理方案，并且要持續完善與嚴格執行政策制度，使城鄉規劃建設更加規范、科學，從而使管理者增強思想重視度和行動約束力，并且嚴肅處理違紀操作人員。其次，在城鄉規劃管理一體化制度建設過程中，要基于目前城鄉規劃工作，按照城鄉協調發展等原則，不斷優化與整合相關制度，關注制度創新。制度制定中，相關工作人員要在充分了解當地人口分布、公共設施建設、生態保護、資源節約等現狀基礎上，完善制定制度內容，使所制定的制度具有全面覆蓋性、高度可行性、科學合理性。

另外，現代城市規劃管理期間，所涉及的信息大多與空間地理相關，在規劃建設、現狀分析、規劃決策制定以及城市動態化管理等過程中，都需要空間信息支持，所以可積極利用RS、GIS等現代化技術，通過可視化的空間分析以及地圖等，為城鄉規劃管理及審批工作提供輔助，更方便、快捷地實現信息統計、查詢、決策以及實施監測等，以更智能化、動態化地監測城鄉規劃管理工作，對違法違規行為加大遏制力度。

3.5 以國土空間規劃為指導，促進規劃與土地有效結合

城鄉規劃管理一體化發展期間，要在國土空間規劃的指導下，促進規劃和土地的有機結合，依據國土空間規劃進行城鄉規劃的編制，依據“三區三線”所劃定的成果，落實國家戰略，改進區域與城鄉功能布局以及用地結構與要素之間的配置，打造可支撐新發展格局建立、高質量發展要求的規劃成果。

4 結語

為了加強城鄉規劃一體化管理，需要科學、嚴謹的制定規劃體系與管理制度，合理處理城鄉規劃建設與經濟發展、局部利益、環境及歷史文化保護之間的關系，促使城鄉有機地融為一體，保證后期城鄉建設及管理充分適應社會經濟發展步伐。為實現相關目標，需要在城鄉規劃一體化管理過程中，按照國土空間規劃要求，科學編制城鄉一體化規劃，重點對土地資源加強一體化管理，推進美麗鄉村建設，完善規劃審批體制，促進規劃和土地有機整合，切實提升城鄉資源利用率，實現城鄉協同發展。