國土空間規劃下的“三區三線”劃定探索

劉婉虹

（晉中市城鄉規劃設計研究所，山西 晉中 030600）

0 引言

城鎮化進程推進速度不斷加快，為從根本上落實中央城鎮化工作會議精神，需要對目前現行的市縣規劃體制進行改革，積極探索出可以實現一本規劃的方法，將“多規合一”的理念和原則體現出來。基于此，必須要結合目前提出的一系列要求，針對現有的矛盾沖突進行及時的處理，將三條控制線的戰略指導意見落實到實處，通過協調商討對現有的矛盾沖突進行及時的處理，加強日常的監督管理控制效果。同時還要將黨中央提出的基本要求貫徹落實到實處，在國土空間規劃中，對“三區三線”進行科學合理的劃定和落實，為國家生態、糧食等各方面的安全發展提供保證。

1 “三區三線”劃定現存問題

1.1 空間布局問題

結合目前“三區三線”劃定現狀，“三區”當中的空間分類方法具有非常明顯的差異性，現有的空間界定缺少標準要求作為支持，之前的三生空間當中主要是以生態、生產以及生活空間為主，但是并沒有提出相對明確概念和定義作為支持，同時這幾者相互之間存在著非常明顯的交叉以及重疊等問題。新提出的“三區三線”劃定主要是按照耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的順序統籌劃定三條控制線，農業空間內現狀耕地要做到應保盡保，應劃盡劃，確保三條控制線不交叉不重疊不沖突。在整個劃定過程中，必須要結合“雙評價”中提出的基本要求和結果來進行操作，但是在實踐中由于缺少技術指導作為支持，所以現如今的“三區三線”空間劃定方法以及尺度仍然處于不斷探索的重要時期，并沒有真正的落實到實處。

1.2 劃定問題

在“三線”中，劃定側重點具有非常明顯差異性，無法從整體性的角度著手進行綜合分析，存在的矛盾沖突也相對比較明顯?，F如今，在“三線”劃定中，主要的研究以專項規劃的劃定方法為主，如果是單獨的劃定某一條邊界，那么很難將“三線”作為其中的主要的整體來進行綜合分析。劃定的時間先后不一，缺少統一有效的標準作為支持，所以“三線”存在的空間交疊問題也必須要引起足夠重視，以此來實現對剛性管控內容的有效監管，避免出現嚴重的矛盾沖突。近年來大量耕地流向園地、林地的突出矛盾，耕地轉化為其他農用地及農業設施建設用地，導致年度進出平衡無序，這要求我們要提高認識，糧食安全是“國之大者”“三區三線”劃定工作事關國家基本安全，作為規劃工作者應引起足夠的關注和重視。

2 “三區三線“與相關規劃控制線間之間的關系

“三區三線”是目前我國國土空間規劃和管控中的重中之重，同時也是其中不可或缺的重要組成部分，是“多規合一”重要研究結果。但是需要注意的是在“多規合一”開始之前，各部委基本上都是直接將自身的管理權限作為出發點，以此來實現專項規劃和管理，對符合要求的規劃控制體系進行編制和落實。比如在現階段國土部門土地利用建設整體規劃中的“三界四區”等方式，住建以及發展改革部門則是結合目前提出的一系列要求，對城市規劃當中的“三區四線”進行落實，環境保護部門則是根據自身的一系列要求和特點，對生態功能區進行科學合理的劃分和落實?，F有的分隔空間控制系統在構建和具體應用過程中，通常都是在一段時間范圍內能夠將其自身的應用價值和效果體現出來。目前“三區三線”國土空間規劃中，還需要結合原本已經獲取到的成果，將這些成果作為出發點，以此來實現科學合理的規劃和編制，更為重要的是要將原本與現有的規劃進行整合，這樣有利于在實踐中逐漸形成全新國土空間規劃系統。在“三區三線”規定以及空間規劃控制中，其自身在上下規劃控制線以及控制區等各方面都存在不一致等問題，尤其是在國土空間規劃中，其自身的省級生態紅線邊界縣級之間存在不一致等問題。所以必須要結合目前提出的一系列要求，對國土空間規劃進行編制和落實，同時還要對上下級規劃關系進行妥善處理，避免出現嚴重的隱患問題。

2.1 與專項規劃之間建立有效的銜接

針對各部委現有的規劃內容展開分析，對國土空間規劃進行編制和落實時，必須要展開更加詳細的分析，同時還要將其納入整個國土空間規劃系統中，對于目前已經劃定的控制規劃來說，將其直接作為國土空間規劃編制中的重要參考依據。結合當地實際情況以及國土空間控制的基本要求，對國土空間控制生態紅線等進行科學合理的編制和落實，同時還要對永久性基本農田、城鎮開發邊界逐漸形成的生態空間等進行科學合理的規劃和落實。更為重要的是由于各部門相互之間的統計口徑無法達成一致，所以必須要保證部門相互之間的基礎地理數據無法形成統一有效的落實[1]?；诖?，對現有坐標體系進行及時的轉換和處理，通過對地理信息體系進行合理利用，以此來實現有效處理，同時還要對統一的底圖進行妥善處理，后續實現對“三區三線”的統一。

2.2 與上下位置規劃之間的銜接關系

如今，結合目前最新國土空間規劃系統構建和應用現狀，整體的統籌規劃都是從國家級著手，一直到的鄉鎮級展開規劃和建設。對于各方面的規劃來說，在內容方面具有非常明顯的差異性，各自的側重點也大不相同。在同一區域范圍內進行繪畫時，必須要體現出整體性、系統性的特征，也就是在各項規劃，必須要體現出各因素條件相互之間的關聯性。所以在現階段我國省級國土空間規劃中，必須要將國家發展戰略放在首要位置上，以此來保證各項工作的全面有序開展，同時還要對國土空間開發的保護目標以及格局進行合理的創設和利用。對功能分區進行劃分和確定時，必須要對區域進行合理的劃分，對控制線自身的輪廓進行模糊處理，此時，對縣級以及市級國土空間規劃等各項工作的開展，必須要投入更多的支持[2]。對于市縣國土空間規劃來說，必須要保證實現合理的安排和統籌規劃，結合上級劃定的控制區，對控制線進行確定，以此來對“三線”的劃界進行確定。

3 國土空間規劃下的“三區三線”劃定思路及管控措施

3.1 “雙評價”的實施

對整個區域范圍內現有的諸多區域資源環境等進行分析，對區域發展特征以及現存的諸多問題進行確定，將生態保護以及農業生產等放在首要位置上，對符合要求的差異化評價指標體系進行科學合理的構建和落實。對整個生態保護以及農業生產等各方面因素條件展開客觀合理的評價和分析，對判別矩陣以及指標修正等方法進行合理利用，以此來實現對單項評價結果的集合、修正處理，這樣才能夠將生態系統服務功能的作用和價值體現出來，同時還可以對現有的生態敏感空間進行完善和優化，對農業生產以及城鎮建設中的基本要求進行確定，同時還要對符合要求的空間進行創設和利用[3]。將生態保護重要性評價等放在首要位置上，結合目前提出的一系列評價結果和要求，將現有的諸多內容作為基礎性參考內容，這樣有利于對整個用地空間屬性進行識別和利用。

3.2 初劃三區空間

通過對定性評價整合等方法的合理利用，可以實現對生態空間、農業以及城鎮空間的初步劃分?；诖?，將“雙評價”作為其中的重要參考依據，根據實際研究結果，對現有國土空間進行分類和整合，同種可以得到聚合城鎮建設適宜性的基本評價，對現有評價單元底圖進行完善和優化。如果評價單元當中的某一類型空間適宜性評價是一般適宜以上，那么此時的整個評價單元所地雷對應空間必須要保證與該類型空間之間達成一致，也就是直接將該類型評價單元劃分為該類型空間當中的Ⅰ級適宜區。如果評價單元當中存在各種不同類型的空間適宜性等諸多問題，可以根據實際情況的不同，以分級分類等方法，對整個評價單元當中的Ⅱ級適宜區進行劃定。在針對空間進行判定和分析時，要將農業大于生態大于城鎮的原則放在首要位置上，根據生態保護適宜性的等級結果，對現有空間進行合理的劃分，在該方面具有一定的優先權[4]。對于生態適宜性等級相對比較高的區域來說，需要將該類型的評價單元劃定到生態空間范圍內，這樣才能夠實現嚴格的保護和管理。在與實際情況進行校準以及取舍時，要將生態優先作為其中的重要前提條件，同時還要將農業空間以及城鎮空間作為其中的重要衡量要素，將空間當中現有Ⅰ類、Ⅱ類適宜區都可以實現交和取整，這樣最后可以得到有效的三區雛形。由于三類空間具有一定的連續性、完整性等特征，所以在后續對集中更加瑣碎的空間進行處理時，可以通過人為修正的方式進行操作，這樣可以從中得到三區空間的初期劃定結果。

3.3 生態保護紅線與永久基本農田評估的調整和優化

針對目前已經獲取批準，同時已經劃定了部分空間的區域進行分析，發現這些區域已經明顯的具備最為基礎法律效應。由此可以看出，在針對生態保護紅線以及永久基本農田進行處理時，并不只是直接將原本的成果推翻重新進行劃定處理，而是通過對三調的合理利用，在現有法定規劃區的基礎上，對目前已經取得規劃成果的劃定情況進行客觀合理的評估和總結，對其中存在的矛盾沖突等進行重點識別，對引起沖突的具體位置、范圍以及面積等進行確定。根據“雙評價”中提出的要求和不同類型實際情況，提出有針對性的優化策略，對現有的建議和意見進行完善和優化，對生態保護紅線以及永久基本農田保護紅線進行科學合理的劃定和利用，更為重要的是要對生態保護紅線以及擁擠基本農田的整體性、連續性等進行綜合分析，這樣做的根本目的是為了保證生態保護紅線以及永久基本農田保護面積的有效控制，避免出現面積不斷縮小等情況，以此來實現對城鎮開發邊界的合理劃定。

3.4 城鎮開發邊界的劃定

城鎮的開發邊界在劃定時，必須要對目前現有的諸多影響因素進行綜合分析。劃定中，主要是將城市的發展限制條件以及發展需求等作為出發點展開深入研究，促使其逐漸形成基本共識[5]?，F如今，國內在城鎮開發邊界劃定中，基本上都是在“雙評價”的基礎上進行操作，以“三調”土地利用現狀分類和數據成果為基礎，與現有的諸多模擬模型進行結合，以此來達到良好的效果。對城鎮建設用地規模進行科學合理的預測和分析，同時結合上位規劃中提出的基本要求，對城鎮發展定位以及趨勢等進行分析，同時還要保證經濟發展水平得到有效提升，對現有的產業結構進行完善和優化，保證城鎮發展階段的有效推進，以此來提高城鎮發展水平。與此同時，對符合要求的人地關系、產城關系等進行構建和落實，同時還要對城鎮人口以及用地規模進行預測和分析，將城市發展的內在需求作為基礎導向依據，通過對人工神經網絡的合理利用，可以實現對現有模型的構建和利用，以此來實現對城市未來發展以及需求用地的情境模擬處理。在現有的固定輸入值以及輸出值等各項參數確定之后，對用地轉換規則以及現有的模擬訓練等進行完善和優化，對現有的參數進行合理利用，以此來實現自身迭代運算等各項工作的有序開展，從中可以找出土地利用變化規則。在該基礎上，對城市用地擴張過程進行模擬處理，這樣才能夠從中獲取到該情境下城鎮開發的基本邊界。

將“雙評價”的最終結果作為基礎導向依據，通過對元胞自動機模型的合理利用，可以實現反向的情景模擬處理。將城市建設用地的適宜性或者是生態環境的敏感性等作為出發點展開綜合分析，對引起的不適合開發建設區域等進行分析，將這些區域直接作為限制因子導入對應的模型中，對目前建設用地展開有針對性的迭代模擬處理。將已經構建完成的模型全部都自動化的計算到對應的領域中，實現對現有隨機因素以及轉換概率的使用，將迭代到建設用地的總規模以及預期城鎮開發規模實現同步操作，一直到模擬結束后，可以從中獲取到情景下城鎮開發的基本邊界。對ANN人工神經網絡模型以及CA模型情景模擬分析結果進行高效的耦合處理，基于此，對整個城市空間動態變化情況進行模擬分析，同時還要對城鎮開發邊界進行初步的劃定和分析。更為重要的是要結合目前提出的一系列要求，對人口以及用地規模展開客觀合理的預測和分析，同時還要對城鎮的彈性發展區等諸多因素條件進行綜合分析，這樣才能夠及時對城鎮開發邊界進行修正處理，保證最終獲取到的城鎮開發邊界具有準確性、可靠性。

4 結語

“三區三線”的提出和實施，意味著我國空間管理體系逐漸完善，同時也是我國國土空間規劃中非常重要的一部分。所以以“雙評價”結果與“三區三線”的基本內容，促使兩者之間可以實現有效連接，這樣不僅有利于根據不同城鎮的等級、發展狀態以及基本訴求等進行科學合理的劃定和分析，而且還可以提高國土空間規劃效率和質量。