蒙古國解決債務和貿易困境的出路

祁治業

剛剛過去的2022年，蒙古國民眾的抗議活動接連不斷，活動訴求也呈現多元化特點。這些抗議活動的根源是什么？蒙古國會重蹈債務危機嗎？解決這些問題的出路何在？

近十年蒙古國發行的債券

過去十年中，除2018年外，蒙古國的年度國家預算支出一直超過其收入，處于預算赤字的狀態。因此，2012～2022年蒙古國共發行了八支總價值達54億美元的國際債券，除了第一支主權債券“成吉思汗”債券外，其他所有債券都用于為國家預算赤字融資。

例如：2012年12月，蒙古國政府在美國發行了15億美元的“成吉思汗”債券。2022年12月蒙古國已如期還完該債券最后一筆款項。10年來，蒙古國為該債券支付利息5.4億美元。

2013年12月，蒙古國開發銀行（DBM）在日本發行期限為10年的以日元計價的300億日元“武士”債券。趁日元走低之際，蒙古國政府在2022年12月購買了300億日元存入蒙古國開發銀行在蒙古銀行（央行）的賬戶，用于2023年償還該筆日元債務。

2016年3月，蒙古國政府發行“馬扎萊”債券（屬于歐元債券）。2021年4月，蒙古國政府還清了該債券余款。

2017年10月，蒙古國政府在國際市場上發行了價值超過8億美元的“格日格”債券，由瑞士信貸銀行、德意志銀行、摩根大通與蒙古國財政部合作發行。該債券主要用于償還“成吉思汗”債券和“點心”債券（在香港發行的人民幣計價債券）。

2020年9月，蒙古國政府在國際市場發行了價值6億美元的“游牧”主權債券，由摩根大通、摩根士丹利、匯豐銀行和野村證券與蒙古國財政部和蒙古銀行（央行）合作發行。該債券的目的是用于償還“馬扎萊”五年期債券。

2021年6月，蒙古國政府為了償還即將到期的“成吉思汗”債券和“格日格”債券等，又發行了10億美元的“世紀”債券，將分別于2027年和2031年到期償還。

綜上可見，過去10年中，蒙古國一直處于以貸養貸、寅吃卯糧的滾雪球狀態。實際上，自從2016年7月蒙古人民黨重新執政以來，人民黨政府發行的四支債券，都是為了償還2012～2016年蒙古民主黨執政期間發行的那四支債券。但是，2022年2月烏克蘭危機以來，國際大宗商品價格上漲和通貨膨脹對蒙古國人民的生活造成了嚴重影響，引發民眾對政府的不滿情緒螺旋式上升，以至于民眾把前幾屆政府大幅舉債的責任都怪罪到了現政府頭上。

2022年12月7日，蒙古國經濟發展部部長呼日勒巴特爾（人民黨議員）透露，國家的外匯儲備年初是44億美元，9月底降到24億美元，10月底為28億美元，11月上升到29億美元。國家大呼拉爾主席（議長）贊登沙特爾曾表示，2023年蒙古國需要償還57億美元的債務。

外債及貿易仍需克服困難

到2022年10月底，蒙古國外債總額仍有334億美元，包括政府債務、蒙古銀行（央行）和商業銀行的外債、企業負債等。2010年以來，蒙古國外債總額增長了4.5倍。在總債務中，約57億美元是外國援助或發展貸款，26億美元是外國債券的短期貸款。兩個主要的貸款方是亞洲開發銀行（18億美元）和世界銀行（8億美元）。蒙古國欠日本12億美元、中國10億美元、韓國1.55億美元及亞投行1.105億美元。

蒙古國被列為世界10個有債務違約風險的國家之一。2021年，蒙古國政府債務達到26.9萬億蒙圖，相當于該國GDP的50.8%。從債務結構來看，2016年（當年發生債務危機時）約52%的債務為商業貸款，2021年這一比例已降至33.6%。對于貸款的使用，約40%用于建筑業、26%用于購買設備、14%用于經營費用、13%用于咨詢服務。截至2021年底，蒙古國國有企業負債總計18萬億蒙圖。

2022年12月5日，蒙古國首都烏蘭巴托再次爆發抗議活動，上千人聚集在市中心的蘇赫巴托廣場并試圖沖擊政府大廈“國家宮”，要求懲罰腐敗官員、解散議會。

過去10年中，蒙古國一直存在國際收支和經常賬戶赤字（入不敷出），這是導致經濟不穩定以及積欠外債的主要原因。2020年蒙古國GDP增速為-4.6%，2021年為1.4%，2022年第一季度為-3.8%。蒙古國92%的出口是礦產品，經濟過于依賴初級和未加工的原材料出口，附加值產品、農產品和其它產品的出口量較低，對礦產資源出口的過度依賴影響了經濟增長的穩定性。

2021年蒙古國食品進口額達9.627億美元，其中57.3%來自歐洲國家、35.8%來自俄羅斯。蒙古國與歐洲之間的運輸需通過俄羅斯，這就意味著該國食品價格與俄羅斯直接相關。蒙古國從俄羅斯進口大量植物油、小麥、雞蛋、人造黃油、豬肉、巧克力、面包、甜味烘焙食品和煙草等，盧布升值（2022年6月）又推高了蒙古國部分進口商品的價格。蒙古國的石油產品全部來自國外進口，其國內銷售的成品油零售價格直接由世界市場石油價格、匯率、進口價格或關稅決定，尤其與俄羅斯直接相關，蒙古國70%的柴油來自俄羅斯石油公司（Rosneft Oil）。另外，中國占蒙古國肉類制品出口總量的92%，近三年共出口冷凍馬肉和熱處理加工的牛羊肉制品10.6萬噸。

2021年蒙古國的年通貨膨脹率為13.4%，2022年7月漲到15.7%，8月為14.4%。12月6日，經濟發展部部長呼日勒巴特爾表示，2022年前10個月全國的通貨膨脹率為15.4%，可見之前的問題并沒有得到改善。

據蒙古國海關總署統計，2022年前11個月，該國外貿總額為190.16億美元，比2021年同期增長26.6%。其中，出口額同比增長26.2%，進口額同比增長27.2%。出口額超過進口額32.734億美元，為外貿順差狀態。今年前11個月，鉛礦、鐵礦、銅精礦、鋅精礦和原油100%出口到中國，92%的煤炭出口到中國，水洗羊絨100%出口到中國；63.6%的加工牛皮和86.1%的精梳羊絨產品出口到意大利，這些合計占蒙古國出口總額的81.1%。在蒙古國向69個國家的出口總額中，中國占84.1%、瑞士占8.3%、新加坡占3%，這三個國家占出口總額的95.4%。

從蒙古國官方統計數據中就可以看出，其經濟增長十分依賴對華出口，主要是礦產品的出口。到2022年，中國已經連續26年保持蒙古國的第一大出口市場、連續24年保持第一大貿易伙伴國，連續12年保持第一大進口來源國。

蒙古國農業部石油政策執行協調司司長曾表示，從俄羅斯進口燃油時以美元轉賬支付遭遇困難。蒙古國與俄油簽定的合同規定可以用歐元和美元付款。但由于美國對俄實施制裁，美元轉賬非常困難。美聯儲雖然了解蒙古國從俄羅斯購買石油產品的必要性，并已向蒙方發出正式公函，表示完全可以用美元轉賬支付，但在現實操作中，卻很難以美元支付。現在只能是，蒙古國企業將美元轉入俄油的賬戶，俄油再將其通過中國轉賬到俄羅斯。

俄羅斯和蒙古國之間沒有貨幣互換協議，但是中蒙兩國之間有貨幣互換協議，所以蒙古國選擇了這條中轉路線進行轉賬交易。

加速通道建設以舒解困境

按蒙方統計，2021年中蒙貿易總額已突破百億美元大關，占蒙古國外貿總額的63.1%。2022年11月蒙古國總統呼日勒蘇赫對中國進行國事訪問期間，提出在未來五年內將雙邊貿易額提升到200億美元，將蒙對華煤炭出口量增加至每年7000萬噸。由此可見，蒙方渴望提升與中國的經貿水平。

為了擺脫新冠疫情對經濟的拖累，2021年12月31日蒙古國議會通過了人民黨政府制定的“新復興政策”，包括口岸復興、能源復興、工業復興、城鄉復興、綠色發展復興和國家治理效率復興六個方面。其中，口岸復興框架下規劃的一些鐵路、公路項目將實現與中國互聯互通，能源復興相關的水電站和火電廠項目涉及與中國的合作。

當前人民黨政府十分重視擴大對中國的出口規模，以促進經濟全面復蘇。2021～2022年，蒙古國總理奧云額爾登先后視察了10個口岸，大部分是對華口岸。為了提升口岸對華出口能力，蒙古國正在加速建設多條跨境鐵路，包括塔旺陶勒蓋煤礦—嘎順蘇海圖口岸鐵路（與內蒙古巴彥淖爾甘其毛都口岸相連）、宗巴彥縣—杭吉口岸鐵路（與內蒙古包頭滿都拉口岸連接）、喬巴山—霍特煤礦—畢其格圖口岸鐵路（與內蒙古錫林郭勒珠恩嘎達布其口岸相連）、阿日查蘇日口岸—西伯庫倫口岸鐵路（首先計劃建設西伯庫倫口岸至內蒙古阿拉善策克口岸的跨境鐵路）等。這些鐵路完全實現與中國鐵路連接后，將徹底改變當前蒙煤對華出口的困境，屆時蒙古國將擁有五個對華鐵路口岸，物流運輸能力將翻倍，這些都是蒙古國政府“新復興政策”框架下“邊境口岸復興政策”的一部分。另外，蒙政府還計劃建設烏蘭巴托至扎門烏德的高速公路，還將按照國際標準全面建設以口岸為基礎的衛星城市。

2022年5月25日，首趟“二連”號中蒙寬軌集裝箱專列駛出二連浩特國門，開往烏蘭巴托。蒙古國人民黨政府渴望提升與中國的經貿水平，以促進經濟全面復蘇。

可見，蒙古國執政黨人民黨正竭盡全力，尤其是利用其“三權統一”（總統、議長、總理）的有利時機，啟動此前被耽擱多年的中蒙跨境鐵路項目，以此來增加進出口通道，擴大對華出口規模，推動經濟復蘇，進而恢復民眾對其執政能力的信心，意圖在2024年的議會選舉中繼續執政。

所以，2022年12月爆發的大規模抗議事件，表象上看是“煤炭盜竊案”和官員腐敗問題引起民眾不滿，但根本原因還是經濟危機和債務危機，再加上反對黨（在議會擁有席位的民主黨和民族勞動黨）的背后煽動，企圖借此將人民黨拉下臺，解散政府和議會，重新組織議會選舉。