淺析設立國家海洋產業投資引導基金

于 平 李先杰

國家海洋信息中心 天津 300171

“十三五”時期，中央和沿海地方財政通過統籌現有資金和增設新投入項目保障海洋領域基礎經費需求，支持海洋經濟結構優化和創新發展，資金規模不斷增長[1]。但總體來看，扶持手段較為單一，財政補貼等傳統支出方式在資金分配中仍占主導地位，信用擔保、風險補償、引導基金等方式運用較少。由于傳統支出方式多屬于一次性定向投入，無法循環使用，因此作用范圍較窄，影響周期較短，資金的乘數效應有限。改進財政資金投入方式，探索通過基金化、市場化方式支持產業發展十分必要。2014年以來，沿海各地相繼成立不同規模海洋產業投資基金，但受業績考核等條件約束，普遍存在投資期限短（投資項目階段偏成熟期），社會資本參與積極性低，配套扶持政策缺乏，對戰略性新興產業投入不足，投資方向未能充分體現國家海洋宏觀規劃意圖等問題。

在此背景下，設立國家海洋產業投資引導基金，對海洋經濟發展重點領域進行投資，既可以為財政資金投入海洋領域探索更加高效的使用手段，又可以為地方海洋經濟發展和海洋產業基金提供方向上的指引，應成為下步的研究重點。

1 戰略意義

1.1 推進經濟高質量發展

我國經濟發展正處于向高質量發展的戰略轉型期。多年來，海洋經濟快速增長，其總量已占到國民經濟總量的十分之一左右，成為拉動國民經濟的增長極，海洋經濟的發展質量直接關乎國民經濟的發展質量，設立國家海洋產業投資基金，以基金化的資金投入方式有效解決海洋經濟發展中面臨的科技創新不足、開發方式粗放等問題，可以緩解陸域資源短缺，促進陸海統籌，為經濟發展創造新的增長點，推進經濟向高質量發展。

1.2 順應世界發展趨勢

新世紀以來，世界發達海洋國家紛紛制定政策、加大投入，將海洋戰略提升為國家戰略，提升國家海洋競爭力，在新一輪國際“藍色圈地”運動中占據主動權成為各國競相發力的目標，歐盟更是成立了專注海洋投資的藍色投資基金[2]。目前我國財政資金對海洋經濟投入仍以傳統的補貼為主，長效性有限。海洋作為國家戰略的重要組成部分，其自然屬性和發展階段決定了培育戰略性海洋產業需要長期投入，設立國家級海洋產業投資基金勢在必行。

2 條件分析

2.1 相關指導文件

黨的十八大提出“海洋強國”戰略，十九大指出“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”。 “十三五”規劃提出“堅持陸海統籌，發展海洋經濟，科學開發海洋資源，保護海洋生態環境，建設海洋強國”。拓展藍色經濟空間，實施系列重大工程，保護海洋生態環境，探索市場化的海洋生態產品價值實現路徑都離不開資金的支持和引導。 《全國海洋經濟發展“十三五”規劃》提出“支持有條件的地區建立各類投資主體廣泛參與的海洋產業引導基金”。中國人民銀行等八部委在《關于改進和加強海洋經濟發展金融服務的指導意見》中提出“積極引入創業投資基金、私募股權基金支持海洋經濟發展”。以上文件和政策的出臺從宏觀層面明確了國家發展和壯大海洋經濟，建設海洋強國的戰略部署，而海洋領域相關規劃和指導意見則明確鼓勵和支持以基金方式促進資本參與海洋產業投資。由此，設立海洋產業投資引導基金具備了政策基礎。

2.2 財政資金對海洋領域投入情況

各級財政投入為統籌財政資金設立國家海洋產業投資引導基金提供了資金來源基礎。 “十三五”期間，中央和各沿海地方財政統籌現有資金，發揮財政資金支持和稅收優惠等手段，支持海洋經濟結構優化和創新發展。其中，中央財政資金投入主要有：一是通過一般性轉移支付充實沿海地區地方財力。2016年至2019年累計對沿海省市下達轉移支付148.67億元，支持其加大海洋管理力度。二是整合科技專項資金支持海洋重點科研攻關。其中，海洋可再生能源專項資金自2010年設立以來，截至2018年累計撥付經費13億元，支持100多項海洋能項目。三是為海洋生態修復提供專項轉移支付。通過專項轉移支付“海島及海域保護資金” “海洋生態保護修復資金”等實施重點治理項目。其中， “藍色海灣”治理共撥付35.05億元，渤海綜合治理項目共撥付28億元。四是為海洋區域示范提供資金支持。通過戰略性新興產業發展專項資金等，共向15個海洋經濟創新發展示范城市撥付45億元，支持其在海洋生物醫藥、海洋高端裝備、海水淡化等領域進行創新發展和區域示范。此外，還通過油價補貼（海洋漁業）、保險補償（漁業保險和“首臺套”保險）等方式為海洋產業發展提供支持。

地方層面，各沿海地區財政統籌安排中央補貼和地方自有財力，整合存量資金，加大對海洋經濟發展的支持，形成穩定財政投入機制。如，山東省在用好中央財政創新示范資金外，每年從全省財政資金中劃撥100余億元資金，支持實施海洋重大項目；廣東省明確在2018－2020年，每年投入3億元用于支持海洋工程裝備、海上風電、海洋生物、天然氣水合物、海洋公共服務、海洋電子信息等六大產業發展。

2.3 地方海洋產業基金發展實踐

2014年開始，我國沿海地區紛紛成立海洋產業投資基金，現已成立或對外公開擬成立的海洋產業投資基金超過10支（見表1），主要分布在海洋經濟發達省份，且海洋生產總值較高地區的基金目標規模相對較大，目標投資領域一是海洋新興產業，如海洋生物醫藥和制品、海洋新能源、新材料、海洋信息服務業等；二是傳統海洋產業轉型升級，如海洋交通運輸業、海洋漁業等。

表1 各沿海地區海洋產業投資基金不完全統計

目前，地方海洋產業基金在運作過程中主要面臨以下問題：一是涉海企業的資金需求與投資基金運作思路間的矛盾，即供求矛盾。投資基金青睞的投資目標大多是經營較為穩定的涉海企業或者“短、平、快”的項目，大都追求短期利益，而現階段資金缺口較大的涉海企業以中小型企業為主，客觀上要求較長的投資期限，因此真正需要資金支持的涉海企業難以得到海洋產業基金扶持。二是具有較大外部經濟性、資金需求量大且高風險的基礎性、公益性投資項目乏人問津，導致海洋產業基金的功能無法充分發揮。此外，對跨區域投資的限制、基金管理的低專業化程度、退出機制的相對缺乏也是影響海洋產業投資基金充分發揮功能的瓶頸。隨著各地對海洋經濟重視程度的不斷提高，涉海金融人才隊伍的不斷壯大，基金管理專業化程度正逐步提高。在國家注冊制改革正式啟動后，產業基金的退出路徑將更趨明朗化。整體上看，雖然面臨諸多困難，但沿海地方海洋產業投資基金的運作為設立國家級海洋產業投資基金提供了豐富的經驗和項目儲備。

3 運作模式設計

3.1 相關經驗借鑒

3.1.1 國際藍色基金發展情況——以歐盟為例

歐盟向來重視發展藍色經濟。在其區域協調機制中，基金是使用最為廣泛的政策工具之一，在推動歐盟一體化和區域經濟發展的過程中發揮著重要作用。在數支基金中，歐洲海洋與漁業基金（EMFF）、藍色投資基金是歐盟為發展藍色經濟提供資金支持的重要手段。前者為公益性基金，后者為金融機構管理的有回報要求的基金。

歐洲海洋與漁業基金優先支持環境可持續、資源高效和富有競爭力的捕撈業與養殖業，促進水產品銷售和加工業發展，可謂環境價值和經濟價值并重，可持續漁業占基金使用總額的75%以上。此外，該基金支持漁業數據收集和管理、漁業立法和管控，促進歐盟共同漁業政策的實施。

藍色投資基金由歐盟委員會聯合歐洲投資銀行旗下的歐洲投資基金（EIF）共同啟動，主要為活躍于藍色經濟中的初創企業、中小企業提供股權融資和技術援助，支持可以促進藍色經濟可持續發展的產品和技術研發，確保“歐洲綠色協議”碳中和目標的實現。藍色投資基金在基金管理和投資理念方面的經驗值得借鑒：一是利用專業化管理團隊提升基金運作質效。藍色投資基金的管理者歐洲投資基金（EIF）是歐洲私募股權市場領先的金融機構，在投資初創期的創新型中小企業方面經驗豐富，建立了良好的社會聲譽和信用，這使其在開展投融資活動中優勢明顯。二是堅持長期價值投資。歐洲投資基金背后有歐洲投資銀行（EIB）的強大支持，可以為企業提供符合生命周期規律的長期價值投資，有助于企業團隊把科研做深、產品做精和服務做細，有利于進一步延伸產業鏈、創新鏈和資金鏈，保持企業的穩健發展和創新動力。

借鑒相關經驗，國家海洋產業投資基金的設計應同一般私募基金有所區別，要充分落實專業化管理和長期投資理念，深耕海洋關鍵領域，體現國家級產業基金的戰略性優勢。

3.1.2 我國主要國家級產業投資基金發展情況

目前，我國設立的國家級政府引導基金的數量并不多，已成立的有中國文化產業投資基金、國家軍民融合產業投資基金、國家集成電路產業投資基金、國家綠色發展基金等，它們主要由國家部委或者央企發起，其參與設立的子基金或者直投項目不受地域限制。作為國家級的投資基金，其融合了“政府” “產業”“基金”等多個要素，具有投資強度大、持有周期長、投資產業聚焦的特點，兼具戰略性與財務性雙重目標[3]。

其中，中國文化產業投資基金由財政部、中銀國際控股、中國國際電視總公司和深圳國際文化產業博覽交易會有限公司共同發起成立，目標總規模200億元，首期募集60億元，其中財政部出資5億元。該基金主要以股權投資方式，投資新聞出版發行、廣播電影電視、文化藝術、網絡文化、文化休閑及其細分行業，以引導帶動社會資金投資文化產業。國家綠色發展基金由財政部、生態環境部、上海市人民政府于2020年7月共同發起設立，首期總規模885億元，出資方包括財政部、長江經濟帶11個省份、金融機構和大型企業。該基金重點聚焦長江經濟帶沿線的綠色發展，優先投向長江經濟帶沿線11省份，同時適當投向其他區域，主要支持環境保護和污染防治、生態修復和國土空間綠化、能源節約利用、綠色交通、清潔能源等綠色發展領域。

已成立的國家級投資基金既有產業聚焦類（文化產業投資基金、集成電路產業投資基金），也有區域聚焦類（國家綠色發展基金），但海洋領域基本沒有涉及。海洋領域投資的風險性、技術性、長期性、規模性、全局性對社會資本和地方政府海洋產業引導基金而言吸引力有限，但在深海資源開發、海洋可再生能源等領域發展和培育一批有技術、有實力、有市場的企業，除了可以引領海洋經濟的發展，更可以為我國參與全球海洋治理和海洋資源開發提供重要的技術能力儲備，具有深遠的戰略要義。通過資本力量助力戰略性海洋產業發展的重要性和意義不亞于現有的幾只國家級產業基金。

3.2 主要建議

當前，我國海洋新興產業呈蓬勃發展態勢，結合上述經驗和我國海洋產業發展現狀，建議國家海洋產業投資引導基金應由海洋主管部門牽頭，統籌安排中央財政海洋發展專項資金、海洋經濟創新發展示范城市專項資金等涉海專項資金及海域使用金上繳中央財政部分資金進行引導投入，吸收沿海地方政府、相關金融機構和企業共同出資設立國家海洋產業投資母基金。同步，成立國家海洋產業投資基金管理公司對基金進行專業化管理。

圖1 國家海洋產業投資基金出資和運營模式

基金按市場化運作，僅在投資方向上接受海洋主管部門指導，擬投資方向包括：高端海洋工程和技術裝備、海洋可再生能源、海洋藥物和生物制品、海洋信息服務、海洋生態產品開發等。基金主要業務模式有以下4種：一是對戰略性海洋產業領域進行股權投資；二是聯合領域內大型企業成立專項子基金，對海洋科創企業進行直接投資或開展相關并購業務；三是有條件地投資地方海洋產業投資基金；四是參與藍色經濟影響力投資（公益投資部分），開展國際相關合作。

為推動項目落地，建議相關管理部門一是要研究各級財政投入海洋領域的資金數量和結構，對中央財政出資的可行性進行分析；二是組織金融機構、涉海企業、重點沿海地區海洋主管部門進行交流，明確出資意向和參與積極性；三是組織地方海洋產業投資基金進行經驗交流，建立項目儲備庫；四是組建涵蓋中央、地方、金融機構人員在內的專項小組，開展項目研究、協調和溝通。