學習貫徹黨的二十大精神健全保證憲法全面實施的制度體系

文 陳永康

黨的十八大以來，習近平總書記把實施憲法擺在全面依法治國戰略布局的突出位置，采取一系列有力措施加強憲法實施和監督工作，成效有目共睹。剛剛結束的黨的二十大擘畫了全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興的宏偉藍圖；明確提出要堅持全面依法治國、推進法治中國建設，并就完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系作出明確部署。報告首次提出“健全保證憲法全面實施的制度體系”，這與過去“健全保證憲法全面實施的體制機制”“用科學有效、系統完備的制度體系保證憲法實施”的提法，一脈相承并與時俱進。憲法是國家根本法，是治國安邦的總章程，是國家各種制度和法律法規的總依據，是黨和人民意志的集中體現。地方立法作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，是憲法、法律、行政法規的重要補充，最主要的職能就是通過法定程序使黨的政策、中央精神、憲法原則、國家法律落地生根，解決好憲法、法律通達群眾、通達基層的“最后一公里”問題。因此，健全保證憲法全面實施的制度體系，必然要求地方人大常委會著力加強地方立法和備案審查工作。

健全保證憲法全面實施的制度體系必須堅持黨的全面領導這一根本原則

2018年憲法修正案明確將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法第一條第二款。二十大報告明確堅持憲法確定的中國共產黨領導地位不動搖，堅持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖。我國憲法同黨和人民進行的艱苦奮斗和創造的輝煌成就緊密相連，同黨和人民開辟的前進道路和積累的寶貴經驗緊密相連。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是我國社會主義法治之魂，也是推進全面依法治國的根本保證。既然黨領導人民制定憲法，那黨也要帶領全體人民遵守憲法實施憲法。現行憲法頒布實施以來的一個基本經驗就是充分發揮黨在憲法實施過程中的領導核心作用，統籌各部門各地方，協調全面推進憲法實施，這既是中國共產黨依憲執政、維護憲法權威的必然要求，也是我國憲法實施監督制度體系的最大特色和最大優勢。我國實行人民代表大會制度，健全和完善我國憲法實施監督制度是我國憲制體系的自我完善、自我調適和自我發展，必須在黨的領導下、在我國憲法確立的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體下，健全和完善相關制度和程序設計，必須與堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的基本原則相符合，與人民代表大會制度的憲法原理和憲制安排相匹配，與人大及其常委會的職能分工、制度實踐和工作機制相適應，最大限度地維護人民代表大會制度的穩定性和權威性。

推進全面依法治國，健全保證憲法全面實施的制度體系必須健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制，加強黨對立法工作的集中統一領導，完善黨領導立法的制度機制，確保黨的主張通過法定程序成為國家意志，不斷推進黨的各項治國理政活動制度化、法律化。2021年省人大常委會黨組認真落實黨中央及省委關于加強黨領導立法的文件要求，制定關于加強黨領導立法工作的若干規定，對落實黨領導立法工作的總體要求、請示報告制度、政治性把關等內容作了具體規定。省十三屆人大常委會提交省委常委會討論的地方性法規案就有8件。下一步，法工委將深刻學習領悟“兩個確立”的決定性意義，牢牢把握立法工作的正確政治方向，用總書記思想特別是習近平法治思想、總書記關于立法工作的重要論述指導立法工作，嚴格落實好黨領導立法工作的有關規定要求，從立法規劃計劃的制定到立法中的重大問題、重要環節都及時向省委請示報告，做好黨領導立法工作程序與地方立法程序的銜接，確保黨的路線方針政策和決策部署在立法工作中得到全面貫徹實施。

健全保證憲法全面實施的制度體系必須堅持以高質量立法促進高質量發展這一有效途徑

憲法是國家法律法規和各種制度的總依據，起到統領和統帥作用，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力。通過建立健全法律法規和制度體系，推動和保障憲法實施，這是我國憲法實施的基本途徑。加強立法工作，形成完備的法律規范體系，是全面依法治國、建設社會主義法治國家的必然要求，也是確保憲法確立的原則和制度得到落實的必然要求。1979年地方組織法修訂，賦予省級人大及其常委會地方性法規制定權。1982年憲法確認了這一地方立法制度，寫進憲法第一百條。此后，地方立法展現出蓬勃生機，一大批地方性法規的制定出臺為地方的政治、經濟、文化各項改革、建設和社會穩定，發揮了不可替代的作用。1980年2月2日，省五屆人大二次會議通過《廣東省人口與計劃生育條例》，這是我省第一部地方性法規。截至今年11月，四十多年來省人大常委會制定現行有效地方性法規共245件。其中，黨的十八大以來這十年，省人大及其常委會共通過179件地方性法規和法規性決定；本屆人大常委會共通過103件，其中制定53件，修改45件次，廢止5件次。

十年以來，省人大常委會加強重點領域、新興領域立法，推動立法與改革相銜接，及時回應社會關切，以良法促發展保善治，護航廣東經濟社會高質量發展。經濟建設方面，制定商事登記條例、自貿區條例、市場監管條例、社會信用條例、外商投資權益保護條例、知識產權保護條例、鄉村振興條例、優化營商環境條例、土地管理條例、數字經濟促進條例等，落實憲法關于加強經濟立法、完善社會主義市場經濟制度的規定。政治建設方面，制定實施憲法宣誓制度辦法，落實憲法關于國家工作人員就職公開進行憲法宣誓的規定；制定平安建設條例、反走私綜合治理條例、禁毒條例，落實憲法關于打擊犯罪、維護社會秩序的規定；制定鄉鎮人大工作條例，修訂代表大會議事規則、人事任免辦法等，完善國家機構相關制度建設。文化建設方面，制定社會科學普及條例、科學技術普及條例、版權條例、工藝美術保護條例、革命遺址保護條例，文明行為促進條例、地方志工作條例，落實憲法關于加強社會主義精神文明建設，促進社會主義文化繁榮發展的要求。社會建設方面，制定職業教育條例、全民閱讀條例、全民健身條例、社會救助條例、反家庭暴力法實施辦法、學校安全條例、養老服務條例、人民調解法實施辦法、民族地區發展條例、華僑權益保護條例等，落實憲法關于尊重和保障人權，維護公民享有基本權利和應盡義務的規定。生態文明建設方面，制定大氣污染防治條例、水污染防治條例、綠色建筑條例、城鄉生活垃圾管理條例、建筑垃圾管理條例等，落實憲法關于保護和改善生活環境和生態環境，防治污染的要求。

下一步，法工委將圍繞加快完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系這個目標任務，緊扣二十大戰略部署，緊跟廣東現代化建設步伐，緊貼人民群眾美好生活向往，協助常委會科學編制好五年立法規劃和明年立法工作計劃，聚焦聚力國家重大發展戰略、高質量發展、科技創新、公共衛生、民生福祉、生態環境、精神文明等重點領域和新興領域，以高質量立法護航高質量發展和廣東現代化建設，推進憲法所確定的國家各項事業和各方面工作的大政方針得到有效落實。要堅持依憲立法、依法立法，自覺以憲法為準繩，遵循憲法確立的精神和原則，落實憲法確立的制度和規定，使每一項立法都符合憲法精神、原則和要求，切實維護好憲法的尊嚴和權威。

健全保證憲法全面實施的制度體系必須堅持對設區的市法規合憲性、合法性審查這一重要職責

2015年立法法修改，明確設區的市人大及其常委會可以就城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。2018年憲法修正案確立了這項制度，第一百條規定設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以依照法律規定制定地方性法規，報本省、自治區人民代表大會常務委員會批準后施行。省人大常委會于2015年5月、9月、12月分三批確定了佛山等17個市行使地方立法權。七年來，省人大常委會共審查批準設區的市法規293件次。法工委協助常委會認真做好設區的市法規審查指導工作，堅持把好四個關鍵環節，加強合憲性、合法性審查。一是把好法規立項關。就立法計劃項目是否超越憲法所確定的設區的市法規三個方面的立法權限進行指導把關。二是把好法規制度設計關。在設區的市法規一審后進入市人大常委會的審議修改階段，法工委著重對法規制度設計的合理性、可行性進行指導，以解決法規制度設計上權責失衡、可操作性不強等問題。三是把好法制統一關。在設區的市法規表決通過前，法工委重點審查是否存在合憲性、合法性問題，逐條核查有關條文內容是否有上位法依據，是否與上位法的規定一致，并重點對涉及行政許可、行政強制、行政處罰等條文進行審查，確保不抵觸。四是把好統一審議關。在設區的市法規通過并報請省人大常委會審查批準前，由省人大法制委召開全體會議對設區的市報請批準的法規進行統一審議，在法規正式批準前再把好最后一道檢驗關。審議中發現確實仍存在合憲性、合法性問題的，提請常委會附議定意見批準或者請市人大常委會自行修改后重新再報。下一步，法工委將繼續強化設區的市法規審查指導工作，嚴把合憲性、合法性審查標準，優化專家論證形式，完善法規草案意見征求工作，增強法規條款的針對性、可執行性；指導各市加強“小切口”立法和區域協同立法，突出地方特色，力求務實、精細、管用；加強培訓和交流，提升各市立法工作人員的憲法意識、法治素養和業務能力。

健全保證憲法全面實施的制度體系必須堅持加強規范性文件備案審查這一監督方式

規范性文件備案審查制度是保障憲法法律實施、維護國家法治統一的一項憲法性制度，是憲法法律賦予各級人大常委會的一項重要職權。法工委將加強備案審查工作作為加強憲法實施與監督和維護國家法治統一的重要抓手，積極打造備案審查工作的“廣東樣板”。在全國率先制定和修改完善省級備案審查條例，從制度層面實現備案審查全覆蓋，明確各級人大常委會的備案審查職責、審查標準和程序。認真落實“有件必備、有備必審、有錯必糾”要求，綜合運用多種審查方式，及時發現并糾正規范性文件中與憲法、法律、法規相抵觸等問題，有力維護了憲法法律權威和國家法治統一。五年來，省人大常委會依職權備案和審查規范性文件1 500多件，向有關機關移送審查有關規范性文件857件，糾正“問題文件”120件，有力維護了憲法法律權威、國家法治統一和人民群眾合法權益。例如，某件地方政府規章規定申請網約車駕駛員證的駕駛員應當具有本市戶籍或者居住證，法工委經審查認為這與憲法規定的公民享有勞動權利，與勞動和就業領域法律關于公平就業制度的規定不一致，涉嫌違法限制公民勞動就業權利，存在與憲法法律規定相抵觸情形。經與當地政府溝通，該件規章已及時糾正修改。此外，我省還率先實現省市縣三級人大常委會聽取審議備案審查工作報告制度化、常態化，率先建立備案審查案例指導制度，率先組織建成使用全省統一的規范性文件備案審查信息平臺。目前我省法規規章規范性文件數據庫歸集各級各類文件1萬2千多件，于8月1日在廣東人大網向社會公開，供公眾免費查詢使用。下一步，法工委將繼續完善和加強備案審查制度，嚴把備案關、審查關、糾正關，督促制定機關及時、規范報備規范性文件，審查發現存在違反憲法、法律、法規問題的，堅決依法予以糾正；繼續推進各級人大常委會聽取審議備案審查工作報告制度化、常態化；繼續開展規范性文件備案審查案例匯編、交流和發布工作；推進全省統一的備案審查信息平臺和我省法規規章規范性文件數據庫的優化升級；研究制定地方規范性文件制定條例等。不斷推動我省備案審查工作繼續走在全國前列，以高質量備案審查工作維護憲法貫徹實施。■