全球糧食不安全形勢下保障中國糧食安全的邏輯思維與戰略取向

王曉君 何龍娟 王國剛

百年變局疊加世紀疫情，引致世界經濟復蘇艱難。聯合國糧農組織和世界糧食計劃署預警，全球糧食形勢已處于嚴重不安全狀態［1］。地緣政治沖突、極端氣候、新冠疫情等多重因素的綜合影響正危及糧食生產和獲取能力，導致全球糧食供應鏈中斷［2］、化肥等投入品成本創歷史新高［3］、食品價格飆升、財政投入空間受限，全球農業及糧食體系受到嚴重沖擊，中東及非洲國家處于糧食不穩定狀態，而此時一些糧食出口大國還紛紛采取限制出口來保障其國內供應，致使形勢雪上加霜［4］。《世界糧食安全和營養狀況》報告顯示，2021年，全球受饑餓影響人數增加到8.28億人，距離到2030年消除一切形式的饑餓、糧食不安全和營養不良的目標越來越遠［5］。中國是人口大國、糧食生產大國，也是糧食進口大國，國際糧食形勢動蕩必然會對中國糧食安全產生一定影響。在不利的國際環境下，中國如何保持戰略定力，制定應對預案，增強抵御國際市場沖擊的韌性，對于14億人口端牢“中國飯碗”意義重大。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央立足世情國情糧情，確立了新糧食安全觀，明確了國家糧食安全戰略，提出從全局看糧食問題，“不能把糧食當成一般商品，光算經濟賬、不算政治賬，光算眼前賬、不算長遠賬”，“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上”，這些重要論述為中國應對全球糧食危機提供了根本遵循和方向［6］。站在第二個百年奮斗目標的新征程上，糧食安全問題比任何時候都要關鍵，是國家安全的重要基石。為此，必須要站在國際視角，居安思危，深刻剖析中國糧食安全的形勢特征及面臨的潛在風險和挑戰，審時度勢，做好戰略謀劃，為在國際不利變局中開辟中國特色糧食安全新格局做好充分準備。

一、全球糧食不安全形勢對中國糧食安全的傳導效應及其帶來的風險和挑戰

全球經濟與環境風險累積，對糧食體系造成一定沖擊，導致糧食供應鏈阻滯、糧價和農資價格持續走高、遭受饑餓人口比例不斷攀升，一些短期效應和長期深遠影響不斷顯現，對中國糧食安全產生了強烈的傳導效應，帶來了不少風險和挑戰［7］。

（一）全球糧食貿易保護主義使糧食供需平衡狀況惡化，中國利用外部糧源風險加劇

盡管全球糧食系統受到一定沖擊，但糧食產量仍保持增長趨勢。據美國農業部數據統計，預計2022年全球糧食播種面積達到7.27億公頃，產量達到28.7億噸的新峰值，相比2018年糧食播種面積和產量分別增長了4.54%和22%。總體來看，全球糧食生產供應充足，但糧食保護主義加劇了全球糧食市場不平衡。根據國際食物政策研究所（IFPRI）統計，2022年上半年已有20多個國家實施糧食出口限制令，部分國家增加了預防性進口采購需求。貿易收縮加劇了全球糧食供需矛盾，擾亂了全球食品供應體系，導致更多中東和非洲地區人口陷入饑餓。中國是全球最大糧食進口國（2021年糧食進口量達16 454萬噸），糧食進口品種單一，來源國高度集中，進口渠道受制于人。美國是中國糧食第一大進口來源國，33%的大豆、70%的玉米和高粱、28%的小麥來源于美國。巴西和烏克蘭分別是中國第二和第三大進口來源國，其他主要進口來源國還包括阿根廷、加拿大、澳大利亞和法國，但進口總量不足17%（見表1）。巴拿馬運河和馬六甲海峽是中國糧食進口最重要的海上運輸節點，但基本已被四大國際糧商掌控［8］。在全球貿易沖突加劇的大背景下，有必要進一步加強對極端情形下可能出現的糧食進口來源及渠道風險的防范。

表1 2021年中國糧食總進口量及主要進口來源國進口量（萬噸）

（二）全球糧食能源危機顯現，導致中國農資價格上漲

俄羅斯是全球天然氣、油氣出口大國，2020年俄羅斯天然氣出口份額占全球的23%、位居第一，原油出口份額占全球的11%、位居第二。俄羅斯還是全球最大化肥出口國，氮肥、鉀肥和復合肥出口份額分別約占全球的15%、19%和13%，位居前三［3］。受俄烏沖突及西方對俄羅斯制裁的影響，俄羅斯化肥原材料和成品交易被限制，引發全球化肥短缺、價格持續攀升。中國化肥和燃油進口依賴度較高，2020年化肥進口量達1 061萬噸，進口依賴度為20.2%，其中鉀肥進口依賴度高達50%以上。2021年中國石油進口量達5.1億噸，進口依賴度為72%。參照《農產品成本收益資料匯編》，化肥約占農作物生產成本的10%，而能源相關成本（包括運輸、機器作業、農膜生產等）約占生產成本的10%，化肥和能源兩項成本占比超過20%。國際化肥、燃油價格的上漲勢必會傳導至中國農資領域。截至2022年6月，中國尿素、硫酸鉀復合肥、氯化鉀、磷酸二銨分別是2019年6月的1.6倍、1.6倍、2.3倍和1.7倍（見圖1）。

圖1 2019年6月至2022年6月中國化肥價格走勢

（三）全球糧價呈現上漲趨勢，中國糧價穩定受到一定挑戰

新冠疫情暴發之前，全球糧食價格總體呈下行走勢，導致國內外糧價嚴重倒掛，引發產量增長、進口激增、庫存積壓的反常現象，糧食安全領域國內循環暢通面臨巨大壓力。2020年之后全球糧食市場進入劇烈震蕩期，國際糧價大幅度上漲［4］，2022年 5月全球谷物價格指數達到173.4，創下1990年以來最高紀錄（見圖2）。2022年以來，小麥價格上漲66.14%，玉米價格上漲36.45%，稻谷價格上漲21.99%。近年來，在中國糧食生產成本持續推高、糧食種植效益不斷下滑的背景下，農民期盼糧價能提高，但糧食是農業基礎中的基礎，糧價過快增長勢必會向下游傳導，導致終端食品價格上漲，拉高全社會物價，加劇通脹風險，降低購買力。另外，糧價上漲還會進一步拉大中國與國際糧價的差距，增加進口動力，對國內糧價市場造成更大沖擊。

圖2 2019—2022年全球食品和谷物價格指數

（四）極端氣候導致全球糧食減產，中國糧食生產同樣受到威脅

近年來，暴雨、熱帶風暴、洪水、干旱等氣候災害頻發，對全球糧食生產造成較大的負面影響，加劇了糧食不安全。2020年8月至2021年4月，東太平洋發生了中等強度的拉尼娜事件，導致2020/21年度美國小麥與巴西大豆減產近10%；2021/22年美國西部干旱波及58%的冬小麥作物區；2022年印度遭遇持續高溫，導致小麥產量下降5.7%。中國國家氣象局統計數據顯示，近幾年來，中國區域性、季節性極端氣候發生率呈上升趨勢，重大病蟲害呈現頻發態勢，對糧食生產構成較大威脅，如2021年中國部分地區受到罕見秋汛影響，全國冬小麥晚播面積約1.1億畝，冬前苗情為近十年最復雜最差，對夏糧豐收造成較大壓力。2022年南方省份經歷了自1961年以來持續時間最長、影響范圍最廣、平均強度最大的高溫少雨天氣，長江流域耕地受旱面積達到4 325萬畝，占秋糧總面積的3.3%。

（五）全球新冠疫情仍在持續，中國農業對外合作遭遇沖擊

新冠疫情反復，病毒變異不斷，大流行風險依然嚴峻。疫情帶來的國際交通阻斷、經濟活動遲滯、匯率變化以及對外投資信心不足等問題，對中國農業對外合作產生了一定影響。中國優勢特色農產品出口呈現下降態勢，水產品出口從2019年的419萬噸下降到2021年的375萬噸，降幅達10.5%。中國農業企業走出去更加艱難，大量境外農業項目被迫中斷，農產品出口主體“小散弱”，運用國際規則和應對貿易壁壘的實力不足，疫情下大量中小企業保訂單、保市場面臨巨大壓力，外加個別國家受美國“長臂管轄”影響限制中資企業注冊，導致新的投資項目難以落地。另外，全球貿易逐步呈現“多中心化”格局，雙邊與區域合作意愿更強，新型貿易秩序正在加速建立。亞太地區規模最大、最重要的自由貿易談判《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）已于2022年1月1日正式生效，未來中國將面臨更加激烈、更加復雜的博弈，經貿關系波動可能成為常態，這也對國內農業供給水平和抗風險能力提出了更高要求。

二、中國糧食安全面臨的新形勢及其新特征

在中國城鎮化快速發展、資源與環境壓力不斷增大、國際市場環境發生重大歷史性變化的新背景下，中國糧食安全呈現一些新特征。應對國際糧食不安全局勢的挑戰，需要深度剖析中國糧食安全存在的問題與瓶頸。

（一）糧食綜合生產能力穩步提升，但糧食自給率不斷下降

2021年中國糧食產量達到6.8億噸，人均糧食占有量達到483千克高位，實現“十八連豐”，中國糧食安全進一步得到保障。但與此同時，中國糧食自給率不斷下降，從2000年的完全自給下降到2021年80.9%的自給率。2000年，中國糧食進口量為1 391萬噸，進口品種主要為大豆和大麥，分別占比70%和14%；糧食出口量為1 452萬噸，出口品種主要為玉米和大米，分別占比71%和20%。此時，中國出口大于進口，糧食總體處于貿易順差階段。2003年，隨著大豆進口量的突飛猛增，中國進入貿易逆差階段。大豆進口從2000年的975萬噸增加到2021年的9 653萬噸；玉米也從2010年起由出口轉向進口，且進口量越來越大，2000年出口1 029萬噸，到2010年進口157萬噸，再到2020年進口量達到2 835萬噸的高峰。中國已是世界第一大大豆和玉米進口國（見圖 3）［9］。

圖3 中國糧食產量及自給率

（二）結構性過剩和有效供給不足并存，產需錯配矛盾進一步深化

中國農業生產結構調整速度滯后于食物消費結構升級需求速度，從而導致產需偏離，出現結構性失衡，主要表現為口糧有余與飼料糧短缺并存［10］。隨著居民消費結構的升級，谷物在膳食結構中的占比不斷下降，從2013年的148.7千克/人下降到2020年的141.2千克/人，蔬菜、肉、蛋和奶類消費比重不斷上升，2013—2020年人均消費量分別上升了6.4%、19.0%、56.1%和11.1%（見圖4）。肉蛋奶消費拉動了飼料糧需求激增，玉米飼用消費量從2013年的1.52億噸增加到2021年的1.80億噸，增加了18.4%；大豆飼料消費從2013年的6 500萬噸增加到2021年的9 100萬噸，增加了40%。與此同時，在“口糧絕對安全”的糧食安全戰略下，小麥、稻谷庫存量一直處于高位，小麥庫存量在7 000萬噸左右，稻谷庫存量約為1.4億噸。根據中國農業產業模型（CASM）預測，2030年、2035年中國玉米飼料和工業消費量將分別增加29.1%和24.7%，大豆需求量將分別增至1.34億噸和1.38億噸，飼料糧的持續需求將會進一步加劇產需錯配結構性矛盾［11］。

圖4 2013—2020年中國居民食品消費結構變化

（三）生產成本不斷被推高，種糧效益持續下滑危及糧食發展動力

近年來，糧食價格上漲幅度不及生產成本的剛性增長，農民種植收益持續走低［12］。2010—2020年，稻谷、小麥、玉米和大豆畝均產值年均增長率分別為0.08%、1.12%、1.63%和0.87%，而畝均成本年均增長率分別為3.79%、4.14%、3.92%和3.55%，成本持續上漲增速高于產值增速，農戶種糧收益空間不斷被壓縮。如將家庭用工折價和土地租金計算在內，小麥和大豆畝均凈利潤已轉為負值（見表2），糧食耕地補貼標準一般為80～150元/畝，加上補貼，種糧勉強維持收支平衡。如不算入家庭用工折價和土地租金成本，稻谷、小麥、玉米、大豆現金收益分別為622元/畝、493 元/畝、725 元/畝、319 元/畝（見表 2），中國戶均耕地面積約9.8畝①第三次全國農業普查數據顯示：截至2016年，全國農業經營戶20 743萬戶，耕地面積134 921千公頃，戶均耕地面積9.8畝/戶。，光靠種糧，農戶家庭年收入為3 126～7 105元。2020年以來，農資成本過快上漲，讓農民承受的壓力更大，種糧效益持續性下滑已挫傷農戶種糧積極性、危及糧食產業發展動力，一些地方出現拋荒撂荒、粗放經營、降低復種水平等現象，成為國家糧食安全隱患。

表2 2020年主要糧食作物品種成本收益情況（元/畝）

（四）糧食生產布局越來越集中，區域產銷不平衡格局加劇

中國糧食生產空間格局的最大變化是北方在全國糧食生產中的地位不斷上升，全國糧食供需從“南糧北運”轉變為“北糧南運”［11］。從全國人均糧食產量來看，13個糧食主產區中，江蘇、湖北、湖南、四川、江西人均糧食產量已接近或低于全國人均糧食產量，自身已屬于“緊平衡”狀態，基本不再具備糧食整體調出能力（見圖5，下頁）。糧食主產區進一步向黑龍江、吉林、內蒙古、河南、山東、安徽集中，6省（區）糧食產量占全國比重從2000年的34.3%上升到2021年的46.7%。黑龍江、吉林、內蒙古人均糧食產量分別是全國的4.95倍、3.31倍和3.21倍。在2000—2021年的11個產銷平衡區中，8省（區、市）糧食自給率出現了不同程度下滑，占全國糧食產量比重從11.4%下降到8.7%，僅山西、甘肅、新疆3省（區）糧食自給率提升，產銷平衡區的自給壓力較大。7個主銷區糧食自給率全面下滑，7省市占全國糧食產量比重從9.7%下降到4.3%。糧食生產空間布局不平衡背后是水土資源環境的剛性硬約束加劇［13］，北方糧食播種面積占全國的54.8%，旱地占50.3%，水資源僅占18.8%；東北黑土地質量下降，相比開墾前土地厚度減少了30%～50%。

圖5 2020年糧食主產區、主銷區及產銷平衡區人均糧食產量

（五）糧食增產動力主要來源于結構轉換，科技創新支撐能力較弱

2004—2021年，稻谷和小麥種植面積基本保持穩定，稻谷的種植面積增長了5%，小麥增長了9%；玉米大幅度提升，種植面積從3.8億畝增加到6.5億畝，增長了70%；大豆和薯類的種植面積持續萎縮，大豆從1.4億畝下降到1.26億畝，薯類從1.4億畝下降到1.1億畝。玉米單產（419 千克/畝）高于大豆（130 千克/畝）和薯類（277千克/畝），玉米的種植面積擴大帶動增產1.4億噸，為“十八連豐”糧食增產（2.1億噸）貢獻了近70%的份額（見圖6）。糧食增產動力來源于單產提升的貢獻率有限。2004—2021年，中國稻谷、小麥、玉米、大豆單產年均增長率分別為1.75%、0.7%、1.2%和0.3%，與國外農業科技發達國家相比，單產和年均增速均有一定差距［14］。1990—2000年中國稻谷單產水平接近美國（是美國的93%），小麥單產水平是美國的1.38倍，玉米和大豆分別為美國的61%和66%。進入20世紀后，除了小麥持續保持增長優勢外，中國稻谷、玉米及大豆單產年均增長率均不及美國，與美國單產水平進一步拉大，到2021年，稻谷、玉米和大豆單產水平分別僅為美國平均水平的82%、56%和56%。

圖6 2004—2021年糧食作物主要品種產量

三、全球糧食不安全形勢下保障中國糧食安全的邏輯思維

保障糧食安全既不能用謀求發展利益的高線思維來看待糧食，將糧食外延為一般農產品，認為糧食可以通過國際購買來解決，又不能盲目地將糧食安全等同于不惜一切代價追求增產。全球糧食危機下保障中國糧食安全必須要建立適合中國國情、農情的糧食治理邏輯思維，堅守底線，抓住主攻方向，拓寬渠道，突破國際規則制約，增強糧食系統韌性，筑牢糧食安全基石。

（一）將“數量安全”作為農業食物系統轉型的底線

隨著中國全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家的新征程，人民對美好生活的向往愈加強烈，城鄉居民消費需求從過去“吃得飽”“吃得好”向“吃得營養”“吃得健康”加速轉型，糧食消費結構中口糧比重下降，而以飼料糧為轉化的肉蛋奶等非主糧類消費快速增長。有學者提出應順應新時代居民食物消費不斷升級的新要求，將糧食安全關注重點從數量轉向營養健康、綠色低碳、包容普惠等［15-17］。 但要警惕，雖然使中國老百姓不餓肚子已經能夠完全做到，但考慮到中國糧食供需在今后相當長的時期內將處于脆弱的緊平衡狀態，糧食數量保障仍應該是食物系統轉型的底線，保障糧食安全是一個永恒課題。

（二）將“立足國內”作為雙循環新發展格局的主攻方向

14億人口的大國，吃飯問題絕對不能寄希望于國際市場。如果中國稻谷、小麥、玉米全部靠進口，國際市場的全年出口量都無法滿足中國的需求。靠別人解決吃飯問題永遠無法立足，這是習近平總書記一再強調“以我為主”的戰略要義。同時，還必須認清一個事實，盡管今后一個時期，中國政府還會持續推進大豆面積增長，但恐怕較長的一段時間內，大豆適度進口的狀況不會得到根本扭轉［8］。按照當前需求，大豆自給需要7.3億畝耕地資源配置，是中國耕地面積（19.18億畝）的38%。大豆適度進口換取國內產量最大化，是中國平衡國內和國際市場的重要戰略選擇。

（三）將“大食物觀”作為拓寬糧食來源渠道的重要方向

中國以占世界9%的耕地、6%的淡水資源，養育了世界近20%的人口。支撐中國糧食增長的水土資源已接近極限，糧食剛性增長需要全方位、多途徑開發食物資源。“大食物觀”顛覆了傳統種植與養殖業的生產新模式。構建更加綠色、更加生態、更可持續的大食物生產觀，有利于滿足日益多元化的食物消費需求。大食物觀提出，向森林要食物，大力發展木本糧油、森林食品；向草原要食物，積極推動草原畜牧業集約化發展；向江河湖海要食物，穩定水產養殖，積極發展遠洋漁業；向設施農業要食物，發展現代化設施種養業，探索智慧農業、植物工廠。這些都有利于有效緩解中國農業自然資源約束［18］。

（四）將突破國際規則制約作為糧食支持保護政策的改革方向

糧食安全屬于國家目標，但必須建立在保護和激勵種糧農民積極性的基礎上，這是一切糧食政策制定的出發點和落腳點［19］。只有種糧農戶有了合理收益，糧食安全才有了保障。世界多數國家都對農業進行了高額補貼，美國農民收入40%來自農業補貼［20］，日本農業補貼多達470種。在新冠疫情沖擊下，為防范種糧收益下滑，美國農業部設立了大豆、玉米和小麥新冠疫情援助金；泰國政府實施疫情“稻米保障計劃”；阿根廷政府對全境內中小型大豆生產商實施種植補貼［21］。在高度開放條件下，中國農業支持保護政策體系受到WTO規則制約，發達國家對中國農業支持政策的訴訟挑戰進入高發期。中國必須突破國際規則約束對中國國內糧食支持保護政策設計的掣肘壓力，設計超常規政策工具，保護農戶種糧積極性，確保糧食安全。

四、保障中國糧食中長期安全的戰略取向

面對全球糧食生產和貿易體系大變局，中國糧食安全戰略需提前謀劃，立足雙循環新發展格局，補齊發展短板，增強內部動力，重塑國際競爭優勢，化危為機，實現“在危機中育先機，于變局中開新局”。

（一）實施飼料糧發展戰略

確保飼料糧部分自給是新發展階段保供保安全的戰略需求［22］。實施飼料糧發展戰略，一要優化存量、挖掘增量。立足當前耕地資源稟賦，建立輪作等耕作制度，合理調整優化東北大豆種植結構，穩步推進重慶、四川、貴州、云南、湖南、廣西等地玉米大豆帶狀復合種植面積，開發利用鹽堿荒地等后備耕地資源，擴大大豆種植面積。二要提升科技創新支撐能力。采用新型舉國體制，整合全國優勢科技資源，實施大豆基礎研究和關鍵技術攻關。大力發展大豆蛋白替代技術，如籽粒莧、魯梅克斯、高蛋白玉米等。三要加大政策扶持力度。確定大豆收購目標價格，穩定豆農持續種植預期；實施大豆保護價收購，解決國產大豆銷售難問題；設立大豆專項政策性災害保險品種，降低豆農災害損失。

（二）實施國家戰略性糧食安全力量建設戰略

立足中糧等大型農企，聚焦糧油、生物技術等重點行業以及生產、倉儲物流等重點領域，加快培育1～2家比肩國際四大糧商的大型跨國涉農企業集團，使其深度參與全球農產品供應鏈治理，扶持其在世界主要糧倉和主產區建立港口碼頭、倉儲物流設施，并將全球供應鏈系統及糧源掌控能力與國內物流、加工、分銷網絡有機對接，完善全球糧食市場風險監測評估體系，增強中國糧食海外保障能力，有效應對國際風險。培育大連商品交易所快速成長為全球有影響力的農產品期貨市場，提升中國農產品國際定價權。依托境外農業合作示范區、農業產業園區等平臺，帶動企業走出去，構建中國糧食產業鏈和投資合作平臺，推進糧食產業國際化升級［23］。

（三）實施生物育種科技創新和產業化戰略

加快建設覆蓋面更廣的動植物、微生物種質資源庫，做好核心種質保護與開發，加強種質資源基因型鑒定，發掘更多具有自主知識產權的功能基因，建立高效的動植物種質資源優異基因發掘與利用共享聯盟，提升優質基因發掘效率。促進全基因組選擇、基因編輯、合成生物、人工智能等生物種業科技基礎研究和前沿技術源頭創新，加快部署生物育種基礎研究重大科技項目，設立種業創新探索性基礎研究專項基金，財政資金適度向原始創新性科研活動傾斜，加快構建商業化糧食育種創新體系，讓基礎研究“沉”下去，鼓勵原始創新。培育生物產業，有序推進飼料糧生物技術育種產業化。

（四）實施水土資源“長牙齒”的強管控戰略

對于耕地資源，嚴格部署落實“非農化”“非糧化”以及“撂荒”土地的復耕、復糧。對于已經“非農化”搞基本建設的土地，除國家交通、水利、能源等設施用地之外，均要恢復成耕地。對于已建成的高標準農田“非糧化”種植，要強化監督，引導其種植糧食作物。加快建立“農戶—地塊—作物”耕地利用一張圖，整合衛星遙感、無人機等技術，構建天空地人一體化的耕地用途數字化采集系統，實現對耕地種植全過程、全覆蓋、全領域的數據采集和匯聚。對于水資源，根據地區水資源承載力，合理調整農業生產作物布局。在水資源短缺地區嚴格限制高耗水作物種植。在工程性缺水地區，應實施水旱輪作，發展間作套種。通過微灌、管道輸水等灌溉技術，突破灌溉對地塊平整度的要求，擴大有效灌溉面積，提高土地生產率。通過形成合理的水價機制，充分發揮水價的經濟杠桿作用，加快推進水權制度建設和農業水價綜合改革，引導農戶節約用水。

（五）實施國家糧食安全風險管控體系建設戰略

國家糧食安全面臨多重復雜風險，建議全面構建“全產業鏈風險—全過程管理—多層級聯動”的糧食安全風險管控體系。一是設立國家糧食安全風險評估預警中心。承擔風險識別、評估、預警、管控的系統、平臺、模型、工具的研發工作，開發風險評估預警智能化體系。搭建國家（地方）糧食安全風險信息平臺，定期發布短期和中長期風險分析報告。設置政策模擬模型和工具箱，為各級政府風險管控提供決策支持。二是建立風險管控聯動和共治響應機制。建立國家、省、市、縣多級協同管控和主產區、主銷區、產銷平衡區區域合作聯動的糧食安全風險報告制度、風險研判機制和共治共享機制。加強風險監測預警科學技術的業務應用，與氣象、應急、水利、植保、保險、貿易等部門建立定期會商發布和聯動預警工作機制。充分利用新媒體等技術手段，及時發布糧食安全評估預警報告，加強社會正面引導。完善金融保險、期貨期權等市場化風險管理工具的風險轉移和分散功能。

五、保障中國糧食安全的政策建議

當前，中國糧食安全治理處于重要關口，國家層面應將糧食安全置于國家安全的首要位置，在財政投入和政策支持上適當向保障糧食安全傾斜，促進糧食安全生產體系轉型。

（一）促進糧食總量、質量、銷量“三量齊升”

全面落實糧食安全責任制，重點突出保、擴、調、引、治“五字”統籌穩定種植面積，推進良種、良法、良技、良機“四良”配套促進增產增收，確保全國糧食總量、質量、銷量“三量齊升”。“保”即嚴格保護永久基本農田，杜絕非農化和非糧化。“擴”即挖潛擴面，充分利用鹽堿地等邊際用地，擴大大豆種植面積，充分利用旱土、高岸田、望天田等邊際用地，發展以玉米、馬鈴薯為主的旱糧生產。“調”即調整改善糧食生產結構，南方雙季稻適宜區“單改雙”，冬春兼顧穩定小麥，推廣玉米、大豆套種，推行水旱輪作制度，因地制宜選擇油稻、麥豆輪作種植模式。“引”即引進技術支撐和社會化服務，鼓勵社會化服務組織提供“保姆式”全程服務。“治”即大力整治耕地拋荒，部署落實撂荒地復耕、復糧，完善耕地“占補平衡”質量評價制度，推進糧食全鏈條節損。構建糧食銷售運輸“綠色通道”，開展糧食購銷領域腐敗集中整治，加快新糧安全變現。

（二）優化調整糧食結構和區域布局

圍繞市場消費升級需求，增加優質化、多元化、品牌化的糧食產品供給，重點發展優質水稻、強筋小麥、高品質大豆等優質品種，鼓勵發展富硒、富鋅、降血糖、降血脂的生態高值高效功能糧食產業，鼓勵發展國產寵物糧市場，大大提高糧食產品的附加值。建設國家糧食產業帶，構建科學合理的生產生態發展區域布局，糧食主產區要重點發展東北粳稻、長江流域優質水稻、黃淮海優質小麥、東北和黃淮海優質玉米和大豆產業帶建設，開發利用江西、湖南等南方冬閑田土地資源種植早熟油菜籽，全面提升油料作物安全供給，有效彌補糧食安全短板。

（三）依靠科技創新拓展糧食產量發展潛力

落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略，著力強化裝備和技術支撐，拓展糧食增產增效潛在空間。一是推進高標準糧田高質量建設和中低產田有機質提升工程。加大高標準農田技術、水利、服務等投入力度，突出產量導向，堅持新建與提升并重，強化管護機制。二是不斷強化糧食科技創新能力。建設世界一流水平的國家農作物、畜牧業及海洋漁業生物種質資源庫，推進種源等關鍵核心技術攻關，強化種業企業科技創新主體地位［24］。開展特殊區域糧食農作物裝備及關鍵部件研發創制，支撐引領現代農業生產少人化和智能化。三是建立健全重要糧食作物重大病蟲害、氣象災害風險預警與信息化服務能力，提升糧食生產的防災減災能力。

（四）推動糧食支持生產政策的優化升級

在區域層面，完善糧食生產獎勵機制和財政獎補機制。建立國家糧食風險調節基金，增加對糧食主產區的財政轉移支付力度。在對產糧大縣獎勵資金的使用中，明確要求安排一定比例資金用于支撐糧食產業發展，包括農技推廣培訓、新技術的引進與示范、病蟲害防控、高產創建等。在農戶層面，突出適度規模引導和資金整合，將糧油種植大戶直補、農作物統防統治補貼等統一歸并為規模種糧戶補貼，對規模生產經營主體進行直補。種糧補貼對象應為實際承包人，對種糧大戶給予獎勵性補助，實行動態糧食綜合直補方式，再以出手糧食數量，從糧食風險調節基金中進行二次補貼，有效提升農戶種糧積極性。另外，由于常年灌溉的種糧地區水費支出占糧食生產成本的比重普遍超過10%，建議今后把農業灌溉精準補貼和節水獎勵納入國家農業財政直補，促進農戶形成節水意識和行為，減少農業灌溉成本。Reform