公共交通導向的大城市新區空間結構布局研究
——以呼和浩特市東部新區為例

文/齊振峰 程德月 張新翊

一、引言

公共交通與城市發展是共生的。城市的蓬勃發展為公路、鐵路和軌道交通網絡帶來越來越多的客流量，城市公共交通在經濟社會等方面也取得了相應的收益。2022年3月，交通運輸部頒布《國家公交都市建設示范工程管理辦法》，提出深入實施城市公共交通優先發展戰略，規范國家公交都市建設示范工程管理，促進國家公交都市提質擴面。可見，公共交通迎來了一個新的起點。

從哈里斯和烏爾曼提出的“多中心城市地域結構”理論到今天倫敦、紐約、東京、香港等國際大都市的多中心空間模式的實踐表明，城市正在經歷單中心結構向多中心結構的演化，多中心城市正在成為城市可持續空間結構的一種重要選擇[1]，這也是我國許多大城市結構轉型的一種既定現實。

縱觀國內外相關研究，公共交通并非僅僅是一種交通策略與系統，其內部暗含著深刻的土地利用邏輯，繼而影響著城市的形態與結構。交通組織與土地利用的一體化設計是大城市新區可持續發展的重要前提，兩者相輔相成，共同促進大城市新區健康、高效、有序的空間拓展。因此，公共交通導向下的城市空間結構布局，對于解決我國普遍存在的“攤大餅”式的空間蔓延及城市中心區的過度集中等問題，提供了一定的思路——公共交通優先理念導入大城市空間結構研究勢在必行。

二、城市空間增長的現實困境

隨著城鎮化速度不斷加快，城市向外不斷蔓延，城市中心城區交通擁堵等一系列問題日益凸顯，因此，尋求解決此類問題的規劃方法迫在眉睫。縱覽我國城鎮化進程，城市發展過程中出現過以GDP增長為導向、以外延式擴展為主等的空間增長方式，但都存在著一定的發展困境與問題。

（一）GDP增長導向下的不斷擴張，導致新區公交供給不足

土地、財政部門對GDP的崇拜導致追求經濟總量增長成為各級政府的最大目標，產業集聚和城鎮化的巨大訴求使得土地一二級聯動開發，也成為各級政府的經營訴求。以GDP增長為導向的城市空間擴張使得大城市新區居住與就業需求不斷擴大，但與此同時，高效率、高品質的城市公共交通供給不足，跨區出行交通主要靠小汽車解決。但是大量實踐表明，以小汽車為主導的交通體系，并不能有效地疏導城市中心區的交通壓力，也不能支撐緊湊的多中心城市結構模式，僅僅通過增加道路的規模，調整道路網結構，并不能真正解決城市的交通問題[2]。從“城市蔓延”理論可以知道，隨著小汽車產業的快速發展，道路建設需求也隨即增加，一度造成以道路設施為先導的新城建設。由于缺乏明確有效的規劃干預，此類型的城市空間擴展模式導致道路及其相關設施的財政過度傾斜，原來完整的城市結構、城市文脈、人際關系、鄰里和住區結構被打破，進而造成城市的財政壓力和相關的社會問題。

（二）以外延式擴展為主的無序增長，導致新區土地開發粗放

外延式擴展為主的城市空間增長表現為市郊區域的各類開發區建設與開拓，但這種開發模式大多是粗放、不經濟的一種模式，價值標準較為單一[3]。誠如上個世紀90年代的大學城、開發區等的建設浪潮，使得當前城市開發幾度出現失控的趨勢，部分地區甚至以“爛尾”結局，造成土地的巨大浪費。進而導致大城市周邊地區的生活、就業等空間分布雜亂無序，誘發土地、交通等“城市病”問題，這顯然不利于城市空間的有序增長。因此，促進小汽車交通向公共交通和非機動交通方式的轉換，建立以公共交通為主導的多層次、多模式的交通體系，并通過其轉變優化土地布局模式，是實現城市空間發展甚至轉型的關鍵。

三、困境突圍的相關理論借鑒

（一）“緊湊城市”理論

“緊 湊 城 市（compact city）”是1973年根據柯布西耶的光明城市思想首先提出來的概念。專家學者認為緊湊城市理論有以下優點：通過在限定的空間內集中布置便利設施能夠節約資源和能源；使土地開發最少化，保護自然環境；強化公共交通為主的交通體系，促進步行、自行車和公共交通的使用率等[4-5]。在“GDP崇拜”導向的土地財政背景下，該理論可以有效指導當前稀缺的土地資源利用的價值最大化。

（二）“新城市主義”理論

稀缺的土地資源決定了我國不可能效仿美國“城-郊”發展模式[6]。20世紀80年代，針對大城市不斷擴張帶來的諸如職住分離，都市感淡化以及過分依賴汽車，造成嚴重的土地資源、能源浪費、環境破壞等城市問題，一種新的空間規劃思想——“新城市主義”應運而生[7]。作為組成該理論之一的TOD（Transit-Oriented Development公共交通為導向的開發）模式，倡導在公交車站（樞紐節點）周邊半徑400～800米范圍內，構建高密度復合功能開發、適合步行-自行車的公共交通中心型開發方式。該理論為應對大城市“郊區化”外延式空間發展，倡導城市建設相對集中，密集組團，優先利用現有的設施基礎，提出了一種解決思路[8]。

（三）兩個理論對城市空間的作用機制

“緊湊城市”和“新城市主義”理論所要解決的均是城市蔓延問題，兩者都提出了將土地利用規劃與交通系統規劃有機結合起來，主張土地集約利用和公共交通的良性互動，都具有功能復合、類型多樣、形態緊湊、土地集約、空間有序，步行可達，公眾參與等特點（圖1）。

圖1 兩個理論對城市空間的作用機制示意

從土地利用層面來看，公共交通廊道自然分割形成新區彈性功能組團，結合遠郊的環境資源，引入生態綠楔，形成大城市新區組團的生態屏障。依據城市中心地體系理論的層次化配置，將每個地區的城市生活圈劃定為獨立緊湊的工作生活單元。根據不同地區的職能特性設置不同功能及步行可達的樞紐站點，并將行政、文化、商業、工作及休閑等功能在該站點處高密度集約布置，強化以公共交通為中心的樞紐節點形成，以減少新區居民日常生活出行對私家車的依賴。

從交通系統層面來看，通過城市區域公交干線將這些生活圈節點串聯起來，形成公交體系網絡及“湯圓與串兒”的城市空間結構[9]。優化調整主要公交車線路與城際鐵路、軌道交通線路等交通布局，誘導公共交通成為城市生活出行的主要方式，確保大城市各組團之間的通達流暢，及各組團內部到達各服務設施節點的通達效率，進而實現由公共交通廊道型開發向城市空間結構布局轉換的“緊湊城市”空間結構格局嘗試。

四、呼和浩特市東部新區空間結構發展實例

（一）呼和浩特及東部新區空間發展的困境

呼和浩特市位于土默川平原與陰山山脈接壤處，北臨大青山，南鄰大黑河。通過國內一些城市的中心城區面積與平均出行距離對比（圖2），可以看出呼和浩特中心城區出行距離尚處于比較合理的范圍，但是中心城區面積與出行距離比值較大，反應出其現狀城市空間與交通路網之間嚴重不匹配等問題。呼和浩特市中心城區現有道路系統與國家道路設計規范相比，其現狀道路各項指標均明顯偏低，尤其是快速路、次干路以及支路網與國家標準值相差較大。相比市民迅猛增長的小汽車數量，呼和浩特城市道路建設較為落后。

圖2 國內部分城市城區面積與平均出行距離對比

東部新區位于呼和浩特老城區東面，兩大山脈（陰山山脈和蠻漢山）的交叉位置，是白塔機場未來搬遷以后的城市預留發展用地。目前，東部新區高效交通體系網絡尚未形成。由于受土地和資源的限制，交通客流主要分為三種：對外交通客流，主要是長距離出行（鐵路、航空等）活動在呼包鄂榆城市群的交通流；通勤客流，主要是在中心城區與東部新區內上班上學的有一定規律性的交通流；娛樂休閑客流，主要是參與新區公共娛樂活動的交通流（表1）。針對以上情況，呼和浩特東部新區的建設發展應考慮人性化的交通選擇方式，降低無效出行的同時尊重個性化的出行選擇，因而公共交通成為了必然的選擇。

（二）東部新區的公共交通體系構建

1.舒張有度的區域公交組織區域公共交通網絡的構建，主要目的是能夠提高城市整體空間發展的利用效率。本文運用公共交通的導向性，串聯起各個不同職能的新區組團，為減少城市鐘擺式出行和創造出具有活力適宜居住的可持續發展城市社區，主要從以下兩點著手：一是使公共交通網絡全面覆蓋新區，尤其是覆蓋居住社區與公共服務中心之間；二是合理布局公共交通站點，每個站點的服務半徑控制在500米范圍以內（圖3）。

表1 呼和浩特市東部新區交通客流分析

圖3 呼和浩特東部新區區域公交網絡及TOD模型示意

2.容量匹配的內部公交體系

參考荷蘭“ABC”模式[10]，本文將不同的功能板塊與土地使用開發的強度相結合，提出三種公交體系配置原則（表2），構建起與人口容量相匹配的公交體系。在大型的交通樞紐、公交站點等附近進行高強度開發，通過建立多層次、多層級的公交廊道系統，形成主次分明的公交廊道及快慢車道相結合的機動車網絡系統，以此達到在組團的內部由內向外的人流密度形成遞減、車流的密度形成遞增趨勢的目的。

與此同時，通過科學技術實現食物的天然化、純粹化也被更多地運用于各種原配料的生產過程中。部分食品企業開始通過從低值原料或植物性原料中提取優質蛋白質、從天然植物中提取色素、從天然資源中制造食品添加劑等方式，逐漸擺脫人工化學成分在食品中的占比，為食品賦予了更多的自然滋味。

3.無縫銜接的低碳公交換乘

當前，無縫換乘已成為各種交通出行合理銜接的發展趨勢[11]，東部新區的交通規劃重點考慮了軌道交通和傳統公交的無縫換乘，以及公共交通與其他交通方式終端的無縫對接。

（1）對于軌道交通和傳統公交的無縫換乘，主要是合理控制兩者站點之間的步行距離。公交站點盡量靠近軌道交通出入口，距離控制在50～80米為宜，并將公交車站設置成港灣式停車站。

（2）對于公共交通與慢行交通方式的無縫換乘，主要措施包括：使慢行交通道路與公交車站緊密聯系；在公交站點設置自行車停放管理處等。建立各種交通方式的無縫對接，減少出行者換乘距離和等待時間，能夠有效引導居民選擇公共交通出行。

4.公共交通導向下東部新區的空間結構

（1）彈性組團擴展式

基于上述公共交通體系的布局導向，東部新區的城市空間形態為“彈性組團式”結構（圖4）。該結構結合了分散和緊湊型城市布局形式，以城市公共交通作為連接紐帶，將城市空間劃分為多個具有混合功能的“城市有機體”，以步行距離為半徑控制每個組團的一定發展規模，合理控制人口密度。組團之間、組團與老城區之間通過快速路網連接，每個組團都配備公共服務設施、商業中心以及居住、工作等職能。組團之間留出大面積綠色廊道，延伸至中心城區內部，不僅可以達到改善城市內部生態環境的目的，而且還為城市未來的發展提供一定的預留用地。

圖4 東部新區彈性組團擴展式結構示意

東部新區空間發展規劃依托公共交通路線，留出綠色走廊，形成多功能、網絡狀綠地系統，并將大青山通道和大黑河通道打通，綠色走廊一直延伸至中心城區內部。總體上，使整個呼和浩特東部新區形成“依山傍水，綠楔入城”的城市生態空間結構，為東部新區打造人與自然和諧共生的生態生活新典范。

（3）土地功能混合式

在城市高質量發展的背景下，公共交通引領城市建設到了新的階段。制度建設、市場運作、公眾訴求已經成為城市行政管理、城市開發、城市品質三大需求的主要空間增長的驅動要素[12]。適度混合的土地利用有利于創造一個組團式、小規模、“宜居-宜業-宜游”的活力城市空間。本文通過公共交通合理引導，構建全局性的公共交通系統及TOD節點，每個東部新區組團內部的功能是相對獨立的，包含居住、工作、娛樂、醫療、教育等功能，在組團之間可以通過慢行系統的建立，實現以慢行為主的區內出行。

同時，較高的密度和開發強度也是公共交通引導城市土地開發的最基本特征，可通過提高集聚度來增加土地使用效率。采用土地與公共交通匹配的荷蘭“ABC”模式，東部新區各組團的開發密度由軌道交通站點向周邊逐漸遞減。A區為公共交通站點周邊區域，引導開發高密度的居住、辦公、公共服務設施等；B區為A區外圍公共交通便利性較好的區域，引導開發中密度的居住、零售、娛樂休閑、學校等服務設施；C區為最外圍與高速公路或城市主干道入口銜接較好的區域，引導開發低密度企業、低密度居住、對外運輸等。

（4）綠色出行特色化

組團內外的出行特色。對外交通主要根據區域快速路網來分割、帶動各彈性組團板塊，內部組團的布局構建主要是根據公交車及軌道交通站點的服務半徑確定。通過大運量的地鐵串聯起新區的各個組團和中心城區的老城，中低運量的公交形成新區內通勤出行的首選。組團外圍，通過新城快速路，實現對外及主城間的快速聯系，達到職住平衡的新區格局；機動車主要通過組團外圍的主干道進入東部新區中心，流量向組團內部逐層遞減。

草原馬道的出行特色。馬作為草原上的主要交通工具，也是草原上一道亮麗的風景，對于東部新區，低碳綠色出行除了公共交通、步行、自行車等方式以外，騎馬出行也成為一種特色選擇。道路系統規劃時，在各組團之間的綠色廊道內設置馬道，馬道的終端與每個組團的服務中心相連，在終端建設馬場管理處。馬道與城市其他交通方式隔離，避免相互干擾。

五、結束語

在新一輪國土空間規劃“三區三線”重新劃定的背景下，結合對“緊湊城市”“新城市主義”等理論研究，不難看出，現行的大城市新區空間規劃已到了緊湊型城鎮建設的新階段。本文基于分析公交體系構建與城市空間結構布局之間的內在聯系和作用機制，并以東部新區空間結構規劃為例，探尋了以公共交通為主導的城市空間結構布局策略。未來的城市生長，勢必是通過以大容量公共交通為導向的走廊式發展模式，構建完善的公共交通出行系統，繼而促使城市新區空間組織和交通組織的“雙重有序”，以期真正引導城市空間走向有機生長與可持續性。