創新創業教育政策執行的制約因素及路徑調適
——基于政策執行過程模型的解釋

陳武林 ,楊無敵

(1.深圳大學 教育學部,廣東 深圳 518060;2.廈門大學 臺灣研究院,福建 廈門 361005)

一、問題的提出

高校創新創業教育是國家創新驅動發展戰略的重要組成部分,對優化人才培養模式具有積極作用。在政府主導下,創新創業教育政策通過鼓勵和支持大學生開展創新創業活動,形成了有利于大學生創新創業能力發展的一系列制度安排。其目標在于滿足服務創新型國家建設、培養學生創新精神和實踐能力的需要。不過,再完美的政策,也缺乏自我實現的內在機制,若要實現其政策目標,必端賴于教育行政部門和相關院校的有力執行。此外,能否實現政策目標,關鍵看政策導向和制度安排在大學生群體心目中的認同程度。畢竟這是一項面向大學生的重要政策,需要多部門協同聯動才能充分發揮育人作用。從這個意義上講,創新創業教育政策執行需要執行者依據政策精神,結合政策要求和環境,采取積極措施以實現預期目標。

創新創業教育政策執行采用自上而下方式,由教育部統籌制定政策并推廣。地方層面由各省、市教育行政部門建立專門工作機制,負責創新創業教育相關細則的制定、課程指導、師資保障等工作,高校積極開展創新創業教育活動,最終完成政策執行過程。政府、社會及高校在各自職能范圍內采取相應舉措,對大學生的創新創業能力發展和未來職業選擇產生積極影響。不過,我國高校創新創業教育起步晚、基礎較薄弱、成效較慢,這些無疑會在一定時間內影響各個主體對創新創業教育的理解和認識。當然,理論研究是建立在實踐基礎之上的,只有通過執行實踐才能有效檢驗理想化政策的科學性和可行性。為此,本文在借鑒已有研究成果的基礎上,結合史密斯的政策執行模型及其基本框架,參照政策文本和高校創新創業教育典型資料,分析政策執行的實踐樣態和制約因素,試圖呈現創新創業教育政策執行的結構關系及運行機理,以期為調適政策執行過程提供路徑參考。

二、文獻回顧與分析框架

在教育政策執行過程中,執行主體通過多方互動和關系協調形成行動規范并進行實踐驗證,從而為政策執行的行動理路提供事實原則。面對我國創新創業教育政策執行中的困境,學者們也開始探究:影響政策執行的因素有哪些,實行怎樣的政策反饋與建制以確保實現政策預期目標。例如有研究指出“具有最高政策力度的法律法規以及戰略綱要性政策文件數量偏少,與高校創新創業內容的相關性較小”[1],且高校“對政府相關政策重視不夠,欠缺廣泛而細致的宣傳和解讀”[2],導致政策在落實的過程中存在困難,難以發揮其價值。單靠教育行政部門推動創新創業力量畢竟有限,故有研究認為“教育部是高校創新創業教育政策的主要制定部門,涉及企業的很難做出有約束性的規定”[3]。所以,另有學者認為政策只有通過高校的積極折射,才能真正發揮作用,否則會影響政策實施的實際效果[4]。為此,有些學者開始著力探討創新創業教育政策執行陷入困境的影響因素,努力探尋紓困之策。學者們主要從制度變遷理論[5][6]、政策執行過程模型[7]、漸進決策理論[8]和政策擴散理論[9]等視角,對創新創業教育政策的變遷方式、影響因素及演變特征進行分析,但他們對有關影響因素的關注比較分散,對政策落實背后的主體關系和動態過程缺乏必要的判斷,也未能結合院校差異對政策執行過程的影響因素進行探討。

如前所述,政策執行是不同要素之間互動與調適的過程。當政策執行不暢時,意味著互動過程未能滿足政策要求。美國學者托馬斯·史密斯從政策執行過程和影響政策執行因素角度建構了政策執行模型,認為在政策執行過程中影響最多的因素包括政策定位及設計、政策執行機構、目標群體以及環境等四個因素[10]。這四個因素密切關聯,相互影響,共同構成政策執行系統。該模型屬于“自上而下”的演化途徑,適用于分析創新創業教育政策執行。從這一模型來看,政策出臺后便會產生社會張力,這種張力直接影響著執行者與政策目標群體。與此同時,相關主體適時進行“處理”和“回應”,使政策得以有效執行。若沒有問題,則通過“建制”來使政策順利落地。在這過程中,政策與執行機構、目標群體及環境等四個變量間不斷互動,執行機構結合互動狀況向政策制定者反饋信息,然后采取相應決策進行處理。最終促使政策在循環反饋中獲得完善,確保整個政策執行過程平穩有效地落實。創新創業教育政策屬于公共政策的組成部分,當政府通過一定的組織架構和規定來推進和施行時,同樣會受到理想化政策、執行機構、目標群體和環境因素的影響(見圖1)。創新創業教育政策執行過程因素概念化及信息例證見表1。

圖1 創新創業教育政策執行過程分析框架

表1 創新創業教育政策執行過程因素概念化及信息例證

三、創新創業教育政策執行的制約因素

創新創業教育成為一種國家宏觀教育導向,及時獲得政策支持和資源投入,是創新創業教育政策有效執行的外在體現。為全面把握高校在創新創業教育方面的經驗和做法,有效反映創新創業教育的實施現狀,筆者收集了全國31個省、市、自治區和新疆生產建設兵團教育行政部門以及各高校發布的相關總結報告、典型經驗、政策文件和會議材料3180份,在此基礎上選取典型高校進行調研,審視政策執行的實踐樣態。其中,自2012年至2020年,中央各部委出臺的與創新創業教育相關的政策法規或實施意見共82份,其中由教育部出臺的政策文件就達30余份。這些政策緊密關注現實發展需求,引導相關部門創新現有機制,突破原有障礙,整合資源,鼓勵包括高校師生在內的各類群體積極創新創業,為高校開展創新創業教育提供了保障。創新創業教育政策執行過程有其自身的行動邏輯,也伴隨著一些不可回避的問題或因素制約政策執行的效率和效果。例如,在政策演化與具體實踐的互動中,容易出現政策目標與現實執行的緊張狀態,預期目標與實際結果之間的落差等。

(一)政策目標對地方差異性關注不夠,評估工具缺乏貫通性

國家有關部門負責政策制定工作,其他層級政府負責執行政策任務,而高校既是政策的落實者,也是政策執行的信息傳遞者。從2015 年開始,黨中央、國務院從全局出發提出高校創新創業教育改革工作要求,拉開高校在創新創業教育領域改革的總序幕,此后幾乎每年國家都出臺新的文件持續推進。為深入推進國務院《關于深化高等學校創新創業教育改革的實施意見》,教育部先后出臺《國家級大學生創新創業訓練計劃管理辦法》《普通高等學校本科專業類教學質量國家標準》等文件對創新創業教育目標提出明確要求,全面推進高校創新創業教育深化改革。為貫徹落實黨中央、國務院關于做好大學生創新創業工作的決策部署及相應要求,推動創新創業教育的引領示范,全國共建立了19個高校雙創示范基地,建成了200所示范高校。其中,中央部門所屬高等學校占比24.5%,省屬本科院校占比59.5%,高職高專院校占比16%,形成了中央與地方協同推進創新創業教育的良好局面。

從表1可知,各省市在政策執行過程中普遍做到方案銜接與措施落地,資金投入和參賽成果成正比例增長。2019年7月,教育部印發《國家級大學生創新創業訓練計劃管理辦法》,支持內容新穎、具有一定創造性和探索性的訓練和實踐項目。各省依據要求制定細則,但因相關政策差異化較小,有些舉措對大學生參與過程與成效的追蹤和指導不夠,未能結合地方實際情況進行創新。這反映了一些高校在服務國家創新驅動發展需求和人才培養上還缺乏清晰的圖景。其次,從現有高校創新創業教育培養方案和經驗總結來看,創新創業人才培養與學科專業教學體系還需要進一步銜接與互補。目前我國高校普遍通過修訂人才培養方案,把創新創業能力培養作為重要目標,制定了體現創新創業教育要求的教學質量標準。從所掌握的材料中發現,有70多所高校建立了創新創業教育評估體系,將創新創業教育工作的開展情況納入人才培養方案和就業工作評估指標體系中。盡管創新創業教育已延伸到課程、教學、實踐等人才培養的各個環節,但還缺乏具體、可操作、測量性的方案描述和評估工具。不少高校加強大學生創新創業全過程管理,形成質量閉環系統,但仍有個別高校未建立大學生創新創業信息跟蹤系統,創新創業教育成為只針對少數有創業潛質學生的技能性教育,尚未真正面向全體學生。

(二)執行機構聯動性不足,職能發揮較為分散

理想政策能否取得預期效果,不僅要考慮政策的合理性和可行性,還要考慮政策執行的實際運作水平。首先,現階段地方推行的創新創業教育政策缺乏一個專門機構進行管理,導致相關政策缺乏合力。為服務創新創業教育,從國家到地方再到高校,相應地建立執行機構和服務平臺以落實政策目標。在政策推動下,全國高校創新創業教育機構組織的數量大幅增長,這為開展大學生創新創業教育奠定了良好基礎。在全國層面,如中國高等教育學會創新創業教育分會、中國高校創新創業教育聯盟等10多個代表性機構。而全國31個省市也均已形成了大學生創新創業訓練計劃“國家、省、校”三級體系和創新創業大賽“國家、省、市、校”四級體系。在各省教育廳領導下,高校紛紛成立創新創業學院作為專門平臺,依托雙創平臺構建創新創業教育、研究、實踐和社會服務四位一體的運行機制。不過,有些機構的運行過程與社會經濟發展的結合并不緊密。由此帶來的影響是,一些執行部門難以真正領會創新創業教育政策的真實意圖,導致高校創新創業人才培養信息與區域社會人才需求難以有效銜接。再加上不同部門間聯動性不足,一定程度上影響了政策執行效率。

其次,政策支持導向明確但機構職能較為分散。從諸多案例中可以看出,當創新創業教育政策出臺后,大多高校都能適時進行組織變革,制定行動方案及時回應政策要求。但是,有些高校未能借助校內外企事業單位科研平臺、技術等資源協同共享,降低了執行效率。由此反映出高校對創新創業教育支持要素缺乏統籌建設,或僅限于校內某個職能部門負責推動。調研中發現,某些高校的校、院、系各級部門在創新創業教育中的職責定位不夠明確,更多的是原則性的描述,如何有效執行創新創業人才培養方案仍有待更新與融合。這是由于高校管理權屬和院校文化傳統的差異,學科資源壁壘堅固,這不利于形成創新創業教育與學科專業之間資源共享和信息互動局面,影響教育功能發揮。雖然自《關于深化高等學校創新創業教育改革的實施意見》頒布實施后,高校持續推進創新創業教育,但是大多數高校仍把提供課程建設、各類競賽作為落實政策的主要內容。這些內容又多是停留在創業技能技巧、案例介紹和相關政策法規的解讀上。理論傳授式的課程在創新創業教育課程體系中占比較大,實踐方式以各級各類競賽為主,有待形成適應新發展階段需要的課程資源體系。

(三)目標群體認同意識高低不一,教師專業規范有待提升

首先,創新創業教育政策執行過程中的目標群體是指受政策影響的人或組織,主要包括學校、學生、教師和家長,而他們對政策遵從與否主要基于對利益得失的權衡。大學知識生產活動越來越受到政府和產業界的影響,因而知識和學術的性質發生了重大變化——基于知識自身邏輯發展的象牙塔型知識轉變為由社會需求邏輯主導的應用性和商業性知識[11],高等教育及其利益相關者也成為知識經濟發展中的重要力量。高校作為創新創業教育政策執行的主陣地,積極落實政策要求。校領導作為政策執行的決策者,更加希望通過創新創業教育改革擴大學校知名度,以提高自身利益或學校利益。高校修訂了專業培養方案以適應創新創業教育要求,據筆者不完全統計,全國高校已開設創新創業教育專門課程2.8萬余門、線上課程4100余門,選課人數600余萬人次;60%以上的高校每年開展100多種學科競賽和創新創業活動競賽,年均60%在校生參加各類學科競賽和雙創大賽。一些高校建立了產業導向下的創新創業課程群,為大學生初創企業修筑起最重要的“第一公里”,引入各領域高水平行業導師開展校內“雙創”培訓,實現企業、行業、高校的有機融合。但仍有不少大學生并不清楚如何有效利用相關政策和資源,缺乏政策理解與認同。再加上他們缺少經驗和人脈,面臨的競爭不僅來自同輩群體,還有相關行業和階層,如果過度強調創新創業競賽而忽視市場適應度,無形中增加了大學生的壓力,背離了創新創業教育的初衷。

其次,高校師資隊伍中具有行業和創業經驗的人員仍然以兼職方式為主,專任教師大多缺乏創業實戰經歷。顯然,作為培養大學生創新創業能力的教育者,現有的師資隊伍尚不能全面滿足高校創新創業教育的任務要求,制約著創新創業教育的有效展開。據悉,全國高校現有創新創業教育專職教師近2.8萬人、兼職導師9.3萬余人,并組建了全國創新創業導師人才庫。此外,江蘇、甘肅等省份將雙創教育納入教師專業技術職務評聘標準和績效考核指標體系。調研中發現,高校的職稱評聘體系對教師在創新創業教育過程中的作用關注度不高,大多以獲獎結果的等級高低作為主要依據。這樣一來,除了商學院、管理學院、工程學院等少部分應用性強且與創業密切關聯的學科,其他學科的教師對創新創業教育缺乏積極性。有的高校僅將創新創業教育視為項目性活動,未將其認定為相關學科的教學研究的核心內容;有的高校甚至“習慣性地認為只要鼓勵老師學生創新創業,通過創新創業教育活動就可以提高學生的教育和就業水平”[12]。上述這些情況反映了目標群體之間的認知差異,而創新創業教育的教研團隊建設也只是處于初步階段,課程資源開發與共享亦尚未形成常態機制。

(四)政策環境較為復雜,資源投入相對有限

政策執行的順暢高效,離不開外部環境的有力支撐,特別是充分的創新創業資源保障。政策執行一般發生在特定的情境之中,創新創業教育參與者和合作者理應具有共同的社會價值追求,公益價值與經濟價值之間存在著不可回避的現實矛盾,如何尋找價值平衡點,破解制度障礙是吸引各參與主體積極參與創新創業教育的難題[13]。首先,一些高校受到既有的高等教育格局所帶來的區域院校之間資源分布不均且難以共享的影響。例如在實踐實習方面,有些高校的校外實習實訓基地沒有向創新創業者開放,容易造成師資、實訓基地、孵化基地等資源共享不足,不利于把學科專業教育與創新創業教育有機統一。況且目前許多校際資源共享平臺搭建尚未成型,省域、區域、校際創新創業聯盟也剛起步,再加上社會組織活動不發達掣肘了創新創業政策執行,導致粗放式執行方式成為權宜之舉。

其次,除了外部資源鏈接不足外,高校內部資源投入也較有限,普及性的創業教育目標很難實現。雖然政府及社會各方面對大學生創新創業提供的資金總量能否滿足實際需求,尚缺乏科學測定,但有關創新創業優惠政策分散于教育部、人力資源和社會保障部等諸多部門。個別地方僅僅停留在各級紅頭文件與會議之中,推行力度有待加強。由于學生需求與教育資源和服務供給方面出現錯位,創業投融資、稅收政策等沒有充分宣傳和落實,科技中介服務和平臺相對滯后[14]。此外,企業的參與度較低,是制約政策有效執行的另一因素。現階段的創新創業教育政策主要服務于擁有豐富的教育資源和社會資源的國內知名高校,參加的企業多為校友企業或者大型上市公司等,還未能夠有效普及至一般高校和企業[15]。當然,創新創業教育的有關成果需依托企業才能有效轉化,但在校企交流合作方面一些企業還未形成類似的意識和行動。再加上政策引導力度不足,一定程度上削弱了企業的積極性和主動性。

四、創新創業教育政策執行的調適策略

我國高校創新創業教育改革取得顯著成效,并呈現全面發力、重點突破、向縱深推進的良好局面,但也面臨著政策執行機構聯動性不足、資源投入相對有限等問題。為保證創新創業教育政策有效落實,結合當前實踐樣態和關鍵問題,可通過優化政策內容、完善創新創業生態體系等策略進行調適。

(一)優化創新創業教育政策設計,保障政策內容精準化

創新創業教育政策目標應面向國際前沿和國家重大需求,遵循創新創業活動的基本規律,根據大學生的價值觀和發展實際,探索制度創新,將創新驅動發展與大學生創新創業需求有機融合,加大對創新創業教育活動的引導和支持力度。為了保證政策的精準化,教育行政部門可制定高校創新創業教育質量監測制度,從外部考評高校創新創業教育教學組織實施狀況與教學成效,動態監測其投入狀況、課程設置、教學方式、教學效果和學生表現等方面。同時,從政策導向上注重創新創業教育面向行業需求,激勵行業企業參與創新創業教育活動。并著重從經濟社會轉型發展的實踐出發,因地區和學校類型而異,規范高校內部創新創業教育制度建設。

(二)強化政策執行機制建設,明確執行機構的職能定位

目前,地方政府認真落實政策,提供制度支持,推動創新創業教育政策落地開花。為保證政策內容的完備性與操作性,首先要加強政策執行機制建設,這是創新創業教育能否順利展開的重要基礎和保障。教育行政部門可運用大數據平臺完善創新創業執行機制,系統掌握高校創新創業教育優勢特色、動態過程及育人成果,完善政府服務,提高管理效率。其次,高校要充分運用科研立項、挑戰杯、“互聯網+”大學生創新創業大賽等賽事平臺包裝高校的科研成果,做好賽后的轉化落地工作。大學需要超越教學、科研和社會服務的職能劃分,重新審視其應完成的主要任務和核心使命,將能否勝任創新創業作為衡量辦學績效的標準[16]。這就需要高校提供更加精準的創新創業指導服務,尤其是在培養過程和質量監控等方面,與社會用人機構雙向交流,積極構建校企合作教學平臺,形成協同育人機制。

(三)提高目標群體參與積極性,增強政策認同感

目標群體對政策的認同程度和參與程度是檢驗政策執行效果的試金石。高校創新創業教育主要目標群體是大學生,課程質量與項目指導水平直接影響他們的創新創業熱情與效果。因此,高校除了從教育教學上為大學生創新創業提供教育支持之外,可凝聚高校行政部門、專任教師和學生等主體的教育共識,努力提高教育內容與創新創業實踐的契合程度。比如由高校師資和具有行業企業經驗的校外導師共同組建課程團隊,讓理論知識與行業經驗在創新創業教育過程中協同發力。此外,如果不能有效解決創新創業指導教師在職稱晉升、科研專利和崗位聘任等方面的“同等待遇”問題,將會影響他們的積極性和認同感。因此,要建立創新創業教育師資隊伍發展的保障機制,確立職稱晉升、績效考核等方面的參照標準,形成適應創新創業教育發展需求的教師多元化考核方案。

(四)完善“政產學研用”協同機制,優化創新創業環境

新一輪的科技革命和產業變革給社會經濟發展提出更多更高的要求,迫切需要政產學研用多方協同創新,塑造有利于大學生創新創業的良好環境。為此,地方政府在完善創新創業服務機能時,要利用資源推動“政產學研用”深度融合。通過擴大大學生創新創業企業的稅收優惠范圍和形式,充分發揮稅收優惠政策的激勵作用,為顛覆性創新創業、繼承性創新創業、傳統型創新創業等不同類型的創新創業提供差異化支持。這樣有利于提高企業參與創新創業教育的積極性和主動性,并借助產教融合載體讓企業化被動為主動,形成對接和共享的協同機制。此外,高校要加快創新創業基地建設,擴寬融資渠道,推動各類研究基地、實驗室、儀器設備等教育資源按需有序向大學生開放。高校還可積極引入社會資本以充分盤活校內外實踐資源,結合內外力量共同為大學生提供資金支持和設施環境。

五、結語

創新創業教育政策執行的行動邏輯是創新創業發展內在規律的體現,而目前所面臨的制約因素研究既具有現實迫切性,也有發展驅動性。在政策執行過程中,無論獲得怎樣的結果,都會對創新創業教育的發展造成客觀影響。當然,創新創業教育政策從文本制定到執行,再到反饋與完善,必然經過一個長期、動態演進的過程。它的出臺對于推進高等教育整體性改革、提高高校人才培養質量發揮了積極的作用,一定程度上順應了時代發展的需求。

隨著我國“創新驅動發展戰略”的推進,目前在創新創業人才培養的主體、載體、環境等方面存在的短板,制約著創新驅動發展的速度和效率。當然,當前創新創業教育政策的目標、執行機制以及目標群體等方面存在的問題,為深化政策執行力提供了客觀素材,也為如何從優化制度設計、完善執行機制、增強政策認同、建立互動格局等方面細化高校創新創業教育的具體措施提供了努力的方向。我國已將調整和完善創新創業教育列入高等教育人才培養改革議程,但還需要就培養機制、保障措施等方面形成更加穩健的政策共識,發揮創新創業教育政策集群合力。總之,在我國創新創業教育政策實施過程中,應遵循學術邏輯、國家邏輯和市場邏輯多向互動和融合的內在意蘊,及時處理政策與目標群體、環境等因素之間的緊張狀態,使創新創業教育政策科學建制以有效引導院校行動,反饋政策執行動態,完善政策建制,助力“政產學研用”協同育人效應在創新創業教育中充分釋放。