建黨百年國有企業黨組織參與公司治理的思考

□ 廣西桂林 肖 傻

國有企業黨組織參與國有企業公司治理已經成國有企業改革和發展研究領域的熱點話題，但目前的研究主要立足國有企業當下的黨組織治理實踐展開，從長時段視角梳理國有企業黨組織參與公司治理的歷史變遷過程的研究還比較缺乏。因此，本文梳理建黨一百年以來國有企業黨組織參與公司治理的變遷歷程，并對其進行分析思考，為構建新時代中國特色現代企業制度提供建議。

一、建黨百年國有企業黨組織參與公司治理的發展歷程

本文依據建黨一百周年以來發生的幾件重大事件為時間結點，將國有企業黨組織參與公司治理劃分為六個階段。

1.第一階段：1921年至1949年。1921年7月中國共產黨成立，參照蘇聯建黨經驗，制訂了黨委會制度，成立了中央執行委員會和地方執行委員會，中央執行委員會起監督作用。黨的二大至五大對黨委會的結構、任期、職權等進行進一步完善，形成了由中央委員會到省委員會再到市或縣委員會及到區委員會最后到生產單位黨支部干事會的黨組織結構體系。至此，黨的委員會制度及其組織體系在社會層面初步形成。1949年之前，中國共產黨開辦的公營企業實行組織、行政、工會“三權分立”制，后來實行“廠務會議”管理制度。從本質上講，公有制經濟是社會主義國有經濟，是革命根據地經濟的重要主導組成部分，肩負著提供金融供給、引領和帶動民營經濟和合作經濟共同發展的使命。革命根據地的形成、擴大和壯大，正是因為有了這些企業強有力的物質支持。我國國有企業的社會主義雛形就表現在這類公營企業上。1934年之后，政委責任制更改成廠長責任制，蘇區政府與中央組織局相繼發布了《蘇維埃國有工廠管理條例》以及《蘇維埃國家工廠支部工作條例》，《條例》明確規定工廠黨組織的基本任務是團結教育工人，調動工人的積極性，完成生產計劃（王曙光等，2019）。

抗日戰爭時期，公營工廠的數量快速增多、規模不斷擴大，毛澤東認為權力分散的“三人團”領導形式不能適應日趨復雜的工廠管理。1943年3月陜甘寧邊區政府召開了工會主席與支部書記聯合會議，會議提出提高生產作為黨、政、工三個部門的同樣任務要給予重視，會議決定采用“廠務會議”制度來代替“三人團體”領導體制。廠務會議制中明確規定廠長代表政府，集中管理工廠內部的一切，實際上增強了廠長的權力，一些工廠出現黨組織地位被弱化的現象。經過后期探索和實踐，統一建立領導的工廠或者企業管理委員會都成為當時一元化管理制度的體現。“廠務會議”制度弱化了一定的三權鼎立局面，不過此后出現的廠長干預過多問題，削弱了工會和黨支部的權利。綜合以上分析，雖然受到歷史條件的限制，當時關于企業黨組織建設的這一思想和方法在一定程度上還不夠成熟，但是考慮到當時的歷史發展階段，還是非常難能可貴的。1948 年開始，中共中央正式推行工廠管理委員會制度，負責統一管理工廠的日常生產，同時推行職工代表大會制度，對工廠的行政工作有檢查、批評和建議權。工廠管理委員會制實際上是以廠長為主，以職工代表大會為輔的領導體制。這一時期廠長對于生產上一切問題有最后決定權，黨組織的主要任務是動員全體職工貫徹廠長的決策。新中國成立前夕，黨中央開始接手官僚資本企業的工作，為了避免波動與混亂，1949年1月中共中央明確軍管會派代表監督工廠的生產，具體的管理仍由原工廠的人員負責（程博等，2017）。

2.第二階段：1949年至1978年。1949年開始，黨組織參與國有企業治理在實踐中摸索，最開始受蘇聯國有企業領導制度的影響實行“一長制”即廠長負責制，但這種制度并未在全國范圍內普遍建立起來。由于缺乏規范的激勵機制和權力制衡機制，使得企業經營者與職工不能被有效約束和監督，黨委的領導與主體地位得不到體現，企業治理呈現負面效應（張洪松等，2021）。1956年9月，黨的第八次全國代表大會召開，黨組織參與國有企業公司治理思路開始轉變，首次在《中國共產黨章程》中規定了黨組織在國有企業中的領導地位，此后全國各地開始實行黨委領導下的廠長分工負責制。1957年4月，中共中央發布《中共中央關于研究工人階級的幾個重要問題的通知》，要求國有企業要在黨委的領導下建立職工代表大會，賦予職工合理權力。1961年《國營工業企業工作條例》（草案）確立職工代表大會制度，黨委領導下的職工代表大會作為權力機構而存在，職工發揮管理和監督國有企業行政的作用。1965年《國營工業企業工作條例》（修正草案）將黨組織對國有企業的全面統一領導改為絕對領導，黨委除了負責政治思想工作，還要全面負責生產行政工作。文革期間，黨委和行政系統合并，使得黨組織包攬一切的機制發展到頂端，形成了在企業內部與地方集權力與職能為一身的革命委員會。這種黨政一體化的委員會，使得黨的領導體制嚴重畸形，政治邏輯取代了經濟邏輯給國有企業管理經營帶來了嚴重的弊病，給黨組織參與國有企業治理帶來嚴峻考驗：一方面，黨組織對于國有企業的領導處于一種懶散、軟弱的狀態；另一方面，國有企業由于行政系統不能獨立發揮作用，使得企業經營管理活動混亂，效率低下，產生高昂的治理成本（郝健等，2021）。

3.第三階段：1978年至1992年。1978年，十一屆三中全會召開，以“經濟建設”為中心的指導思想使得原有的國有企業不得不進行改革，隨著《中共中央關于加快工業發展若干問題的決定》（草案）的出臺，國有企業重新實行黨委領導下的廠長分工負責制。在這一制度下，黨組織發揮思想監督作用，廠長負責企業的生產經營活動。1981年至1982年底，中共中央頒布了《工業企業職工代表大會暫行條例》等條例，明確“黨委集體領導、廠長行政指揮、職工民主管理”是我國國有企業領導制度的基本原則，國有企業黨組織治理踏上了新階段。1983年開始，隨著國有企業稅務制度改革的推進，國有企業開始自主經營、自負盈虧。1984年黨的十二屆三中全會召開，將黨組織參與國有企業治理的制度調整為黨委領導下的廠長負責制，政府提出“政企分開，簡政放權”，進一步強調廠長在企業生產和經營管理中的作用，經濟體制開始由計劃經濟體制轉變為社會主義市場經濟體制。同年5月頒布《關于進一步擴大國營企業自主權的暫行規定》，要求在十個方面擴大企業的自主權。1990年黨的十三屆七中全會繼續實行廠長負責制，并要求完善該制度，將黨組織的作用定位為監督和政治核心作用，國有企業由廠長（經理）領導和負責治理。隨著1992中共十四大的召開，我國國有企業改革進入新階段，開始實行社會主義市場經濟體制。

4.第四階段：1993年至2005年。1993年黨的十四屆三中全會召開，提出建立現代企業制度，頒布了《公司法》，實行“三會一層”（股東會+董事會+監事會+經理層）治理結構。董事會作為決策機構，選任并考核廠長。黨組織發揮政治核心作用，監督黨和國家政策、方針在國有企業中的執行狀況以及廠長是否依法行使職權。國有企業黨組織治理制度由廠長負責制開始轉變為公司董事會領導下的經理負責制，國有企業也由原來的單位制企業轉變為公司制企業。1996年，中央紀委六次全會中首次明確了“三重一大”制度概念，明確規定黨組織參與“三重一大”決策。同年，中共中央頒發《關于在現代企業制度百家試點企業中加強和改進黨的工作的意見》（試行）條例，要求黨組織在國有企業中充分發揮政治核心作用。2000年，黨中央提出了“雙向進入、交叉任職”的治理模式，這一治理模式是國有企業黨組織參與國有企業公司治理走向強化階段的標志。“雙向進入、交叉任職”的治理模式明確了黨組織參與國有企業公司治理的具體路徑（馬連福等，2013），黨委會通過“雙向進入、交叉任職”的方式進入三會一層，參與公司治理。2002年11月，中共第十六次全國代表大會規定必須在國有企業中建立基層黨組織，并對黨組織作為政治核心進行解釋，發揮黨組織在國有企業的政治優勢。這一階段，黨組織在國有企業中由發揮“保證監督”作用變為發揮“政治核心”作用，企業三會一層邊界逐漸變得清晰。

5.第五階段：2005年至2016年。2 0 0 5 年1 0 月，新《公司法》中強調，公司必須要設立黨組織同時為黨組織的各項活動提供條件，黨組織在公司中的合法地位得以明確（郭定平，2021）。2007年，《關于建立和完善中央企業職工代表大會制度的指導意見》文件中規定了職工代表大會與“三會一層”之間的治理結構，在國有企業重大事項上擁有審議建議權，在涉及企業職工利益重大事項上擁有審議通過權，對企業經營管理層擁有評議監督權。2010年6月，中共中央印發《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，《意見》規定董事會和領導層對“三重一大”事項進行決策前，要與黨委進行有效溝通，聽取黨委的建議。2012年11月，中國共產黨第十八次全國代表大會首次提出國有企業治理中“黨管干部、黨管人才”原則。2015年3月開始，中央巡視組對中央企業和一些地方國有企業進行巡視發現，很多國有企業黨建出現了嚴重的問題。例如中建總公司等單位頻繁發生腐敗問題，類似的問題在山東省管企業中也長期存在。這些現象充分證明政治核心作用在企業如何實現這一問題在國有企業黨組織治理改革中仍然是重中之重。2015年6月，《黨組織工作條例》指出黨組織從發揮“政治核心作用”變為發揮“領導核心作用”，將國有企業黨組織的職能擴展為“把方向、管大局、保落實”。

6.第六階段：2016年至今。2016年全國國有企業黨的建設工作會議召開，會議要求貫徹落實“雙向進入，交叉任職”的領導模式，強調國有企業治理的重大原則是黨的領導。同時，會議進一步完善了“三重一大”事項的決策內容、規則和程序，落實了“討論前置”這一提議，確立了現代企業制度。隨后，所有國企將這一提議寫入公司章程，但調查發現，我國很多國有企業的黨組織治理并未通過公司章程（蔣建湘等，2017）。且大多數國有企業公司章程內容流于形式，敷衍了事，沒有屬于自身的企業特色。2017年，十九大修改后的黨章指出，國有企業黨委要發揮領導作用，依照規定討論和決定企業重大決策，國有企業黨的基層組織只是參與治理，黨委發揮領導作用。2019年黨中央對黨組織嵌入國有企業的機制進行細分，加強構建黨內監督體系，從制度上進一步明確了黨對國有企業的領導。2021年5月，《關于中央企業在完善公司治理中加強黨的領導的意見》印發，《意見》明確了國有企業治理各個環節中黨組織的工作方式和責任，推動了新時代中國特色現代企業制度的構建。

二、國有企業黨組織參與公司治理的思考

1978年至1992年這一階段所采取的改革措施有效地收斂了過去黨組織包攬一切但是行政多頭領導使得生產無人負責的現象。但由于忽視了國有企業特殊性質對于黨組織領導體制的要求，使得廠長（經理）權力過于集中，滋生了腐敗行為，國有企業黨建呈現出弱化、淡化的傾向。且這些改革大多是管理層面的改革，并未觸及到建國初期至改革開放前這一階段實施的行政型治理模式的實質，國有企業企圖在保持原有的“社會大工廠”模式下去改善經營狀況，這使得國有企業原有的成本高和效率低等問題得不到解決，企業缺乏活力。相較之前的廠長負責制，現代企業制度從法人治理結構上進行改革，權力不再集中于廠長一個人身上，而是被分解到了董事會、經理層以及監事會當中去，由此在國有企業內部形成了權力制衡機制。隨著國有企業新老三會的職能交替，國有企業出現了制度內耗嚴重、制度性進路匱乏等嚴重問題。同時，由于“三會一層”的權利越來越大，出現重大決策和人員罷免不告知黨組織的情況，黨組織的作用被弱化、邊緣化，腐敗現象仍然頻繁發生。

1992年開始，國有企業制度建設立足于協調“三會一層”地位與黨組織政治核心地位的問題，我國建立了現代化公司治理結構，將國有企業黨組織參與公司治理的職責與義務進行細化，黨的領導和國有企業公司治理逐步有機融合到一起，國有企業經營效率提升。但是在制度建設過程中，依然存在基層黨組織虛化、弱化及邊緣化等問題，需要進一步改革發展。

進入新世紀，國有企業黨組織參與公司治理來到了一個新的發展階段。與新中國成立初期的黨組織治理制度相比，新時代中國特色現代化國有企業制度融合了黨建工作和公司治理，使得黨組織能夠更加穩定、有效融入到國有企業治理結構中；相比于改革開放前的黨委領導下的廠長負責制，融入了法人治理這一理念，實現了對于企業家權力制衡與監督的需求；相比于改革開放后的廠長（經理）負責制，黨組織的領導更加制度化、體系化、具體化，黨組織成為法人治理結構的重要組成部分。新時代中國特色現代化國有企業制度不僅體現了國有企業黨組織領導制度與時俱進的發展歷程，也體現了我黨領導國有企業創新發展歷程的連續性。

三、結語

我國國有企業與域外各國所處的國情不同、社會制度不同、文化傳統不同，不應簡單照搬其他國家公司治理模式，必須建立一套根植于我國政治經濟文化土壤、與我國國有企業公司治理體制相適應的中國特色現代國有企業黨組織治理結構。國有企業作為中國特色社會主義的重要物質基礎和我黨執政興國的主要依靠，黨組織參與國有企業治理具有重大戰略意義和作用。在國有企業黨組織參與公司治理過程中，我們必須堅持和強化黨的領導，發揮黨組織的群眾優勢對國有企業治理進行監督，深入貫徹黨組織的精神理念，只有這樣才能促進新時代國有企業繁榮發展，實現中國社會主義市場經濟的新發展。