城市攤販治理困境和對策研究

嚴近月 胡瑛

摘要：地攤經濟是人間的煙火，是推動經濟復蘇的重要力量。為穩就業、促消費、活經濟，各地政府紛紛出臺地攤經濟鼓勵政策，松綁地攤經濟，賦予地攤經濟合法化身份，在本質上體現了 “以人民為中心”的發展理念。但現行政策下，仍存在街頭攤販的經營需求與城市形象維護之間的矛盾，假冒偽劣的刻板印象、公共空間分配缺位等因素仍阻礙地攤經濟的發展。本文基于注重公民權與公共利益的新公共服務理論，為新時代下的城市攤販治理問題提出可行對策，助力地攤經濟進一步發展。

關鍵詞：地攤經濟；城市攤販治理；新公共服務理論

隨著我國城鎮化進程推進，新增城鎮人口遠遠大于新增城鎮就業崗位，非正規就業彌補了城市就業的缺口，對城市化的推進起到積極作用。攤販活動作為非正規就業的主要組成部分，在經濟發展中起著重要作用。后疫情時代下經濟開始復蘇，發展地攤經濟符合形勢需要，其經營模式可以刺激就業、促進經濟發展。同時政策的鼓勵、電商的扶持更為地攤經濟復蘇注入了加速劑。然而，地攤經濟的發展也伴隨著 “臟亂差”、噪聲等問題，這對城市治理能力提出了挑戰，對公共政策制度革新理念提出了呼喚。

一、理論基礎

以登哈特夫婦為代表的一些學者在對新公共管理進行批判和反思的基礎上，提出了新公共服務理論。所謂新公共服務，是指以公民為中心的公共管理理念。[1]新公共服務理論主要包括七個基本觀點：（一） 服務而不是掌舵。對公務員而言，更重要的是要利用基于價值的共同管理來協助公民充分理解并實現自身的共同利益，而不是去試圖控制社會未來的發展方向，[2]因此，政府不僅是服務者，還充當著調解的角色。（二） 公共利益是目標而非產品。公共利益是政府服務的核心，政府應為公民提供表達觀點的平臺，促成一種公共利益觀，鼓勵公民協商達成一致行動，從而促成公共利益。（三） 民權和公共事務比企業家精神更重要。在治理過程中，政府為了創造公共利益，要對多方利益進行協調，行政官員應當重新定位為負責任的參與者，而不僅是企業家。（四） 戰略地思考，民主地行動。公民參與是政策執行的核心，[3]因此，在政策設計時，需要政府站在戰略的高度、具備長遠的目光，聯合各方利益，落實民主性，以便實現預期目標。（五） 責任不是單一的。行政官員不僅負有政府責任、法律責任等，還要考慮大眾傳媒、公共利益、價值標準等復雜的因素，并對這些復雜的標準負責。（六） 服務于公民而不是顧客。顧客利益有先后長短之分，公民則不然，政府需要建立與公民的信任合作關系，關心公民的公共利益。（七） 重視人而不只是生產率。人的尊嚴、信任、歸屬感、關心他人以及基于公共利益的公民意識處于新公共服務的核心地位，[4]是行政官員保證回應、尊重、行為公正公平等的假設前提，是超于重視效率的一種價值觀。

二、城市攤販治理存在的困境分析

（一）公共空間的擠占和缺失

地攤經濟作為城市的一種邊緣經濟，在整個市場經濟中處于相對弱勢的地位。[5]一般來說，為了獲得更多報酬，流動攤販一般會將攤位擺放在人口流量大的公共區域，如地鐵口、商業街、小區附近等，這些區域的顯著特點就是空間較小，這在一定程度上也擠壓了公共空間，造成公共空間擠占，加重了城市交通擁擠的情況。

同時，流動攤販為了招攬生意，會將攤點擺放在人流量集中的店鋪附近，這在一定程度上搶占了店鋪的客流量，流動攤販和店鋪主之間就易發生矛盾，在處理此類矛盾時，城管通常會以店主為先。加之流動攤販引發噪聲、交通堵塞等問題，城市管理者基本采取統一管理的方式，為流動攤販劃定固定經營區域。但攤位的固定性與攤販的流動性有著天然矛盾，如果沒有有效的治理措施會導致攤販繼續流動，而劃定的區域卻平白擠占了公共空間。

伴隨城市化的不斷發展，城市公共空間不可避免會出現緊張情況，多方主體對城市公共空間進行爭奪，愈發導致流動攤販難以參與城市經濟的生產活動，這與地攤經濟鼓勵政策在一定程度上相悖。

（二）城市治理有序與攤販流動無序的矛盾短期難以調和

無序的流動是現代國家治理努力消滅的對象，但城市治理的有序性與攤販流動性存在突出矛盾，故多地采用疏導區的方法將攤販從無序規范為有序，從粗放到精細、從流動到固定。疏導區是一種以支持性的方式實現更好的社會管控的治理策略，以保障既定的城市空間秩序以及與此關聯的城市形象、競爭力和吸引力。

然而，實際表明疏導區的流動商販吸納率和經營滿意度都較低。基于空間固定的疏導區治理強調以固定、規范的正規性來改造流動、靈活的非正規性，但這種治理理性與攤販非正規經濟自然本性之間存在內在的矛盾，導致治理對象的反引導行為，造成治理理性與治理對象之間的內在矛盾。矛盾具體表現為：

1.區位固定與流動性

固定地點經營雖然再造了公共空間秩序和方便了管理，但同時也損害了作為流動商販之本性的流動性特征。而流動性可以幫助攤販接觸更多對該產品有需求的消費者，適應現代人作息擺攤以擴大市場規模，以此獲取更多報酬。

2.租金與低成本追求

流動攤販隨地擺攤沒有場地成本，其經濟活動具有成本低的特點。從公平角度講，繳納租金是合理的，因為流動商販使用了公共空間資源，并以此賺取了經濟收入。但是這會產生兩種消極效果：一是將經濟能力較差的攤販排除在疏導區之外；二是租金在商業化的壓力下不斷上漲，致使盈利空間縮小，問題的關鍵在于租金與收入之間的關系，即支付租金能否帶來滿意的收入。

3.合同約束與靈活性

現代社會中用來制約合作雙方的契約制度既抑制了攤販的靈活性、流動性特征，也消除了流動商販作為人們可以根據實際需求隨意進入或者退出的職業的非正規性，進而影響了疏導區的發展吸引力。

4.產品管制與自主性

疏導區規定了所售賣的商品類型，雖然可以減少與常規商品的競爭、保護城市景觀，但是損害了一般商販按照市場需求挑選商品的自主權。人為規定商品種類，使商販無法完全按照周邊的市場需求和消費者喜好來選擇所售商品。

（三）假冒偽劣的刻板印象

部分攤販為了提高利潤而售賣假冒偽劣產品。這種行為不僅損害了消費者權益，也擾亂了市場秩序。久而久之，消費者便對攤販商品形成了質量低、造假等刻板印象。同時，由于以往政策多對攤販采用一刀切的管理方式，地攤經濟一直被排擠在邊緣。人們一談及攤販就容易陷入到攤販 “臟亂差”的刻板印象。這些刻板印象在一定程度上限制了地攤經濟的發展，對城市攤販治理造成一定的影響。

三、新公共服務視角下城市攤販治理對策分析

隨著地攤經濟政策的放寬，就業得到了提高，民生也得到了改善，體現了以人為本的執政理念。城市攤販的空間秩序經歷了排斥、沖突和重構的過程，但如果任由其發展也會對城市治理造成影響。為了脫離 “一管就死，一放就亂”的怪圈，在特定時期下借助新公共服務理論為城市流動攤販治理提出一些新的啟示。

（一）樹立服務理念，堅持公共利益導向

根據新公共服務理論，政府的職能應當是服務而非掌舵。政府的根本宗旨是為人民服務。在城市攤販的管理過程中，城市攤販管理者應充當為居民以及地攤經營者提供服務和便利的角色，而非強硬的管制者。城市攤販管理者應明晰自己 “人民公仆”的定位，為合法合理的地攤經營者提供保障，完善城市攤販的規劃管理，滿足城市居民以及地攤經營者在生產生活中的合理要求。而不是談 “攤”色變，用以往的管制方式對地攤經濟 “一刀切”。

滿足公共利益是政府追求的目標，城市攤販管理也應以追求公共利益的最大化為目標。城市攤販的存在有其兩面性，因此，城市攤販管理者應當站在整個城市發展以及居民生活的角度，綜合考慮城市各個區域攤販存在的合理性以及管理對策，在公共利益最大化的視角下規劃城市攤販的布局、經營等各方面內容。流動地攤經營者多為失業者、低收入者等困難人群，職業技能缺失，正規就業困難，為生計而不得不輾轉于大街小巷四處擺攤。地攤經濟無疑是一個契機，政府要把握該契機，發展地攤經濟，提升城市管理，保障低收入人群的就業權利。

（二）實施精細化管理，邁向 “善治”

為了實現公共利益最大化，必要的管理制度是不可或缺的。對于準入管制，城市管理者要對攤販的經營資格進行審查和登記，嚴格管控，防止無序經營，并根據攤販的需求頒發流動經營許可證或者固定攤位經營許可證。鼓勵低收入人群積極加入攤販市場，對于不遵守城市管理規定的經營者，限制或禁止其加入。

對于攤販經營疏導區不需要強調經營場址固定，可分為固定疏導區和流動疏導區。流動疏導區可設于地鐵口等人流量大而公共空間狹小的地帶，在不影響正常秩序的條件下，給予攤販一定時間內在一定區域內流動的許可，并允許攤販隨人流量的變化改變其擺攤位置。在固定疏導區內，要將租賃模式靈活化，如設定按天、月、年計算的攤位租賃方式，以滿足各類攤販的需求。另外，可以參考西方國家的經驗做法，通過不定期舉辦跳蚤市場的形式，來滿足一些人在不同時間開展攤位活動的需求。[6]由于不同的區位意味著有不同的盈利空間，要靈活確立租金水平而不能 “一刀切”。

在空間狹小的地帶，要對攤點的數量和擺放時間加以合理規劃和限制，同時在智能技術飛速發展的時代，應將 “互聯網+”技術應用于攤販治理領域。實行分區化管理，通過智慧監控來了解攤販使用空間狀況，實時判定空間人流量和攤販數量，從而更好地規范管理。

（三）多方共治，文明共建

新公共服務理論認為，政府應當將公眾聚集到一個對話的環境中，共商社會問題的解決及社會發展方向。城市是人民的城市，人民需要什么樣的城市更多地由這個城市的人民來決定。[7]因此，城市攤販管理不能由政府單方面管理，還應當促進公眾的參與，推進城市攤販的 “共同治理”。在 “共同治理”的模式下，城市基層單位可以設立由居民代表以及城市攤販代表組成的攤販自主管理委員會，協同攤販、消費者、政府三方，通過攤販的自我管理、消費者監督以及政府反饋的模式，多方互動，共同治理。政府要對攤販進行培訓和考核，建立相關公眾號，宣傳部門積極宣傳，在攤販集中點擺放舉報電話和聯系方式，以便消費者隨時對市場上的欺詐現象以及食品安全隱患等問題進行反映，后臺管理人員則要及時通知有關部門處理并向消費者反饋。此外，政府要根據反饋意見，通過加大質量管控力度，進一步提高消費者維權意識，助力攤販市場高質量發展。

政府文明辦等部門可與攤販通過簽訂共建協議的形式，協商互助，將攤車、攤傘、攤布作為宣傳中央重要指示精神、城區中心工作及精神文明建設的平臺，每名流動攤販都是重要的宣傳者、參與者、踐行者，甚至是指引者。

四、結束語

地攤經濟是城市商業的重要組成部分，本文運用新公共服務理論，為城市地攤經濟管理提供新的管理視角，提出在新公共服務視野下完善城市攤販管理的建議對策，助力解決流動攤販謀生 “吃飯”問題，滿足市民群眾生活需求，維護市容環境秩序，保障公共利益，實現城市治理的雙贏。

參考文獻：

[1] 江曉曦.探析登哈特的新公共服務理論[D].長沙：湖南師范大學，2010.

[2] 李明陽.新公共服務理論對構建服務型政府的借鑒與啟示[J].經濟研究導刊，2019（29）：188-190+198.

[3] 葉大鳳.論公共政策執行過程中的公民參與[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2006（S1）：64-69.

[4] 蔡文胤.公共產品供給：鄉鎮政府職能轉變研究[D].蘇州：蘇州大學，2013.

[5] 孟沖，崔啟健.后疫情時代話語下 “地攤經濟”再興的困境及解決對策：基于新公共服務理論視角[J].經濟研究導刊， 2022（28）：71-73.

[6] 黃耿志，薛德升，徐孔丹，等.中國大城市非正規公共空間治理：對城市流動攤販空間疏導模式的后現代反思[J].國際城市規劃，2019，34（02）：47-55.

[7] 王成棟.引導 “地攤經濟”有序發展[J].人民論壇，2020（20）：77-79.

作者簡介： 嚴近月，女，漢族，四川達州人，本科，研究方向：公共事業管理；

胡瑛，女，漢族，四川南充人，本科，研究方向：公共事業管理。