社會組織融入基層社會治理體系的實踐路徑研究

寧靜 謝宜君

摘要：作為基層社會治理的主體，社會組織在融入基層社會治理體系時面臨制度支撐不足、地方政府執行效力不足、社會公眾認知程度不足、社會組織服務能力不足等多重困境。國家層面應建立健全法律政策體系，為社會組織融入基層社會治理體系提供制度保障；地方政府應充分激發自主創新活力，為社會組織融入基層社會治理體系創造有利條件；社會組織應持續強化內部監督管理，為社會組織融入基層社會治理體系構筑堅實基礎；加快建設專業人才隊伍，為社會組織融入基層社會治理體系提供有力支撐。

關鍵詞：社會組織；基層社會治理；實踐路徑

社區治理是國家治理的基石。[1]2016年，習近平總書記指出：“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉、社區。”黨的十九大報告明確提出：“加強社區治理體系建設，推動社區治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”[2]加強城市社區治理體系建設，不僅要依賴政府的行政力量，也要依靠廣泛的社會力量參與，社會組織所具有的非政府性、非營利性、專業性等特征，使其能夠作為社會力量的典型代表參與到社區治理的過程中。

一、社會組織融入基層社會治理體系的時代背景

黨的十八大以來，我國不斷完善城鄉基層治理體系，推動社會治理重心向基層下沉，基層社會治理能力和水平不斷提升。隨著經濟社會的迅速發展，人民群眾的需求呈現出多元化、個性化等特點，僅僅依靠地方政府的行政力量已難以滿足人民群眾的各類需求，愈發需要以社會組織為代表的社會力量參與其中。黨的二十大報告強調：“完善辦事公開制度，拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，保障人民依法管理基層公共事務和公益事業。”由此可見，社會組織積極主動融入基層社會治理體系，參與建設 “人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體，打造共建共治共享的社會治理新格局，既是積極響應黨中央號召的具體舉措，也是助力基層社會治理效能提升的現實需要。

二、社會組織融入基層社會治理體系面臨的現實困境

1998年以來，我國先后出臺一系列推動社會組織發展的文件政策，大力支持和培育孵化社會組織，社會組織數量呈現連年增長趨勢。隨著社會組織力量的不斷壯大，各類社會組織紛紛投身基層、扎根社區，積極參與基層社會治理，在社區服務、扶貧濟困、關愛弱勢群體、助力鄉村振興等各個方面貢獻了積極力量。

然而，雖然社會組織發展勢頭迅猛，社會組織積極主動作為，在社區服務、鄰里互助、敬老養老等基層社會治理領域取得了一定成績，但相對而言，我國社會組織總體仍處于發展的初級階段，受到制度機制、公眾認知、能力提升等多方面影響，社會組織融入基層社會治理體系仍然面臨諸多現實困境。[3]

（一）國家層面制度支撐不足

一是法律法規體系有待完善。目前，社會組織領域的法律法規主要包括 《中華人民共和國慈善法》 （以下簡稱 《慈善法》） 《社會團體登記管理條例》 《基金會管理條例》 《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等。一方面，目前施行的法律法規均是單行條例，尚未有一部法律法規能夠統攬整個社會組織領域，社會組織基本法仍處于缺位狀態；另一方面，盡管 《慈善法》是在2016年3月審議通過，《社會團體登記管理條例》也進行了修訂，但對社會組織的職責職權、制度章程等問題并未做詳細規定。缺乏法律法規的強力支撐，社會組織作為基層社會治理主體的身份始終無法得到完全認可，極大地限制了社會組織融入基層社會治理體系的作用發揮。

二是部門協同機制有待完善。支持社會組織融入基層社會治理體系，需要政府相關職能部門的共同參與。當前國家層面僅建立了15部委參與的社會組織聯合執法機制暨社會組織資金監管機制，沒有建立社會組織工作跨部門協同機制，無法對社會組織工作進行全面部署和統籌推進，除民政和相關業務主管單位外，其余各職能部門對社會組織工作的重視程度不足、職能職責不清，難以推進社會組織工作快速高質量發展。

三是監督管理機制有待完善。隨著社會組織數量的不斷增加，由于缺少第三方監督力量的支持，以民政部門和業務主管單位為監督主體的監督逐漸乏力。民政部建立的部委聯動機制研究部署了打擊整治非法社會組織專項行動、社會服務機構非營利監管專項行動等一系列重大行動，但側重于事中監管和事后處罰，對于社會組織的事前引導、教育相對較少，風險防范和預警不足。

（二）地方政府執行效力不足

一是地方政府對待社會組織的態度有待轉變。近年來，國家不斷加大對社會組織的培育扶持力度，出臺了 《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》等系列文件。但全國各地經濟發展水平不一致，社會組織發展水平良莠不齊，部分地方政府對社會組織的基本概念、工作范疇、服務水平等認識不充分，對進一步推進社會組織工作持保留態度。[4]部分地方政府雖然對社會組織發展持積極態度，也開展了積極探索，但總體上仍然遵循規避風險的邏輯來設置社會組織發展領域及服務范圍。

二是地方政府自主創新的活力有待激發。在社會組織領域，國家層面的宏觀政策難以被細化為客觀外顯的技術指標和標準操作流程，國家在制定推進社會組織相關政策時，更多采用行政發包治理機制。[5]下級政府在接到治理任務時，擁有一定自由裁量權，能夠圍繞治理目標，結合地方特色開展創新和試點。但由于社會組織領域政策執行中不存在顯著的強激勵，既不涉及財政激勵，也很難為地方黨委和政府帶來晉升激勵，[6]加之風險控制因素，地方政府對待社會組織發展仍然強調 “穩健發展”，結合地方特色進行探索拓展較少，自主創新的活力有待提升。

（三）社會公眾認知程度不足

一是社會組織的認知度有待提升。當前國家對社會組織培育發展的工作力度逐年增大，政府職能部門開始探索培育孵化本系統社會組織。大多數社會組織依賴政府購買服務參與到基層社會治理中，使社會組織對政府表現出越來越強的依附性，社會組織的獨立性、志愿性等特點逐漸被弱化。社會組織在服務社區的過程中，也是依照項目目標和政府部門的要求推進，導致公眾對社會組織的性質特點以及服務范疇缺乏了解。

二是社會組織的公信力有待提升。對于能夠面向公眾募捐的基金會等社會組織而言，公信力具有至關重要的影響作用。2011年 “郭美美事件”對中國紅十字會產生了極其嚴重的負面影響；2020年湖北省紅十字會、武漢市紅十字會關于捐贈防疫物資使用情況的網絡輿情，再次引發了公眾對于慈善領域的關注與質疑。這些事件暴露出慈善領域對捐贈物資管理使用不規范、信息公開不及時、監管力度不足等問題，導致公眾對公益社會組織公信力的缺失。

（四）社會組織自身能力不足

一是組織發展目標有待明確。現階段，我國仍有一大部分社會組織處于運營起步階段。據統計，截至2021年，我國社會組織中成立時間在3年以下的為20.35萬家，占全國社會組織總量的22%。這些社會組織成立運營時間相對較短，缺乏實踐經驗和造血能力，常常處于資金短缺的狀況。為了獲取項目資源支持，部分社會組織容易形成 “項目導向”，[7]忽視組織發展目標和專業服務領域，盲目參與多個政府職能部門發布的臨時性、短周期購買服務項目，對社會組織持續性發展的推動作用較小。

二是內部治理體系有待完善。部分社會組織對組織內部管理規范化的認識不足，不能嚴格落實組織章程和規范制度的相關規定。理事會與理事長之間的職責權限邊界不明，存在 “一言堂”現象，導致科學決策和民主議事的缺失。[8]部分社會組織制度不健全，極易引發具有負面影響的輿情事件，嚴重阻礙社會組織的進一步發展。

三是專業服務水平有待提高。截至2021年，全國社會組織專職從業人員達到1 100萬人，其中持有社會工作者證書的人數為73.7萬人，僅占從業人員總數的6.7%，社會組織專業人才缺口仍然很大。但由于薪資待遇、工作環境、行業未來發展等多方面因素，社會組織行業很難留住專業人才。

三、社會組織融入基層社會治理體系的實踐路徑

（一）建立健全法律政策體系

一是建立完善法律法規體系。在充分開展摸底調研的基礎上，加快推進社會組織領域基本法的制定進程，詳細規定社會組織相關各項內容，并以基本法為基礎，分別制定 （修訂） 針對不同類型社會組織的法律法規，為社會組織融入基層社會治理體系提供制度保障。

二是健全完善部門協同機制。在國家層面建立由民政部門牽頭、相關政府職能部門參與的社會組織工作協同機制，健全聯席會議、信息共享、溝通協調等配套機制，明確各職能部門職責定位，各司其職做好本系統、本行業、本領域的社會組織工作。

三是健全完善監督管理體系。進一步充實監督管理力量，完善第三方監督體系建設，充分發揮公眾監督、輿論監督等監督主體作用。進一步創新監督管理手段，加強對社會組織的政治引領和教育引導，做好事前風險預防。同時，進一步加強全國社會組織平臺建設工作，及時公布規范、清理、整治社會組織相關信息。

四是健全完善激勵扶持機制。在制定政策的同時實施對地方政府的強激勵，充分激發地方政府創新推進社會組織工作的活力。進一步研究出臺針對社會組織的激勵扶持政策，在減免稅收和優化公益招投標流程等各方面給予一定支持，充分激發社會組織干事創業的內在動力。

（二）激發地方政府自主創新活力

一是轉變觀念，正確認識機遇與挑戰。地方政府應逐步轉變思想觀念，發揮社會組織服務基層的積極作用，持續加大對社會組織的培育孵化力度，不斷推進社會組織黨建工作，強化對社會組織的政治引領和聯系服務，教育引導社會組織人士聽黨話、跟黨走。

二是勇于創新，積極探索治理新格局。地方政府應勇于開拓創新，因地制宜制定當地社會組織參與基層社會治理相關政策，并開展探索性試點工作，以點帶面推動工作開展。充分調動社會組織創新活力和干事動力，積極引導其在公共服務方面發揮積極作用，最終形成政府主導、社會組織落實、公眾受益的良好治理格局。

（三）持續強化內部監督管理

一是完善內部監管機制。社會組織應不斷完善各項規章制度，明確規定各層級人員的職權職責，完善科學決策和民主決策制度、監督管理和追責問責機制，確保組織內部運行健康有序。[9]

二是強化公信力建設。完善財務管理、信息公開等制度，進一步規范公益募捐、物資使用等相關程序，及時向社會公布財務管理狀況及捐贈物資使用情況，切實保障公眾的知情權，不斷提升社會組織的公信力。

三是增強自我宣傳意識。社會組織應當加強信息發布，增強與公眾的互動，[10]利用新媒體平臺積極展示社會組織投身基層社會治理的所作所為，主動增進與社會公眾的情感聯系，從而提升社會認知度。

（四）加快建設專業人才隊伍

一是加強行業交流。社會組織應主動打破交流壁壘，經常性組織開展行業培訓、舉辦沙龍活動，總結交流社會組織參與基層社會治理方面的優秀經驗做法，不斷提升行業整體能力水平。

二是吸納優秀人才。社會組織應結合自身發展目標及實際情況，制定一套適合人才聚集的制度機制，通過建設組織文化、提高薪資待遇等方式增強人才吸引力，不斷吸納優秀人才，提升組織整體專業水準。

三是提升專業能力。社會組織從業人員應不斷加強國家大政方針和專業知識方面的學習，切實提升自身專業工作能力，并將所學理論運用于服務基層社會治理實踐，從實踐中總結做法、汲取經驗，形成學習—實踐—學習的良性循環，不斷提升個人競爭力。

四、結束語

黨的十八大以來，國家制定了一系列政策法規支持社會組織的孵化培育與健康有序發展。當前社會組織融入基層社會治理體系仍面臨著一定的現實困境，迫切需要建立健全法律政策體系、激發地方政府自主創新活力、持續強化社會組織內部監督管理、加強社會公眾的認識和理解，為社會組織融入基層社會治理體系提供優化路徑，奮力推動國家治理體系和治理能力現代化。

參考文獻：

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[3] 黃家亮，劉偉俊.社會組織參與基層社會治理：理論視角與實踐反思[J].杭州師范大學學報（社會科學版），2022，44（04）：118-127.

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[9] 李鴻，梁鈺杭.關于社會組織規范化建設的思考[J].人民論壇，2022（04）：85-87.

[10] 馬長山.智慧治理時代的社會組織制度創新[J].學習與探索，2019（08）：84-94.

作者簡介： 寧靜，女，漢族，陜西漢陰人，碩士研究生在讀，研究方向：行政管理；

謝宜君，女，漢族，四川德陽人，本科在讀，研究方向：新聞學。