利益相關方視角下數字治理的困境

摘要：數字治理是隨著數字技術在經濟、社會、政治生活中日益廣泛的應用而產生的新型治理形式，其目的是提升治理效能，由數字治理向數字善治的發展是大勢所趨。蘇州市作為新一線城市的排頭兵，更應當發揮其治理優勢，提升現代化數字治理水平。本文對蘇州工業園區 “風火輪”項目的現狀進行深入調研，分析該案例遇到的困境和解決對策，并總結數字治理經驗。在筆者看來，“風火輪”項目不僅可以為社會治理現代化提供理論支持和實踐參考，更能夠為蘇州市爭創全國市域社會治理現代化示范城市匯聚智慧力量，提供 “園區樣本”。

關鍵詞：數字治理；新業態群體；利益相關方

隨著數字技術在經濟、社會、政治生活中的廣泛應用，數字治理嶄露頭角。蘇州市作為新一線城市的佼佼者，肩負著引領數字治理變革的使命。然而，數字治理的路途并不是一帆風順的。本文將通過深入剖析蘇州工業園區 “風火輪”項目的現狀，探討數字治理面臨的挑戰和解決方案。

一、案例介紹

“風火輪”數字治理平臺集一鍵導航、電子通行證、隨手拍 （上傳社會治理問題照片）、積分兌換等功能于一體，并對接蘇州工業園區智慧城市運行管理中心，整合并發掘多元化城市治理、信訪大數據資源，打通31個部委辦局及相關單位的43個業務系統，通過對數據的診斷、分析，實現問題一鍵上傳、一網統管、分類流轉、閉環解決。項目為騎手量身打造專屬的全方位服務，同時引導騎手發揮職業優勢，賦予他們 “黨群服務守護員、社區治理信息員、城市管理質檢員、安全生產保障員”的 “新四員”身份，用物質和榮譽刺激騎手爭當城市治理的 “流動哨兵”“移動探頭”，提高騎手的職業認同感，切實化治理對象為治理助力，推動社會治理端口前移，精細化基層數字治理。

“風火輪”平臺自上線以來受到美團、餓了么等外賣平臺企業的廣泛關注。平臺開放工單數據與信訪部門共享共用，不斷積累騎手反饋的工單數據，并進行處理加工，開放相關數據，實現與園區信訪數據的共享共用，補充信訪的數據資源。

二、推廣困難

（一）全盤照搬，東施效顰

“風火輪”項目于金雞湖街道取得初步成功，工業園區的其他街道紛紛復制這一數字治理新模式。其中，由 “風火輪”項目衍生出的 “星騎士”項目就是其中之一。該案例被清華大學社會科學學院數據治理研究中心評為2022年全國城市數字治理創新案例。就在 “星騎士”被捧上巔峰之時，項目開始出現運營上的諸多問題：不成熟的全新運營團隊、不明確的多方權責關系、全盤照搬 “風火輪”項目初期模式、對項目運作的底層邏輯不明確、基層追求形式主義而不考慮實際需求等，決定了 “星騎士”項目走向形式主義只是時間問題，或將成為基層治理的負擔。

（二）上級搶管，矛盾初顯

園區組織部及相關條線并未跟項目的設計方及街道辦進行溝通與協商，就將各個街道的項目管理權整體收歸組織部進行統一管理，并不考慮基層各街道的治理差異，系統也沒有與 “風火輪”打通，形成一個 “數據孤島”。園區組織部逐漸將大部分街道的類 “風火輪”項目全部納入當地園區的App線上平臺 “數字金雞湖”進行運營，形成由政府統一管理的 “星騎士”項目。該App帶有政務內部系統屬性，而騎手雖不屬于政務主體，但強制讓騎手下載使用，“星騎士”項目由于早期不考慮各基層街道的差異性，強行授權進行運營，同時作為基層任務，導致后期無法可持續健康發展；而后組織部又將項目的管理權委托給街道辦，由網格員、社區工作者和物業共同負責 “星騎士”項目的規劃和管理。但此時 “星騎士”系統并不是基于當初智慧的、因地制宜的、活力的基層 “生長”出來的工具，基層使用既不順手又不順心，成為一個帶有形式主義色彩的政治任務。

在項目初期，隨著政府大量資金的投入，無論是 “風火輪”還是 “星騎士”，隨著項目基礎設施逐漸完善，數字治理取得了不錯的成效。但隨著企業這一利益相關方逐漸離場，原來的 “風火輪”模式四大利益相關方 （政府、企業、民間組織、社會組織） 之間的利益共同體結構遭到了破壞，僅依靠政府、民間組織、社會組織難以維持項目運營。比如，原本物業可以通過在系統里進行扣除信用積分的方式對騎手進入小區后亂停車的行為進行監督，這樣便于物業對小區的管理。但是現在是政府強制性的行政命令，物業被夾在政府和騎手之間，甚至沒有與業委會溝通的渠道，造成了進一步的矛盾。同時，企業也是項目創新的重要推動力，是項目系統的關鍵維護者。失去企業和行業組織共同推動的 “風火輪”項目，就像先進的操作系統找不到好的智能設備來運行，而 “星騎士”項目就像豪華的外觀，雖有充足的電源支撐，但沒有好的操作系統，再也無法完成數字治理創新的任務。

（三）各方推托，無人再管

公共資源如果缺乏合理的管理、有效的監督，就會不可避免地走向被破壞的悲劇。其深層次原因是個體理性會導致集體的不理性。失去多方利益制衡的 “風火輪”項目可能難逃失敗的結局。究其根源，是因為各個利益相關方 “太精明”，只考慮符合自身利益，又或是 “多一事不如少一事”，從而 “只見樹木，不見森林”，選擇性忽略了利益共同體所帶來的更大收益，即 “風火輪”項目帶給各方的真實利益。于是，各個利益相關方開始相互推脫責任，最終導致項目無人再管。

三、問題概述

依據利益相關者理論，社會治理需要全體利益相關者的共同參與才能實現。利益相關者理論的核心在于，在決策行為的過程中，不能陷入僅對個別利益相關主體的局限性關注，而要考慮、權衡所有利益相關者的利益需求，反映全體利益相關者的共同愿望，體現全體利益相關者的意志，發揮全體利益相關者的作用。在實際利益考量中，除了關注經濟效益，還應該關注其社會效益，這種社會效益能夠通過尊重和滿足所有相關個體的需求來實現。

弗里曼在前人研究的基礎上，把企業的利益相關者界定為 “任何能夠影響組織目標的實現或受這種實現影響的個體或群體”。[1]該定義不僅將影響企業目標的個人和群體視作利益相關者，同時還將企業目標實現過程中受其影響的個人和群體也看作利益相關者，正式將政府、社區、社會組織、公民組織等實體納入利益相關者的研究范疇，大大拓展了利益相關者的內涵。[2]利益相關者理論的核心思想認為，應當將原本集中掌握在內部利益相關者手中的決策權與利益移交到更廣泛、更多面的利益相關者手中，即從企業等內部利益相關者轉向社區、政府機構等外部利益相關者。對應案例，即組織部將原本屬于企業、各街道的項目管理權收回，經過層層管理、改制，形成統一歸組織部管理的 “星騎士”項目，而后又重新將項目管理權委托給街道辦，出發點是符合利益相關者核心理論的，但問題恰恰就在移交過程中出現了。企業作為內部利益相關者與最初項目的直接管理方，對于項目的熟悉程度更高，而在將項目管理權移交給組織部、街道辦后，原先的內部利益相關者基本離場，而相關項目經驗沒有及時交接。即使 “星騎士”項目管理權最終又被劃歸給了街道辦，但此時經過上級改造的項目在實際操作中 “水土不服”，已不能完全被基層適應。因而，從信息不對稱開始，各種權責分離、各方推脫的問題進而產生，造成了最后 “無人再管”的困境。

由此可以總結出，導致 “星騎士”項目失敗的深層次原因是：第一，各個利益相關者之間的利益協調不一致，新的利益產生后未必完全符合項目參與者的實際需求，甚至有可能在某些方面損害少部分參與者的利益；第二，項目改革后各利益相關方并未重新審視自我定位，用 “舊定位”應付 “新格局”，損害了從外部利益相關者到遠端利益相關者的利益。即在管理權移交、原本作為核心內部利益相關者的企業離場之后，各利益相關者沒有自覺對企業曾擔負的功能、責任進行 “補位”，從而帶來了各方面的管理疏漏與責任逃避。原先 “風火輪”項目運營時，之所以能取得較好的成果，離不開企業對項目各個利益相關方的整合與維持：企業設計出三種積分機制來激勵騎手參與社會治理，利用物質刺激來激勵居民、物業、志愿者參與到項目中。

從表面上看，“星騎士”項目的失敗只是因為基層疏于對項目的管理，從而導致的 “破窗效應”。騎手、居民、物業、志愿者協會看到項目逐漸運作不下去，對于個體來說無利可圖，便從項目中退出，不再參與到數字治理中。實際上，可以說 “星騎士”項目失敗的真實原因是 “斷崖式”承接—在企業退出項目后，各個利益相關方仍然按照原先的 “風火輪”項目模式運作，責任缺位后，沒有人再對 “風火輪”項目的系統與機制基于實際運行情況進行調整。在企業退出之后，基層管理者沒有適應自己新的 “內部利益相關者”的身份，并未理解原先 “風火輪”項目的運作機制，也沒有專業的信息技術來對系統進行改造升級、設計一套新的利益協調機制，項目自然就維持不下去了。總結來說，正是由于利益各方沒有得到很好的協調，最終導致數字治理機制難以平穩運營，治理過程中矛盾頻發。

四、可行性方案

在數字治理領域，政府應維系核心定位，扮演好規范的引導者、公共服務的提供者和行動主體的協調者角色。企業應發揮輔助作用，做好技術創新的承接者、數字化轉型的積極參與者和嚴于律己的自我規制者。通過凝聚共識、厘清邊界和攜手共進的優化策略，構建動態同構、優勢互補的政企關系。

當前的 “風火輪”計劃中，項目資金問題亟待解決。政府作為數字化轉型所需公共服務的提供者，應該積極提供稅收、信貸以及獎勵方面的優惠政策，發揮互聯網企業在技術創新中的主體優勢。同時，還應該宣揚和推行多元協同的行動方式和數字化改革，積極為數字化轉型提供基礎設施建設，加大 5G、新基建、NII 等基礎設施的資金投入力度，為 “風火輪”項目的順利運行提供資金基礎。

此外，政企雙方尚未就數字化方式達成共識，往往導致政府數據不能及時反饋給企業，進而影響 “風火輪”計劃的實施效果。政府應該以需求為導向，以人民為中心，以更加開放、包容和自由的姿態對企業敞開懷抱，強調 “政府本位”向 “社會本位”的跨越，注重市場、社會以及公眾的共同參與。企業也應該憑借其特有的技術優勢逐漸在數字化轉型的過程中承擔更多責任，抓住機遇調整商業模式，打通與政府合作的渠道，拓展各項業務，積極發揮效用。

本文提出以下方案，助力 “風火輪”項目越辦越好。

（一）政府方面

1.政府與企業進行協商，適當放權，將 “風火輪”項目系統的管理權還給企業，以提高企業對于項目的創新活力，將項目越做越好。當然，政府也可以間接對項目進行管理，如向企業提供技術專家和技術資源，協助項目進行技術升級和優化，盡可能多地采用政府數字基建的模塊、功能和接口，并將數據合并到相關網格治理部門，從而達到監管企業的目的。

2.由政府主導建立起社區、企業、騎手、物業、居民等項目多方主體集中參與的有效溝通渠道，確保項目各方之間信息傳遞與溝通的有效性。通過行政指令提高社區的項目參與度，強化領導力，確保項目的可持續性發展。

（二）企業方面

1.尋求更多的資源和資金支持，包括但不限于政府貸款、風險投資、合作伙伴資助等，以確保項目的可持續運作。推動項目數字系統和硬件設施的創新，用創新驅動數字治理的成果，從而提高獲得資金支持的可能性。

2.制訂全面的宣傳計劃，提高項目的知名度，吸引更多的利益相關者參與項目。加強與政府的緊密合作，繼續借助政府平臺進行項目宣傳。

3.運用技術手段解決騎手識別問題，可以嘗試使用限次的小區電子門禁卡來解決這一問題，將限時通行改為限次通行顯然更能保障小區安全。

（三）社會與民間組織方面

1.基層和社會組織應該向 “風火輪”項目提供必要的獎勵支持，各方需要制定良好的積分兌換獎勵制度，確保項目的志愿積分評判標準和累計原則公正，激勵參與者的積極性。

2.志愿者協會要與街道、社區的基層單位形成良好的溝通，最好可以招募 “風火輪”項目的專項志愿者。當參與項目的基層人手不足時，立刻為基層提供幫助，輔助解決社會治理問題。

3.由基層和小區居民主導，構建起相應的監督與反饋機制，以確保項目的透明度。定期向政府和企業反饋，從而獲得政策、資金、資源等，幫助項目成功，最終實現更好的數字治理愿景。

五、結束語

蘇州工業園區的 “風火輪”項目為數字治理提供了重要的實踐案例。然而，推廣中的問題和新挑戰也表明數字治理需要更多的協同努力，進行更深入的思考。各方應當共同努力，保持溝通與合作，以創新和共贏的理念推動數字治理的發展。只有如此，數字治理才能真正實現其潛力，提高治理效能，服務更廣泛的社會需求，塑造現代化社會治理的示范城市。

參考文獻：

[1] 付俊文，趙紅.利益相關者理論綜述[J].首都經濟貿易大學學報，2006（02）：16-21.

[2] 李維安，王世權.利益相關者治理理論研究脈絡及其進展探析[J].外國經濟與管理，2007（04）：10-17.

作者簡介： 崔庭毓，男，漢族，江蘇揚州人，本科在讀，研究方向：公共管理、社會治理。