北京社區治理中存在的問題

摘要：黨的十九大報告指出，“構建基層社會治理新格局”已成為新時代中國特色社會主義思想的重要內容，故而公民社會的構建迫在眉睫。然而，政務輿情的信息不對稱造成政府與公民之間的溝通問題，對社會治理起到一定的阻礙作用。本文綜述了嵌入型治理、合作型治理、元治理及“善治”等既有理論，從北京市“城中村”型社區的治理現狀出發，運用“群體—行為—績效”的社區治理考核方法對居民政治參與的水平進行論證，并提出相應的解決措施。

關鍵詞：社區治理；“城中村”；公民社會；政治參與；政務輿情

黑堡宣言指出：“公共行政的任務在于共同進行賢明的治理。”[1]這與黨的十九大報告蘊含的內在精神高度一致，即重視共建共治共享的基層社會治理制度，將構建關注公共利益的基層社會治理新格局作為新時代中國特色社會主義思想的重要內容。這一舉措旨在化解人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感與安全感。

為使所有人都能在國家治理中發揮自身的最大價值，公民社會的構建與完善成為亟待解決的重要課題。所謂公民社會，指的是民眾通過對話方式對社會治理主體進行監督，并積極參與公共領域政治決策活動的一種社會形態。這種社會形態將社區作為公民社會建設的基點，積極促成公民與政府之間的有效溝通與沖突解決，從而起到充當個人與社會之間緩沖中介的作用。[2]

在法治化和規范化的前提下，出于鼓勵公民更多參與公共政策的考慮，社區治理應當從原本的政府行政組織主導向政府與社區居民等多元主體共同對社區公共事務進行管理的形式轉變，真正讓人民群眾成為社區或社會治理的最終評判者，把國家治理變成由億萬人民一同參與的生動實踐。[3]這不僅因為人民群眾是歷史的創造者與推動者，更是因為公共行政的本質就在于公共精神。

現行政府與公民的溝通機制存在一定問題。公共部門作為政策的制定者與社區居民及其他私人部門之間存在著“委托—代理”關系，這就造成顯著的政務輿情信息不對稱，政府由于掌握較多的事前信息，故而可以作出服務于自身利益的決策，盡管有時這種決策會對執行者造成侵害。[4]同時，閉塞的交流通道、無用的信息冗余、錯誤的政策導向……種種因素都可能直接導致公民認同度的降低，政府的合法性危機隨之出現，社區居民會減少對公共利益的“忠誠投入”。為了避免這一問題，就必須對社區治理現狀進行分析并提出相應措施。

一、理論回顧

在現代社會，民主與自由的價值被人們普遍接受，這也成為國家治理對公民政治參與極為重視的現實基礎。基于不同的視角，學者就治理理論進行了不同的闡釋，對多元的觀點進行梳理有助于解決社區治理中的具體問題。

奧斯特羅姆的民主行政理論指出，在多中心治理模式下，行政將會通過合作與競爭的相互交織達成共識與一致，相比于唯一的權力核心能更有效地回應民眾需求。[5]為了實現多中心治理，杜力提出了嵌入型治理的分析框架，即社會組織利用關系網絡與制度規則等合法途徑介入政府決策的過程。[6]結合中國的社會實際，這一理論提倡社區的多元主體嵌入政府行政組織，政府與社會通過網絡關系彼此滲透，加強相互監督，從而提高公民社會的自治能力。[7]

隨著社會對政府依賴程度的下降，二者可以展開平等的合作，合作治理能有效防范單一政府治理主體下機構龐雜、人浮于事和權威膨脹的“帕金森定律”。[8]與注重社會能動性的嵌入型治理不同，這一制度安排更加強調政府使權力流向合作對象的自發行為，意圖打破孤立的權力流動機制，將非國家機構的利益相關者吸納到共識導向的集體決策中，暢通公民的利益表達渠道。[9]需要明確的是，合作治理中政府扮演的角色并非是自由主義者所論證的“守夜人”，過度限制政府的權力，就無法及時解決社會組織作用失效時出現的社區問題。[10]

公共部門在推動民主政治的公共利益方面發揮著獨特的作用，將“元治理”與網絡化治理相結合，政府應與社會其他部門之間建立信任與合作的依存關系。張傳勇在借鑒“結構—行為—績效”范式的基礎上提出了“群體—行為—績效”的評估方法，以社區的集體行為作為評判社區治理成效的依據。[11]著眼于居民的政治參與水平，將該方法應用于公民社會構建的實例中，可得出社區治理的首要問題就在于拓展社會空間，形成社區多元主體與行政組織間的聯動關系，進而消除原先鏈條式的社會關系，真正做到權力的讓渡和下放。[12]

良好的治理需要準確把握公私部門之間的界限，既不依賴于政府的權力或強制，又要消除多元主體互動時的責任性問題；既要準確把握公意與私意之間的聯系，又要防止公共行動者相互推諉、轉嫁責任的逆向選擇。綜上所述，在社區治理中需要推進以公民社會構建為歸宿的基層社會治理新格局。

二、現狀分析

當前北京的社區治理取得了一定成效，不過問題同樣不容忽視。以“城中村”居民的政治參與為例，其發展程度仍然處在一個較低的水平。

“城中村”是指城市化過程中出現的已經轉變為以從事工商業為主的村落，這種類型的居民社區是流動人口的主要居住區，被稱為“都市里的村莊”。從人力資本的角度看，社區精英因更高的價值追求難以在“城中村”實現自身的理想抱負，故而精力主要分散在村莊之外的學習與工作，普遍關注與切身利益相關的經濟事務而忽視了在社區治理中發揮建設性作用。社區公眾接收信息時又存在“主觀干擾”，他們會對政府提供的信息出現解讀上的偏差，繼而產生政務輿情信息的畸變與失真，混淆了不同政策制定時的內涵，導致表達訴求時效率較低，準確性和有效性不足。[13]

制度實踐中的低效率限制了政府與多元主體關系的良性發展，使公民社會的構建無法擺脫治理手段內卷化的掣肘。[14]公共精神因現行村民自治制度的決策機制存在“重決輕議”的傾向而難以獲得發展空間，社會治理邏輯的單向度推進因薄弱的民主監督與最初的理念背道而馳，基層行政組織與“城中村”社會在意志上不符合激勵相容的原則。[15]據王君的調查，“城中村”社區公開的村務信息陳舊過時，內容避重就輕，政府層面的“內生性”信息不對稱，社區居民接收信息的完整度與預期不符，[16]進而產生了消極的社會情緒。要準確把握社會情緒，就需要提高政務輿情的回應實效，完善網絡綜合治理體系。[17]

當前的矛盾在于，國家治理能力不斷增強，但仍有許多人參與意識淡薄，既不行使選舉權和被選舉權，也不關注基層行政組織的工作，表現出一種政治冷漠。原因何在？一方面，經濟體制改革雖然取得了一些成就，但不少因市場化催生而形成的社區天然與私人領域相分割，多數居民的社會資本在社區之外，他們對社區共同體缺乏精神上的認同，參與社區治理的內生動力嚴重不足；另一方面，像“城中村”這種尚未完全發展起來的社區形式仍受到鄉村文化的制約，人情社會的落后觀念影響公民社會的進程。

此外，盡管街道和社區越來越重視居民的需求和意愿，但不通暢的社區參與途徑仍將公眾的聲音拒之門外，即便多元主體掌握了參與公共行政的知識水平和政治素養，居民的需求也無法得到實質性的滿足，無法將社區治理落到實處。要想形成人人盡責、人人享有的公眾參與體制，必須注重完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道，激發群眾參與基層社會治理的創造性與主動性。

三、反思與建議

費孝通這樣批判鄉土社區的社會侵蝕現象：“沒有這種橋梁，現代知識只能是無效地懸在空中，結果是農村不斷地派出它的孩子，又不斷地喪失了金錢和人才?！盵18]“城中村”的精英之所以大量分散于村莊之外，根本原因在于城鄉的經濟差異，卻也源于其居民的回饋承諾。只是，“鄉土重建”的觀念隨著城市化的縱深發展漸趨淡化，許多擁有反哺情懷的農家子弟一去不返。村莊的發展問題沒有解決，社區治理則如同無源之水。政府應從制度規范的角度重組“城中村”的治理結構，通過教育引導精英在政治參與中承擔更多的責任。[19]

促進公民參與，除了發揮精英在公民社會的引領作用，提高公眾的政治素養與認知水平也不可或缺，這可以通過建立社群來實現。社群不僅包括特定地理區域范圍內的社區，也同樣涵蓋一切社會關系的載體與聯系網絡。在網絡化治理大勢所趨的背景下，政府等多元主體需要通過將社區居民納入與之息息相關的具體社群生活（如工廠、工會等），利用社群中的歸屬感規避參與者的“搭便車”與政治冷漠。通過這一平臺的道德實踐與價值論辯，公眾更有可能體會責任與義務的倫理意義，在踐行中提升自身對公共事務的參與意愿和參與水平，強化其平等自治的獨立人格，培養起公民精神與“主人翁”意識。[20]

對于政府行政組織而言，鑒于“城中村”屬于特殊的社區形成樣態，其治理模式應該因地制宜，探索針對性的社區建設模式。滕尼斯指出，社區的精神內核并不會因其形態發生變化而改變，公民共同體的凝聚力始終是制度關注的首要因素。[21]基層政府需要充分尊重“城中村”作為鄉村社區的本質特點，用廣大人民都認可的村民自治制度對其進行管理。為此，必須明確社區黨組織與行政組織的利益邊界，把不必要的行政事務從政府職能中剝離出去，完善村務公開制度，利用鄉村治理中的法治規則對城中區各多元利益主體的行為進行強約束。政治文化構成影響社會成員政治參與的心理特征，能夠與正式規則之間形成互補，故而需要培育民主包容的政治文化，增強居民的參政活力。[22]

多元協同的社區治理機制需要將開放、融合作為基本取向，通過以協商和對話為基本形式的信息交換與分享規避信息不對稱問題，發揮“城中村”社區自治組織及非營利組織在政治參與中解決實際問題的能力。[23]鑒于此，可以借助社會化媒體手段拓寬民眾的政治參與渠道，依托掌上社區與街坊論壇在線治理社區事務，并與線下的社區決策對話和市民陪審團等豐富形式相結合，審慎衡量各種相關信息，尋求以商談促成合意，共建理性與自由并存的公民社會。[24]

四、結束語

公民要求通過參政議事防止因片面行政化路徑導致的形式化和懸浮化的社區治理。在國家治理體系能力現代化建設過程中，以社區為支點推動整個公民社會的構建具有重要意義。

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作者簡介： 張嵩，男，漢族，浙江杭州人，碩士研究生在讀，研究方向：社區治理、網絡政治表達。