社會組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的研究

摘要：突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有不確定性和復(fù)雜性，在當(dāng)前的社會環(huán)境下，社會組織逐漸發(fā)展成為處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要力量之一，社會動員是政府在應(yīng)急管理過程中采取的重要措施。本文旨在探討社會組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的必要性和可行性，剖析社會組織參與方式，討論在參與過程中存在的難題，并提出有效的對策，以加深各界對社會組織參與公共衛(wèi)生事件的認(rèn)識，也為相關(guān)決策者和社會組織提供參考和啟示。

關(guān)鍵詞：社會組織；突發(fā)公共衛(wèi)生事件；政社協(xié)同

突發(fā)公共衛(wèi)生事件，指的是在不確定的時刻突然出現(xiàn)的能夠損害社會公眾身體健康的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒、重大動物疫情以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。[1]社會組織是指在特定社會環(huán)境中由個人自愿組成的、具有獨立法人資格、非營利性、獨立經(jīng)營管理的組織形式，主要包括基金會、社會服務(wù)機構(gòu)、社會團體，業(yè)務(wù)類型涉及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、科技、宗教、商務(wù)、法律、文化、體育等各行各業(yè)。近年來，隨著社會組織的不斷發(fā)展，其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中的作用越來越明顯，扮演著 “后備軍”的角色。

一、社會組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的必要性與可行性

僅有一小部分的社會組織與公共衛(wèi)生相關(guān)，但由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件通常影響廣泛和深遠，幾乎所有的社會組織都有一定的參與空間，包括以動員捐贈、宣傳教育、解決弱勢群體困難等方式參與其中。[2]

（一）必要性：彌補公共資源不足

市場和社會的參與意味著資源供給的異質(zhì)性，這有利于滿足災(zāi)害中不同群體的異質(zhì)性需求，以及同一群體在不同時期的差異化需求。私人部門和社會組織作為 “涌現(xiàn)的組織”來主動滿足受災(zāi)群體的需求，這是無法忽視的突生現(xiàn)象。在本質(zhì)上是復(fù)雜系統(tǒng)中結(jié)構(gòu)要素以信息交互為基礎(chǔ)的 “自組織”參與行為，事實證明政府應(yīng)急管理需要容納這種 “自組織”參與。[3]

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響范圍擴大后，會導(dǎo)致當(dāng)?shù)馗鞣N資源無法在短期內(nèi)有效滿足需求，[4]即便政府力量再強大，職責(zé)覆蓋范圍再廣，也無法全部滿足各個群體的所有需求，因此迫切需要多元主體的參與。而社會組織能夠利用自身優(yōu)勢，整合社會資源，提供精準(zhǔn)化和多樣化的社會服務(wù)，切實解決公共資源缺乏問題，在事件應(yīng)對中發(fā)揮補充作用。[5]

（二）可行性：法律政策框架

我國相關(guān)法律政策支持社會組織參與公共衛(wèi)生事件。《中華人民共和國慈善法》明確了社會組織參與慈善事業(yè)的權(quán)利和義務(wù)，鼓勵和支持社會組織在公共衛(wèi)生領(lǐng)域開展慈善活動。《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》規(guī)定了社會組織和個人向公益事業(yè)捐贈的方式、程序和權(quán)益保護，為社會組織參與公共衛(wèi)生事件提供了法律保障。《中華人民共和國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法》明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控、救治、信息發(fā)布等方面的法律責(zé)任和機制，指導(dǎo)社會組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的工作。《國家衛(wèi)生健康委員會關(guān)于加強社會組織參與衛(wèi)生健康領(lǐng)域工作的指導(dǎo)意見》提出鼓勵社會組織參與衛(wèi)生健康工作的具體措施和政策，包括培訓(xùn)支持、資源傾斜等方面。

（三）社會組織的作用和優(yōu)勢

社會組織在公共衛(wèi)生領(lǐng)域具有重要作用和優(yōu)勢。社會組織對突發(fā)公共衛(wèi)生事件有響應(yīng)和支持能力，在提供衛(wèi)生服務(wù)、宣傳教育、資源整合等方面發(fā)揮重要作用。第一，社會組織可以提供醫(yī)療救援、健康宣傳、疫苗接種等衛(wèi)生服務(wù)，彌補公共衛(wèi)生系統(tǒng)的不足；第二，社會組織可以通過開展宣傳活動、培訓(xùn)課程等形式，提高公眾的衛(wèi)生意識和健康素養(yǎng)，促進健康行為習(xí)慣的形成；第三，社會組織可以動員社會資源，捐助物資、募集善款，提供緊急援助和對救助對象的生活保障；第四，社會組織可以監(jiān)督公共衛(wèi)生政策的執(zhí)行情況，提出建議和反饋，促進政策的改進和落實。

1.專業(yè)性

社會組織大多是針對某一特殊領(lǐng)域或者某類特殊人群而建立的，這些組織在發(fā)展過程中積累了大量的實踐經(jīng)驗，往往在某個領(lǐng)域中具有很強的專業(yè)性。此外，社會組織的成員來自社會的各行各業(yè)，掌握多元化的技能，這使社會組織能夠根據(jù)不同受眾的需求提供針對性的服務(wù)。社會組織在搶險救災(zāi)、醫(yī)療衛(wèi)生、心理支持等方面發(fā)揮了極大的專業(yè)優(yōu)勢，為群眾提供專業(yè)化、個性化的服務(wù)，有效彌補政府在此領(lǐng)域的不足。

2.靈活性

政府機構(gòu)內(nèi)部嚴(yán)格按照科層制運行，體系嚴(yán)格、組織層級多、審批手續(xù)煩瑣，通過自上而下的方式提供服務(wù)，在一定程度上不利于提高辦事效率。社會組織的結(jié)構(gòu)彈性較大、辦事程序簡潔，在實際應(yīng)急救災(zāi)過程中更具靈活性。社會組織可以依據(jù)現(xiàn)實情況變化，靈活地調(diào)整工作內(nèi)容與工作方式，提供多樣化的服務(wù)，迅速參與到應(yīng)急救援中。社會組織與政府在應(yīng)急救災(zāi)過程中形成功能互補，能夠為政府的應(yīng)急管理工作提供輔助作用。

此外，社會組織特別是一些民間社會組織大多是從民間發(fā)展起來，扎根于社會基層，能夠自下而上地發(fā)現(xiàn)社會需求。在參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理過程中，社會組織可以憑借其與公眾建立起來的信任關(guān)系，發(fā)揮社會資本的作用。

二、社會組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的路徑

社會組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要綜合利用宣傳教育、資源整合、志愿者服務(wù)和政策倡導(dǎo)等多種途徑和方法。在實際工作中，社會組織需要和政府部門以及其他利益相關(guān)方進行溝通合作，打造穩(wěn)定的合作機制，并不斷增強社會組織的組織能力和專業(yè)水準(zhǔn)，進一步提升社會組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的效果和作用。

（一）宣傳教育

社會組織可以開展宣傳教育活動，向公眾傳達衛(wèi)生知識、預(yù)防措施。社會組織可以制作宣傳海報、視頻、手冊等宣傳資料，開展公益廣告播放、健康講座、線上培訓(xùn)等多種形式的宣傳活動，增強公眾的衛(wèi)生健康意識和素養(yǎng)。此外，社會組織還可以與衛(wèi)生部門建立合作機制，及時獲取權(quán)威且準(zhǔn)確的信息，加強與官方媒體的合作，開展培訓(xùn)，提高宣傳人員的專業(yè)水平，確保信息及時、準(zhǔn)確傳播。

（二）資源整合

社會組織可以開展物資捐贈、募捐，廣泛動員社會資源，為受災(zāi)地區(qū)提供食品、藥品、防護設(shè)備等救助物資，并協(xié)調(diào)資源調(diào)配，為救助對象提供緊急援助和生活保障。在募捐過程中要注重透明度問題，社會組織需要建立公開透明的募捐機制，定期向公眾公示募捐款項的來源和使用情況。社會組織在整合和分配資源的過程中，可能會遇到物資短缺、分配不均等問題，因此，應(yīng)建立物資儲備庫，提前準(zhǔn)備應(yīng)急物資，并且加強與政府部門的溝通與協(xié)調(diào)，確保資源的合理分配。

（三）志愿服務(wù)

在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，社會組織可以為救助工作提供人力支持，通過與政府部門合作，招募和培訓(xùn)志愿者，建立志愿者管理體系，確保志愿者適時、適量調(diào)配，能夠有效緩解志愿者配備不足和志愿者管理協(xié)調(diào)工作的困境。此外，社會組織可以組織志愿者培訓(xùn)，為志愿者提供救援、志愿服務(wù)、心理支持等方面的專業(yè)能力培訓(xùn)，并且為志愿者提供必要的安全培訓(xùn)，保障志愿者安全。

（四）政策倡導(dǎo)

社會組織可以通過政策倡導(dǎo)和參與，保證和拓展社會組織在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的發(fā)展空間。我國政策制定過程中社會組織參與度不高，政策執(zhí)行過程中社會組織權(quán)益保障不充分。政府應(yīng)繼續(xù)加強與社會組織的溝通和合作，提高其在政策制定過程中的參與度，推動制定更加完善的法律法規(guī)，保障社會組織的合法權(quán)益。

三、社會組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的困境

社會組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件有諸多的優(yōu)勢，但也面臨著自身造血功能不足、專業(yè)能力不足、協(xié)調(diào)機制不暢等現(xiàn)實困境，制約社會組織作用的發(fā)揮。

（一）造血功能不足

社會組織在參與公共衛(wèi)生事件時可能會因為自身造血功能不足而面臨經(jīng)費不足、資源匱乏等問題。社會組織開展服務(wù)缺乏獨立性，資金方面主要依托外界投入，包括政府購買和社會捐贈，服務(wù)開展的形式、規(guī)模受資金限制和出資方的影響，可能會影響最終的工作效果。此外，社會組織工作人員隊伍不穩(wěn)定，具有流動性。社會組織在參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，工作開展更多地依托所招募的志愿者，這也導(dǎo)致開展服務(wù)的專業(yè)性有時較低。總之，對于需要持續(xù)、長期進行的公共衛(wèi)生保護和救助工作，社會組織在資金、人力、服務(wù)質(zhì)量保障方面都面臨不確定性。

（二）專業(yè)能力不足

由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突然性、危險性和不確定性，社會組織在參與事件應(yīng)對時難免會遇到一定的風(fēng)險。而社會組織的成員都是自愿參與的，一些成員不愿意參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件。有些地方對社會組織參與應(yīng)急管理設(shè)立了一些法律和監(jiān)管限制，準(zhǔn)入門檻較高，審批程序較煩瑣，這在一定程度上制約了其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的表現(xiàn)。此外，社會組織在衛(wèi)生防控領(lǐng)域的專業(yè)能力相對較弱。在面對復(fù)雜的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，社會組織可能面臨專業(yè)能力不足的困境和技術(shù)上的挑戰(zhàn)。

（三）協(xié)調(diào)機制不暢

社會組織與政府部門、醫(yī)療機構(gòu)等利益相關(guān)方之間的協(xié)調(diào)機制不夠完善，缺乏信息共享、資源調(diào)配等協(xié)作機制，導(dǎo)致社會組織的努力可能被浪費。社會組織一般都是獨立開展活動，彼此之間既有合作又有競爭，甚至?xí)驙帄Z資源而產(chǎn)生矛盾。社會組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，常常因缺乏協(xié)調(diào)而造成社會資源的浪費，出現(xiàn) “救助空白”或者重復(fù)救助等現(xiàn)象，給突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置帶來負(fù)面作用。此外，社會組織與政府也缺少有效的溝通渠道，彼此之間了解不夠充分，容易出現(xiàn)信息不對稱的問題，政府與社會組織常常是 “強政府”與 “弱社會組織”的關(guān)系，難以建立常態(tài)化的溝通機制，政府對各類社會組織掌握的應(yīng)急資源不夠了解，無法發(fā)揮社會組織應(yīng)有的力量。

四、社會組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的建議

社會組織是參與處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要力量。從主體層面而言，社會組織應(yīng)增強造血功能和提升參與能力；從合作治理而言，應(yīng)加強政府部門與社會組織的協(xié)調(diào)合作。

（一）增強造血功能

社會組織的資金來源主要包括政府購買服務(wù)、社會捐款、服務(wù)和投資收入等。其中，政府購買服務(wù)是社會組織維持生命力的主要源泉，絕大多數(shù)社會組織的資金都來自于政府購買服務(wù)；社會捐贈包括愛心企業(yè)、愛心人士和基金會捐贈；服務(wù)收入也是社會組織重要的資金來源之一。社會組織是非營利的，但是非營利不等于不能盈利，對于有支付能力的服務(wù)對象，社會組織可以根據(jù)具體開展的活動收取合理的服務(wù)費用。隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，物價水平不斷增長，僅僅依靠政府購買服務(wù)的資金已不能滿足社會組織發(fā)展的實際需求。因此，一方面，社會組織必須努力增強造血功能，拓寬資金來源，廣泛動員社會捐贈，提高核準(zhǔn)業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的活動或服務(wù)收入，這是其健康和持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)；另一方面，政府和社會各界應(yīng)主動為社會組織提供必要的支持和資源，包括資金、物資、專業(yè)支持等，幫助社會組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中更好地發(fā)揮作用。

（二）提升參與能力

社會組織應(yīng)通過不斷地培訓(xùn)、交流等途徑，增強自身的能力建設(shè)，總結(jié)參與經(jīng)驗，逐步提高參與能力。社會組織需要構(gòu)建完善的培訓(xùn)體系，提高成員在衛(wèi)生防控領(lǐng)域的專業(yè)知識和技能，以應(yīng)對復(fù)雜的疫情形勢。社會組織可以建立人才儲備庫，吸引更多的專業(yè)人才加入，通過明確職業(yè)晉升渠道，真正留住專業(yè)人才。志愿者為社會組織提供了大量人力資源，政府部門可以聯(lián)合社會組織建立志愿服務(wù)積分制度，加強志愿者管理，對志愿者在就業(yè)創(chuàng)業(yè)、技能培訓(xùn)等方面提供支持，對社會組織參與應(yīng)急管理過程中的優(yōu)秀個人、組織和模式進行表彰、宣傳和推廣，提高志愿者參與積極性。此外，政府可以出臺政策，提供專項資金，支持緊急救援、衛(wèi)生健康及心理健康領(lǐng)域社會組織的能力建設(shè)，從而提升社會組織成員的專業(yè)水平和應(yīng)急能力。

（三）促進協(xié)調(diào)合作

政府部門與社會組織應(yīng)加強協(xié)調(diào)合作，建立互惠互信的合作關(guān)系，劃清職責(zé)范圍，提高社會組織的自主性。一方面，政府應(yīng)完善相關(guān)法律和監(jiān)管政策，為社會組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供更好的法律和制度保障，簡化審批程序，降低準(zhǔn)入門檻；另一方面，建立健全的溝通、協(xié)調(diào)和合作機制，促進社會組織與政府部門、醫(yī)療機構(gòu)等利益相關(guān)方之間的合作，實現(xiàn)信息共享、資源整合和任務(wù)分工，提高響應(yīng)效率，完善應(yīng)急管理機制。

五、結(jié)束語

為了更好地應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的危害，應(yīng)以政府為主體把握治理全局，引導(dǎo)社會組織、企業(yè)、社會團體等多元力量共同推進公共管理事業(yè)的發(fā)展。同時，為了推進社會組織更有效地參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件，政府應(yīng)加強與社會組織的合作，加大資金、資源投入，引導(dǎo)完善培訓(xùn)和激勵機制，提高社會組織的應(yīng)急管理能力。社會組織也應(yīng)積極探索創(chuàng)新模式，增強自身造血功能，加強協(xié)作與合作能力，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對能力。

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作者簡介： 房軍，男，漢族，江蘇鹽城人，碩士研究生在讀，研究方向：高級臨床社會工作。