碳中和背景下應對歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的中國方案

摘要：碳邊境調(diào)節(jié)機制 （CBAM） 是歐盟提出的一種碳關(guān)稅措施，旨在推進歐盟綠色新政的順利實施，并通過對進出口高碳產(chǎn)品征收稅費或要求其退還碳配額來實現(xiàn)。CBAM將會在短、中、長期分別對中國造成外貿(mào)沖擊、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型壓力、經(jīng)濟發(fā)展阻力等多重影響，同時有導致我國碳市場被邊緣化甚至喪失碳定價權(quán)的風險。為消除歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的不利影響，并順利實現(xiàn)碳中和，有必要對歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制進行系統(tǒng)化應對。應在綠色原則指引下，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，健全我國碳治理實施機制。

關(guān)鍵詞：碳中和；碳邊境調(diào)節(jié)機制；碳治理；綠色原則；中國方案

在碳中和背景下，歐盟作為最早系統(tǒng)進行碳排放治理的地區(qū)，提出了 “碳邊境調(diào)節(jié)機制”的概念。碳邊境調(diào)節(jié)機制即 “碳關(guān)稅” （CBAM），其旨在推進歐盟綠色新政的順利實施，并通過對進出口高碳產(chǎn)品征收稅費或要求其退還碳配額來實現(xiàn)。通過解讀其實施機制，我們可推知碳中和背景下CBAM對中國的多重影響，并據(jù)此提出一套完整的應對思路和對策建議。

一、碳中和背景下CBAM對中國的多重影響

歐盟提出CBAM，既是出于落實其既定碳關(guān)稅政策的考量，也是為了在碳中和背景下持續(xù)推進綠色新政，維護本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、保障本地企業(yè)競爭力并預防碳泄漏。CBAM會對中國經(jīng)濟發(fā)展造成多重影響。

（一）短期影響：以外貿(mào)沖擊為主

根據(jù)歐盟議會于2022年6月22日最新通過的 《關(guān)于歐盟議會和理事會建立碳邊境調(diào)節(jié)機制的法規(guī)提案的修正案》 （以下簡稱 《修正案》） 所述，2023年至2026年為CBAM過渡期。過渡期內(nèi)CBAM對中國的影響，可以視為短期影響。

從 《修正案》體例來看，其對于CBAM運作方案的調(diào)整與更新呈現(xiàn)以下四個特征：一是核算面擴大，將外購電力所產(chǎn)生的間接碳排放也納入核算面；二是征收面擴大，納入了有機化學品、塑料制品、氫、氨；三是明確了過渡期的基本要求，包含免費配額全部發(fā)放、排放報告義務等內(nèi)容；四是提前三年實現(xiàn)對EU-ETS免費配額的取消。[1]可見，《修正案》關(guān)于CBAM運作方案的總體修訂，將在短期內(nèi)對國際社會施加更大的出口壓力。站在中國視角，CBAM將在短期內(nèi)對我國碳排放密集型產(chǎn)業(yè)的對歐出口造成一定沖擊，這種沖擊主要集中在化工、機械、通用專用設(shè)備、紡織品和金屬制品業(yè)五大行業(yè)。根據(jù)2018年中國出口貿(mào)易隱含碳排放量相關(guān)數(shù)據(jù)，這是中國出口貿(mào)易中隱含碳排放量最高的五大行業(yè)，合計占中國出口貿(mào)易中隱含碳總量的76.6%，其勢必受到CBAM的明顯沖擊。

（二）中期影響：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與財稅改革的雙重壓力

按照當前計劃，歐盟CBAM將于2027年正式實施。在經(jīng)歷了過渡期的漸進式運行后，CBAM的體制機制趨于完善，有償配額制度將全面覆蓋，對違法行為的處罰力度也會明顯加大。由此，CBAM將進一步對中國產(chǎn)生持續(xù)性的中期影響。

一方面，CBAM的正式實施將繼續(xù)提高出口行業(yè)的對歐出口成本，并進而影響生產(chǎn)領(lǐng)域。這種影響將全面擴展至歐盟碳排放市場第四階段 （2021—2030年） 適用的碳泄漏清單所涵蓋的44類產(chǎn)品，包括能源、材料、化工產(chǎn)品、基本金屬、非金屬礦物制品等碳排放強度和與第三國的貿(mào)易強度均較高的行業(yè)。出口成本的提高，將倒逼企業(yè)發(fā)展減碳技術(shù)、調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，在生產(chǎn)領(lǐng)域投入更多成本。[2]

另一方面，從中國視角來看，CBAM對出口和生產(chǎn)的深入影響勢必會使碳排放密集型產(chǎn)業(yè)面臨一定的生存困境，并給中國社會造成一定的就業(yè)壓力。同時，這種情況也將進一步刺激中國的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和財稅機制改革，對外貿(mào)易壓力和社會就業(yè)壓力轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級壓力和財稅機制改革壓力。一定意義上，可以將這種影響視作一種積極影響，它將倒逼中國的減碳技術(shù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升中國的綠色經(jīng)濟發(fā)展動力，有助于高質(zhì)量發(fā)展和碳中和目標的實現(xiàn)。

（三）長期影響：氣候治理與經(jīng)濟發(fā)展的長期風險

第一，CBAM的實施有導致我國碳市場被邊緣化甚至喪失碳定價權(quán)的風險。在歐盟碳排放交易體系之下，CBAM具體條文的缺失和立法語言的模糊使外國企業(yè)在進行碳排放交易時會面臨諸多不確定因素，難以明確是 “等額抵扣”還是 “等量抵扣”。在現(xiàn)行規(guī)則下，若采取 “等額抵扣”，企業(yè)需要向歐盟補繳碳價，直至與歐盟碳排放交易體系報價持平；若采取 “等量抵扣”，由于中國碳市場尚未與歐盟碳排放交易體系建立合作或連接，因而會導致產(chǎn)品碳密度核定的最終裁量權(quán)掌握在歐盟手中。[3]

第二，CBAM的實施會使各國爭奪氣候治理話語權(quán)的博弈更激烈。在此背景下，中國參與全球氣候治理，需要面臨更復雜的國際環(huán)境和更多的政治風險。

第三，從長期來看，若歐盟聯(lián)合美國等發(fā)達國家將CBAM在WTO框架內(nèi)上升為國際法，則我國經(jīng)濟發(fā)展將面臨嚴峻考驗。由于CBAM有導致我國碳市場被邊緣化甚至喪失碳定價權(quán)的風險，因此若其最終上升為國際法，則會對我國能源結(jié)構(gòu)升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型造成巨大壓力。加之俄烏沖突等因素影響下的全球經(jīng)濟下行壓力，中國經(jīng)濟保持長期穩(wěn)步增長的良好勢頭將面臨重大考驗。

二、綠色原則是應對歐盟CBAM的關(guān)鍵

完善碳中和背景下應對歐盟CBAM的中國方案，需要以綠色原則為指引，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型。

碳中和背景下，要想實現(xiàn)綠色發(fā)展目標、落實綠色原則，必須加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)方式和生活方式。從具體戰(zhàn)略講：一是要加快推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，從源頭上節(jié)能減排；二是要實施全面節(jié)約戰(zhàn)略，通過轉(zhuǎn)變資源利用方式、提高資源利用效率，推進資源節(jié)約集約利用；三是要發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，打造完善的綠色制造體系和服務體系；四是要倡導綠色消費，形成簡約適度、綠色低碳的消費風尚，倒逼生產(chǎn)環(huán)節(jié)綠色轉(zhuǎn)型。具體而言，綠色原則對于應對CBAM有兩方面的指引作用。

第一，理論指引。應對歐盟CBAM，重點在于提高我國自身的碳治理能力，從碳治理法律規(guī)范體系、碳治理體制、碳治理機制等層面統(tǒng)籌規(guī)劃。而提升碳治理能力的過程，本身也是貫徹綠色發(fā)展理念的過程，其理論目標和實踐路徑深度契合綠色原則的本質(zhì)要求。因此，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型作為落實綠色發(fā)展的首要環(huán)節(jié)，從理論上涵蓋了提升碳治理能力的實現(xiàn)路徑，為提升碳治理能力提供了宏觀的理論指引。

第二，方法指引。首先，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，這是提升碳治理能力的基礎(chǔ)。生產(chǎn)是源頭，唯有在生產(chǎn)環(huán)節(jié)提升效能、降低碳排放量、打造完善的綠色制造體系和服務體系，才能真正實現(xiàn)綠色高質(zhì)量發(fā)展，并從根本上提升我國的綠色經(jīng)濟競爭力；其次，推進資源節(jié)約集約利用是實現(xiàn)資源合理分配的關(guān)鍵，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，能提供充足的戰(zhàn)略資源儲備；最后，全面落實綠色低碳消費是提升碳治理能力的重要保障。通過低碳消費倒逼綠色生產(chǎn)，從而使綠色經(jīng)濟實現(xiàn)有效循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。

三、碳中和背景下我國應對CBAM的對策建議

在綠色原則下，我國需要加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，通過完善碳治理法律規(guī)范體系、協(xié)調(diào)碳治理運行體制、健全碳治理實施機制，不斷提升我國碳治理能力。

（一）完善碳治理法律規(guī)范體系

在國際法層面，一要維護現(xiàn)有國際秩序，遵循 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其 《巴黎協(xié)定》的目標和原則；二要強調(diào)歐盟碳關(guān)稅與氣候公約 “共同但有區(qū)別的責任”原則沖突，與世貿(mào)組織條款存在爭議；[4]三要積極推動各國協(xié)定確立并完善氣候治理目標和原則，支持各國根據(jù)自身情況制定減碳政策，通過簽訂國際條約等方式努力促成廣泛的碳治理國際合作。

在國內(nèi)法層面，需要構(gòu)建碳治理法律規(guī)范體系，與能源和環(huán)境法律體系相契合。第一，加強國內(nèi)碳稅立法，迅速形成對歐盟CBAM的直接應對措施，并推動國內(nèi)減排進程。在碳稅制度設(shè)計上，應以鼓勵引導自覺減排為理念，制定稅收減免等多層次稅收優(yōu)惠政策。第二，從長遠看，要加快推動碳治理法律規(guī)范體系的整體構(gòu)建，形成完整規(guī)范保障。基本法層面要加快制定能源基本法和環(huán)境法典，完善能源和環(huán)境法律體系；單行法層面要出臺碳治理單行法，確立低碳發(fā)展和減碳工作的基本原則；[5]普通法層面要以碳稅立法為核心，制定、修改并完善碳評價、碳交易等相關(guān)法律，形成完整的碳治理普通法體系。

（二）協(xié)調(diào)碳治理運行體制

在國內(nèi)體制層面，應當明確碳治理工作中政府和企業(yè)的角色定位與分工，突出階段性工作重點。政府方面：一要建立健全碳評價制度，對企業(yè)碳排放水平進行總體監(jiān)測，逐步引導企業(yè)向綠色生產(chǎn)邁進；二要全方位實施并不斷完善碳排放交易市場，適度照顧受CBAM貿(mào)易沖擊較大的行業(yè)，通過科學合理的碳交易制度不斷促進國內(nèi)生產(chǎn)低碳化；三要深入研究并借鑒歐盟CBAM機制，盡快制定國內(nèi)碳稅規(guī)則，采用自貿(mào)區(qū)試點的方式逐步推廣。其中，尤其需要注意碳稅規(guī)則的制定，碳稅是減少國內(nèi)溫室氣體排放最有效的政策工具。企業(yè)方面：一要積極采取應對措施，提前估算自身碳排放水平，采取適當措施應對CBAM的直接沖擊；二要積極響應國家碳評價和碳交易制度，融入國家碳排放監(jiān)測體系；三要以政策為導向，制定企業(yè)減碳規(guī)劃，增加技術(shù)投入，不斷降低產(chǎn)品含碳量，早日實現(xiàn)綠色生產(chǎn)。

在國際體制層面，要加強國際合作，堅持 《巴黎協(xié)定》，推動國際社會共同解決碳減排和碳泄漏問題。一要充分發(fā)揮 “一帶一路”綠色發(fā)展國際聯(lián)盟在氣候治理合作中的作用，圍繞各項綠色行動倡議，通過綠色投資、低碳技術(shù)貿(mào)易等方式，與 “一帶一路”沿線國家形成碳治理聯(lián)動體制；二要加快中歐投資協(xié)定落地生效，并以 《中美應對氣候危機聯(lián)合聲明》為依托，盡可能擴大國際投融資支持發(fā)展中國家從高碳化石能源向綠色、低碳和可再生能源轉(zhuǎn)型。

（三）健全碳治理實施機制

綠色生產(chǎn)領(lǐng)域要增強綠色發(fā)展動能。一要加快能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，打造清潔低碳安全高效生產(chǎn)體系，在短中期內(nèi)逐步降低對化石能源的依賴，在中長期內(nèi)推動風能、光伏、氫能等新能源的協(xié)調(diào)發(fā)展；二要加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，通過調(diào)整要素投入、大力發(fā)展零碳低碳技術(shù)、優(yōu)化調(diào)整對外貿(mào)易結(jié)構(gòu)，不斷降低生產(chǎn)貿(mào)易中的碳排放量，形成綠色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢；三要深入發(fā)展綠色金融，通過綠色債券等方案，[6]扶持低碳和新能源企業(yè)發(fā)展，推動中國經(jīng)濟向綠色低碳轉(zhuǎn)型。

科學分配領(lǐng)域要重點貫徹資源節(jié)約集約利用理念。在國內(nèi)層面，一方面要加快儲能技術(shù)、回收利用技術(shù)、清潔能源技術(shù)等相關(guān)科學技術(shù)的研發(fā)；另一方面要合理分配企業(yè)碳配額，避免碳配額分配不合理所造成的資源浪費與碳泄漏風險。[7]在國際層面，要加強國際減碳合作，依托 “一帶一路”綠色發(fā)展國際聯(lián)盟等平臺，通過綠色金融和技術(shù)支持，促進資源在區(qū)域間的循環(huán)流動，提高資源利用率并降低碳泄漏風險，最終實現(xiàn)區(qū)域間資源合作和高效利用。

低碳消費領(lǐng)域要通過低碳消費倒逼綠色生產(chǎn)，從而實現(xiàn)可持續(xù)的綠色發(fā)展，保障我國具有長期持續(xù)應對歐盟CBAM的能力。一要推廣使用綠色低碳產(chǎn)品，為綠色產(chǎn)業(yè)拓寬市場；二要推動生活方式和消費方式整體向簡約適度、綠色低碳、文明健康的方向轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)束語

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制將對中國造成外貿(mào)沖擊、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型壓力、經(jīng)濟發(fā)展阻力等多重影響，對碳中和背景下中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會建設(shè)提出了諸多挑戰(zhàn)。為了實現(xiàn)對歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的有效應對，應當在綠色原則的思路指引下，立足于 “綠色生產(chǎn)—科學分配—低碳消費”的綠色經(jīng)濟發(fā)展模式，完善碳治理的國內(nèi)和國際法律規(guī)范體系，協(xié)調(diào)碳治理的國內(nèi)體制和國際體制，全方位健全碳治理實施機制，以此構(gòu)建完善的應對方案。

參考文獻：

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[6] 張中祥.碳達峰、碳中和目標下的中國與世界：綠色低碳轉(zhuǎn)型、綠色金融、碳市場與碳邊境調(diào)節(jié)機制[J].人民論壇·學術(shù)前沿， 2021（14）：69-79.

[7] 鄭鵬程，張妍鈺.“雙碳”目標實現(xiàn)的市場化路徑及其制度完善[J].湖南大學學報（社會科學版），2022，36（04）：107-112.

作者簡介： 岳子靖，男，漢族，四川綿陽人，碩士研究生在讀，研究方向：行政法、能源法。