集體主導盤活閑置宅基地的實踐路徑及制度規范

摘要：研究目的：明晰宅基地的盤活形式由“農戶自主流轉”向“集體主導、統籌流轉”的模式轉變，探索集體主導盤活閑置宅基地的實踐路徑及制度規范。研究方法：比較分析法、邏輯演繹法。研究結果：（1）集體主導盤活的試點路徑可總結為委托流轉、轉權流轉和擴權流轉。（2）路徑局限：農戶退出意愿掣肘盤活效率、地性轉換易導致宅基地面積縮減、受讓方權利名稱及屬性未明晰、單一賦權邏輯較難契合多元流轉形式。（3）委托代理方式以及宅基地經營權的規范構造可為集體盤活路徑所吸收。研究結論：宅基地用途應適當向經營性利用擴張，農村集體經濟組織作為盤活主體和宅基地所有權人，應在充分尊重農戶退出意愿的基礎上，為受讓人設立宅基地經營權，由此構建以農戶退出意愿為前提的多元盤活路徑。

關鍵詞：土地法學；集體主導；宅基地經營權；農戶退出

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）05-0027-09

基金項目：國家社科基金項目“統一國土空間用途管制法律問題研究”（21BFX134）。

自新一輪農村宅基地制度改革試點以來，《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》繼續強調“穩慎推進農村宅基地制度改革試點”，所有權、資格權和使用權“三權分置”的有效實現方式仍為改革重點，同時，關于閑置宅基地和閑置住宅的多元盤活利用方式的探索也逐步成為改革重心。目前，有關宅基地制度改革的試點成果和理論研究集中于“農戶自主流轉”范疇，宅基地“三權分置”施行后，學者致力于從經濟學、法學、社會學等不同視角詮釋農戶流轉宅基地的方式以及農戶與社會主體間的權利關系，而作為宅基地所有權人的“集體”①卻被忽視，在流轉中僅發揮監督管理的公法職責。然而近年來，有關集體盤活閑置宅基地的改革政策相繼出臺，農業農村部印發的《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》提出：“鼓勵有一定經濟實力的農村集體經濟組織對閑置宅基地和閑置住宅進行統一盤活利用。”2019年修正的《土地管理法》規定：“鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”《農村宅基地管理暫行辦法》（征求意見稿）強調集體作為宅基地所有權人的法律地位，第7條規定：“農村集體經濟組織按照宅基地所有權歸屬，代表集體行使宅基地所有權。”質言之，“集體主導盤活閑置宅基地”不僅是“三權分置”中“鞏固和落實宅基地集體所有權”的關鍵步驟，更是宅基地集體所有權行使機制的重要實現方式，以強化宅基地所有權的權利功能。因此，“集體主導盤活閑置宅基地”的本質為宅基地所有權行使機制的實現，以助力于新一輪農村宅基地制度改革。

部分試點地區強調集體在盤活利用閑置宅基地中的主導作用，并開始探索集體統一盤活模式。上海市奉賢區、浦東新區鼓勵村民將閑置宅基地流轉至集體，由集體對外統一招商、公開交易②。浙江省龍泉市鼓勵專業化、規模化流轉，鼓勵村集體或其他市場主體統一流轉閑置宅基地③。浙江省玉環市則明確閑置宅基地必須先由村集體統一收回再進行流轉④。理論界有學者倡導發展宅基地及地上房屋的統籌利用模式，通過收購、統租、托管等方式收回閑置宅基地后，由集體規模化利用宅基地及農房[1]；部分學者從農戶意愿的視角出發，探索集體盤活閑置宅基地的可行性[2]；也有學者認為應將農戶和集體作為盤活宅基地流轉的兩類主體，厘清農戶盤活和集體盤活的不同路徑[3]；另有學者提倡構筑“農戶自決”和“集體主導”宅基地流轉的雙重路徑[4]。

基于此，“集體主導盤活閑置宅基地”成為宅基地制度改革的趨勢。本文從法律關系及權利構成的法學視角出發，在總結試點地區集體盤活閑置宅基地改革模式的基礎上，對比分析各流轉路徑的優劣勢，以此探索符合實踐需求和賦權邏輯的集體盤活模式①。

1 集體主導盤活閑置宅基地的路徑優勢與價值回歸

1.1 路徑優勢：較之“農戶流轉”

農戶自主流轉宅基地的方式不外乎轉讓、互換、贈與、出租、入股、合作經營等，但隨著改革實踐的深入，農戶自主流轉的路徑局限逐漸暴露：第一，以轉讓、互換、贈與為例，多數試點地區將流轉對象限于符合宅基地申請條件的本集體經濟組織成員②，或擴張至市、縣區域內的符合申請條件的集體經濟組織成員③。原因在于宅基地使用權取得的身份限制導致農戶轉讓、互換、贈與宅基地的流轉范圍有限。第二，以出租、入股、合作經營等方式盤活宅基地的路徑雖引入了社會主體，但宅基地面臨零散化流轉、碎片化利用的窘境[3]，單一農戶的宅基地面積有限，自主流轉于集體外的面積較少，難以吸引社會主體投入大量資金開發經營宅基地，碎片化的流轉方式極大折損了宅基地的財產價值，難以構筑起收入可觀的規模產業。第三，宅基地的盤活利用過程涉及較多法律問題，農戶因不具有專業性或存在短期逐利行為而極易引發交易糾紛[5]。一方面，規范的流轉合同、標準地價、有約束力的市場規則尚缺失，農戶可能因不具有流轉經驗和法律知識而產生合同糾紛。另一方面，農戶在自主流轉中易產生短期逐利的違約行為[6]，損害受讓方利益，如畫家村的農戶因房價上漲等原因紛紛違約，將流轉于畫家們的房屋收回[7]；安徽省某村民宿開發過程中，因經營者營利較好，農戶違約收回宅基地自主經營，但因未形成統一的經營規模和產業形式，最終導致經營不善[1]。

對比之下，集體主導盤活的路徑優勢不言自明。集體盤活有利于宅基地的規模化經營、集約化管理，便于吸引社會主體投資、形成規模產業[8]，促進宅基地財產價值的充分釋放。集體主導形式以集體對零散宅基地的整合為基礎，其優勢在于統合、整治碎片化的宅基地。集體可采取集中建設新村、舊村改造等方式進行宅基地整治，最大限度整合、擴大閑置宅基地的流轉規模。農村集體經濟組織作為特別法人，投資經營者更希望與集體進行交易合作，以提升交易的穩定性和開發經營的持續性。統一的交易主體更利于提升宅基地經營、流轉、收益管理等方面的專業性，更利于統一規范流轉合同、明晰雙方權利義務關系，更易形成秩序化的宅基地流轉市場。

因此，閑置宅基地的盤活利用形式，逐步由單一主體（農戶）流轉的供給模式，向集體統一盤活的模式轉變，形成不同主體協同盤活閑置宅基地的改革局面[3]。

1.2 價值回歸：宅基地所有權

集體主導盤活閑置宅基地不僅是實踐路徑的迭代供給，更是宅基地所有權回歸私權的價值體現。宅基地制度改革進程中，實踐模式和理論供給存在兩處不當偏向：第一，置重于“保障農戶資格權”和“放活宅基地使用權流轉”的路徑探索，忽視“落實宅基地集體所有權”的改革要求；第二，置重于集體在宅基地制度改革中的監督管理作用，以公法視角規制集體職責，而忽視私法領域中作為宅基地所有權人集體的意思自治，阻礙宅基地所有權應有權能的發揮。

公法邏輯的規范設計與宅基地的保障功能相輔而行[9]，而私權邏輯的規范缺失是宅基地財產功能難以落地的原因之一。宅基地上的私權規范不僅體現為宅基地使用權的權能拓展，也應置重于宅基地所有權的權利行使。為了釋放宅基地更多的財產價值，學者開始探索“宅基地使用權”的無限制流轉，但問題在于立法規范中宅基地使用權的去身份化始終難以達成。于此情形下，集體對宅基地的重新賦權可成為宅基地上權利“去身份化”的重要方式。換言之，宅基地使用權的流轉限制不意味著宅基地財產功能的限縮，宅基地所有權權利價值的回歸，即集體主導行使宅基地所有權也可充分發揮宅基地的財產屬性。從廣義上看，對宅基地的分配、調換、收回、監督管理等均為宅基地所有權權利行使的體現，但多數行使方式具有“公權”面向，真正私權領域的宅基地所有權的權利行使應回歸占有、使用、收益、處分等核心權能，尤其是處分權能和收益權能的落實。集體作為宅基地流轉交易合同中的民事主體，基于意思自治與受讓方建立平等的權利義務關系，可獲取宅基地流轉收益的相關費用，而非“公權”面向下的增值收益調節金。集體將宅基地所有權的占有、使用、收益等權能流轉于受讓方，由此派生出的權利以宅基地所有權為母權，集體為受讓方重新賦權，以區別于農民的宅基地使用權，無身份性及人役性限制。此為宅基地所有權私權功能的回歸和體現。集體主導盤活閑置宅基地是集體行使宅基地所有權的直接路徑，在顯化宅基地所有權處分、收益等權能的同時，也有利于鞏固集體的所有權人地位。因此，真正私權面向的“宅基地所有權行使”可通過“集體主導盤活閑置宅基地”的實踐方式實現。除公法邏輯的規范設計外，“集體”主體的規范缺失也是宅基地所有權私權屬性被忽視的重要原因之一，因而亟需宅基地所有權主體的立法規范填補集體盤活宅基地的路徑缺陷，實化宅基地所有權主體的規范樣態，以利于擴充宅基地所有權的權利內容。

2 集體主導盤活閑置宅基地實踐模式的法表達

筆者通過梳理各試點地區的路徑模式，總結出三種主要盤活路徑：委托流轉、轉權流轉以及擴權流轉。

2.1 委托流轉

委托流轉表現為“農戶委托+集體代理”的形式。浙江省嘉興市秀洲區鼓勵農戶將閑置宅基地（農房）委托村集體經濟組織統一流轉，農戶向本村集體經濟組織申請委托代理，簽署委托合同，由村集體向農村產權交易平臺申請委托掛牌交易，可采取出租、入股等流轉形式①。浙江省龍泉市“積極引導推廣委托流轉”，村集體可根據農戶意愿，依法依規組織規模化整村流轉。農戶委托村集體流轉宅基地（農房）使用權，鼓勵受托方與外來客商、企業合作，以租賃等盤活形式實現宅基地的優化利用。農戶與集體簽訂《農房委托流轉協議書》，集體全權代表農戶辦理宅基地流轉相關手續，包括信息發布、簽訂合同、租賃交易等，受托方集體與受讓方投資者簽訂流轉合同。集體的盤活方式包括：委托出租（農戶將閑置宅基地委托集體對外租賃）、合作開發（農戶將閑置宅基地委托集體進行開發利用）、入股經營（集體將閑置宅基地以折價方式入股參與經營）②。此外，上海市浦東區鼓勵農戶將宅基地使用權流轉至村集體，由集體對外出租、統一招商。合肥市廬陽區三十崗鄉也采“農戶授權委托+村集體規范管理”[10]的委托流轉形式。

綜上，委托流轉過程涉及農戶與集體的委托協議、集體與受讓方的流轉協議，集體規模化流轉宅基地的形式包括出租、入股、合作開發等，農戶雖非流轉協議主體，但可基于委托協議約定收取租金或與集體協商確定分紅比例。

2.2 轉權流轉

囿于宅基地使用權人的身份限制，部分試點地區選擇將宅基地調整為集體經營性建設用地，由集體入市交易。《玉環縣農村宅基地流轉實施辦法（試行）》第16條明確“農村空閑宅基地流轉，必須先由村集體統一收回，再進行流轉”第19條規定，應將農村宅基地調整為集體經營性建設用地，引入社會資本，公開入市交易。貴州省湄潭縣提倡“探索退出宅基地統籌利用政策”，探索宅基地依法依規轉為集體經營性建設用地入市的方法路徑③。湄潭縣采“分割登記入市”模式，社會主體所取得的土地性質被登記為綜合類集體建設用地④。四川省瀘縣實施“共建共享”模式，將社會主體取得的權利登記為集體經營性建設用地使用權⑤。湄潭縣與瀘縣存在模式差異，前者以農戶退出宅基地為前提，后者則在流轉期限屆滿后，由農民恢復享有宅基地使用權。

理論研究中，有學者提倡“轉權”路徑[11]，認為轉權路徑可彌補宅基地不能在集體外流轉的缺陷。也有學者認為宅基地使用權流轉應采“退出—出讓”模式，本質為宅基地的退回和集體的出讓，社會主體從集體處取得一定期限的建設用地使用權，到期后農民可恢復對宅基地的權利[12]。在地性轉變后，集體將之入市交易，與受讓方進行磋商，集體為受讓方辦理集體經營性建設用地使用權出讓手續，并收取土地出讓收益或增值收益金。伴隨著“地性轉換”，交易土地的用途范圍將大幅擴張，比起委托流轉中宅基地的“鄉村產業”發展用途，集體經營性建設用地的用途范圍更加廣泛。

2.3 擴權流轉

與轉權流轉相區別，擴權流轉①在不改變宅基地性質的基礎上，由集體為占有使用宅基地的受讓方設立宅基地經營權。該流轉方式以《三亞市農村閑置宅基地盤活利用管理辦法（試行）》（以下簡稱《三亞辦法》）的規定內容為典型②。《三亞辦法》適用于農村集體經濟組織盤活利用閑置宅基地的情形，“集體盤活利用”是指“在宅基地收回、退出和整治的基礎上，農村集體經濟組織通過出租、入股或者其他方式流轉宅基地經營權，宅基地經營權人開發利用宅基地的行為”③。《三亞辦法》中，宅基地經營權的流轉以集體收回宅基地、農戶自愿退出宅基地以及集體自主開展宅基地整治為前提。集體可與受讓方就宅基地經營權流轉的方式、期限、價款等進行協商并簽訂宅基地經營權流轉合同④。受讓方享有宅基地經營權，有權在合同約定的期限內占有宅基地，依法開展生產經營并取得收益。經集體同意，受讓方可將宅基地經營權流轉給第三人，也可依法用宅基地經營權向銀行抵押貸款⑤。擴權流轉表現為“農戶退出宅基地+集體流轉宅基地經營權”的形式。與委托流轉相比，擴權流轉以農戶永久退出宅基地為基礎，由此農戶的退出意愿將成為流轉能否順利實施的重要前提；與轉權流轉相比，擴權流轉未改變宅基地的性質，由集體將宅基地直接流轉，程序更為簡易，避免了“轉權”可能帶來的宅基地急劇縮減的風險。

3 集體主導盤活閑置宅基地實踐模式的制度局限

3.1 農民退出意愿掣肘集體盤活

除委托流轉外，轉權和擴權流轉以宅基地退出為流轉前提。具言之，農戶將宅基地退回給集體，集體恢復對宅基地的直接占有及使用，或將其轉變為集體經營性建設用地進行流轉，或直接為受讓方設立宅基地經營權，流轉過程均以農戶退出宅基地為前提。因此，當農戶不愿退出宅基地時，集體無法實現對目標宅基地的占有、使用、整治和規劃。

農戶退出宅基地的意愿和效率在不同地區差異較大，集體經濟實力、農戶經濟狀況、退出補償手段、住房保障及社會保障的不足、農戶的鄉土情結以及相關立法規范的缺失等各類因素抑制了農戶的退出意愿、制約了農戶退出閑置宅基地的進程。各試點地區推出了促進農戶退出閑置宅基地的多種改革措施，如集中安置、貨幣補償、指標置換、地票交易、兩分兩換等有償退出形式，但經濟上的一次性補償難以彌合城鄉二元體制下農民在社會保障、住房保障、養老保障等各方面的缺失，況且還包括經濟之外的抑制因素，如鄉土情結、宅基地私有權屬的認知等主觀因素。因而不同地區農戶騰退宅基地的效果差異較大，農戶退出機制的完善仍需較長的改革時間。基于此，當農戶不愿退出時，轉權和擴權路徑難以施展，集體無法直接支配宅基地，宅基地規模化的開發經營難以實現。那么需要思考的是，集體盤活閑置宅基地是否必須以農戶退出為前提？在農戶不愿退出的情況下，集體如何進一步開展盤活利用？相較之下，“委托代理”形式的選擇更契合拒絕退出宅基地的農戶的意愿。因而當農戶退出意愿掣肘集體盤活、影響盤活效率和流轉規模時，委托流轉中的“委托代理”方式可為集體盤活路徑所吸收。

3.2 宅基地急劇縮減的路徑風險

轉權路徑以“地性轉換”⑥為理論支撐。雖然理論上集體經營性建設用地使用權、宅基地使用權的體系劃分存在爭議⑦[13-14]，但二者均屬于集體土地，僅用途有所區分。實踐中，農用地轉為非農用地這一“地性轉換”的情形時有發生，由此集體土地的具體用途轉換具有可操作性。轉權路徑與農用地轉為非農用地的“地性轉換”過程相似，因而轉權路徑具有一定的實踐基礎，同時也符合我國“三塊地”改革協同聯動的內在要求。

但轉權流轉具有較大的路徑風險：第一，就“分割登記入市”以及“共建共享”模式而言，同一宗地上，農戶享有宅基地使用權，而受讓方取得集體經營性建設用地使用權，如此，地塊屬性被割裂，既是宅基地，又是集體經營性建設用地，交錯混雜、難以界分，加劇土地的碎片化利用[15]，造成土地流轉的混亂。第二，我國閑置宅基地的面積較大，若均以轉權形式盤活，將導致宅基地面積大幅縮減。一方面，新增農戶申請獲得宅基地的權益可能無法保障；另一方面，宅基地的縮減增加農民侵占耕地建房的可能性，由此威脅耕地紅線和糧食安全。同時，由于集體經營性建設用地使用權具有較高的流轉價值，易獲得可觀的經濟收益，因而實踐中尚未開通集體經營性建設用地轉變為宅基地的有效通道[16]。基于此，單向的地性轉換將極大縮減宅基地的可利用面積，損害農民居住權益。第三，轉權路徑面臨審批手續復雜、效率低下的弊端，需符合土地規劃，經過嚴格審批手續才能實現地性的轉換，且審批流程涉及公權力的介入，易遭受公權力的掣肘。地性轉換下土地流轉價值的極大反轉也極易產生土地入市尋租、以權謀私的違法行為。因此，當集體經營性建設用地轉變為宅基地的有效通道尚未開通時，轉權路徑將直接導致宅基地面積急劇縮減，損害農民居住權益，威脅耕地紅線。

3.3 受讓方權利名稱及屬性模糊

擴權流轉中，集體為受讓方設立宅基地經營權，但宅基地經營權的權屬性質仍需進一步明晰。在委托流轉中，各試點模式未明確受讓方取得的權利名稱及權屬性質。上海市《奉賢區農村宅基地使用協議（試行）》規定農戶、集體與流入方共同簽訂流轉合同文本，明確宅基地使用權流轉各方享有的權利和義務。該試點地區將受讓方取得的權利稱為“宅基地使用權”，但問題在于立法規范中宅基地使用權的取得具有身份限制，權利本身禁止向外流轉，因而將宅基地使用權作為委托路徑下社會主體取得的權利應以立法內容的修改為大前提。浙江龍泉將集體對外流轉的權利稱為“農房（宅基地）使用權”，而更多的委托模式則回避該問題，或以“使用權”統稱。

質言之，委托流轉中，農戶委托、集體流轉、受讓方開發的模式構筑成三方主體對宅基地的利用，與宅基地“三權分置”的理念相吻合，且委托流轉不以農戶退出為前提，既保障了農戶資格權，也顯化了集體主導的盤活優勢。但該路徑也面臨宅基地“三權分置”同樣的制度困境，即“三權”的權利結構及權屬性質未有定論，尤其是社會主體一方取得的權利性質如何定位仍待探索。同樣，擴權流轉中，社會主體通過出租、入股或其他流轉方式取得的權利能否被宅基地經營權所涵蓋，該權利如何定性、權利內容為何仍待證成。

3.4 單一賦權邏輯難以契合多元流轉形式

集體盤活的流轉形式不明晰是導致受讓方權利不明確的主要原因之一。綜合各模式來看，集體可通過出租、入股、合作經營、抵押等方式流轉閑置宅基地，多樣的流轉方式使得宅基地上的權利屬性更加模糊。在債權性流轉和物權性流轉方式并存的情況下，受讓方取得的權利類型應否加以區分？出租作為債權性流轉方式，集體與受讓方之間僅成立租賃關系，而入股、抵押則歸屬于物權性流轉方式，在擴權流轉中，受讓方取得的權利能否被統稱為宅基地經營權？事實上，集體流轉宅基地的方式與集體經營性建設用地使用權的入市方式以及國有建設用地使用權的流轉方式相似，均包括出租、出讓等，但國有建設用地的“出租”區別于一般債權性租賃，有學者將其解釋為一種特殊的建設用地使用權的設定方式，是意在分期支付出讓金的特別“出讓”[14，17]，因而可將出租作為建設用地使用權的設立方式之一，將承租所取得的土地使用權視作一種特殊的、帶有物權屬性的建設用地使用權[18]。那么，集體“出租”閑置宅基地的法律定位有待思考，集體“出租”能否作為宅基地經營權的設權方式存在疑問，社會主體所取得的權利如何與各流轉方式相匹配亟待制度供給。質言之，集體盤活模式中的單一賦權邏輯能否契合多元流轉形式尚存疑問（表1）。

4 集體主導盤活閑置宅基地的路徑規范

4.1 探索以農民意愿為基礎的多元盤活路徑

農民退出宅基地的意愿掣肘集體盤活，但“集體主導”并不意味著農民必須完全退出閑置宅基地，“委托代理”也可作為處理同宗宅基地上農民與集體法律關系的路徑供給。同時，因轉權流轉易導致宅基地急劇縮減、損害農民居住權益，因此應嚴格限制轉權路徑的適用。擴權流轉雖存在路徑缺陷，但該路徑為受讓方取得的權利提供了初步的制度供給——宅基地經營權。因而“集體主導”的路徑建構應綜合各模式的利弊、取長補短。同時，農民的退出意愿也應區分為不愿退出、暫時性退出和永久性退出，該退出意愿的選擇應與農村宅基地制度改革部分試點地區所強調的宅基地資格權、宅基地使用權①的權利狀態相對接，如此更利于宅基地制度改革的銜接和融合。農民基于集體成員身份取得宅基地資格權，同時享有宅基地上的用益物權——宅基地使用權。其中，暫時性退出的本質為“保留宅基地資格權、退出宅基地使用權”，永久性退出的本質為“同時放棄宅基地資格權和宅基地使用權”。

首先，當農戶不愿退出宅基地時，農戶可選擇將閑置宅基地委托集體代理，經集體統合、整治后，將宅基地流轉于受讓方以供其經營開發，受讓方取得宅基地經營權。其次，可借鑒浙江龍泉及四川瀘縣有期限退出、期限屆滿可回購的模式，由農民自主選擇在一定期限內完全退出閑置宅基地，即退出宅基地使用權，集體將退出的宅基地收回，經整合后進行流轉，受讓方取得宅基地經營權，當期限屆滿時，農民可基于保留的宅基地資格權選擇優先回購退出的宅基地，或給予其地票用于購置宅基地，或為退出農戶提供集中的居住安置，該路徑可理解為集體為農戶保留了社會主體在宅基地上權利滅失后恢復宅基地占有、重新確認宅基地使用權的資格。最后，當農戶選擇永久退出宅基地時，宅基地資格權和宅基地使用權同時滅失，擴權路徑可直接適用，同時在嚴格遵守土地用途管制的前提下，可通過轉權路徑以達至閑置土地的流轉利用。特殊情形下，集體可主動收回宅基地，如未按批準用途使用宅基地，村內無主、絕亡戶的宅基地，非法轉讓宅基地或住房等情形，集體可盤活利用該部分收回的宅基地。

概言之，多元路徑可總結為：路徑一，不愿退出+委托代理+宅基地經營權流轉；路徑二，愿意退出（保留宅基地資格權、退出宅基地使用權）+宅基地經營權流轉+期限屆滿回購或恢復；路徑三，愿意永久退出（同時退出宅基地資格權和宅基地使用權）+宅基地經營權流轉或轉權流轉（圖1）。多元路徑的協同適用及模式整合在尊重農民退出意愿的前提下，既能發揮集體主導盤活的優勢，又能保障農民的居住權益不致損害，同時為受讓方“賦權擴能”，以宅基地經營權顯化受讓方享有的權利、為受讓方取得的權益提供制度保障。

4.2 宅基地經營權的制度供給及規則設計

《三亞辦法》中的宅基地經營權可作為多元路徑中受讓方取得的權利名稱，同時該權利內涵及屬性仍需明晰。與宅基地使用權的保障性、身份性、限制流轉屬性相區別，宅基地經營權無人役性特征、可用于開發經營。宅基地經營權派生于宅基地所有權，是受讓人占有、使用、收益、處分宅基地的權利，其核心權能體現為經營權能和收益權能，受讓人可在合同約定和法律規定的范圍內在宅基地上開展生產經營活動并取得收益。宅基地經營權人無身份限制，社會主體或集體成員均可成為宅基地經營權人，受讓人可出租、入股、抵押、再流轉宅基地經營權。就權利屬性而言，宅基地經營權與土地經營權①相類似，無論歸屬于債權還是物權，當輔以登記手段時，即取得一定的對抗性[19]，足以保護權利人，因此不同的屬性定位不存在對抗性上的法效果差異。但從制度設計的角度，權屬定位是權利得以規范的基礎，筆者更傾向于物權屬性，但非生發于宅基地使用權的次級用益物權，而是來源于宅基地所有權，由集體為受讓人設立。路徑二、三中的宅基地使用權已滅失，由此宅基地經營權的物權定位不存在理論沖突。但路徑一中，宅基地使用權仍由農民享有，兩種用益物權會否產生沖突仍需解釋。本質上，路徑一的委托代理區別于一般代理行為，近似于“宅基地信托”[20]模式。在委托期間，農民享有的宅基地使用權可視為期限性的凍結或滅失，此時由集體再次設立宅基地經營權不會違背“一物一權原則”，也無須引用德國的次地上權理論，更不會產生宅基地占有使用的沖突。此外，“出租”等債權性流轉方式，應類比國有建設用地使用權中“出租”的設權方式，受讓方所“承租”的宅基地經營權通過登記被賦予了一定的物權屬性。

具言之，集體與受讓方簽訂宅基地經營權流轉合同，合同內容一般包括：雙方當事人基本信息、宅基地的坐落面積、流轉期限和起止日期、流轉方式、流轉價款、宅基地的用途、雙方權利義務、合同到期后地上附著物的處理規則、宅基地被依法征收、征用、占用時有關補償費的歸屬、違約責任等②。集體流轉方式包括出租、入股、抵押、合作經營等。宅基地經營權人在土地用途管制以及流轉合同的約定范圍內享有占有、使用、經營、開發宅基地的權益，經集體同意后，宅基地經營權人可進行宅基地經營權的再流轉，如轉讓、互換、出租、抵押。當期限屆滿后，集體若繼續流轉宅基地經營權，在同等條件下，原宅基地經營權人具有優先受讓權，享有以同等條件優先續約的權利。合同到期后的地上構筑物、建筑物、附著物的處理規則由合同事先約定，未約定的，協商解決。流轉期間宅基地被依法征收的，地上物的處理規則遵循合同約定，未約定的，雙方協商。一般而言，由宅基地經營權人投資建造的地上物的價值補償由該權利人取得，宅基地經營權人還應取得剩余年限內宅基地經營權對應市場價值的補償費。

4.3 盤活主體與所有權人的辯證統一：農村集體經濟組織

宅基地所有權人與代表行使的權利主體存在立法規范上的不一致。《土地管理法》第9條規定，宅基地屬于農民集體所有。《民法典》第96條規定農村集體經濟組織為特別法人，第262條明確村集體經濟組織、村民委員會、村民小組等代表集體行使所有權，由此，農村集體經濟組織被定義為“代表”農民集體流轉宅基地的主體。基于此，宅基地所有權的歸屬、農民集體和農村集體經濟組織的主體內涵等問題存在理論爭議。筆者認為，對農村土地所有權主體的認知應以土地所有制和所有權的關系為邏輯起點[21]。質言之，農民集體是政治層面所有制的主體形態，而農村集體經濟組織是私法層面的所有權的主體形態，后者是前者的私法形式，是農民集體法人化改造的結果[22]。農村集體經濟組織被賦予特別法人地位，目的正是為了填補私法層面的集體土地所有權主體虛置的漏洞[23]。二者在資產范圍、職能規則、成員構成等方面具有一致性。從這個意義上來說，宅基地所有權人以及盤活宅基地的權利人均為農村集體經濟組織，土地所有權人和代表行使權利人歸為同一主體，而閑置宅基地盤活利用的主導者即為農村集體經濟組織。

農村集體經濟組織作為盤活主體，處于主導地位、橋梁地位，兼具私主體功能和公主體職責。路徑一中，集體與農戶簽訂委托流轉協議，明確流轉范圍、委托期限、收益分配等內容，同時集體與受讓方簽訂宅基地經營權流轉協議，明確經營范圍、流轉期限、流轉價款等。農戶的委托行為與“宅基地使用權信托”[20]具有相似的法效果，委托人農戶具有“信托受益人”的法律特征[24]。路徑二、三中，農戶的退出以集體對退出宅基地的經濟性補償為前提。而后集體以所有權人身份與受讓方簽訂流轉協議，由集體獲取流轉收益。此外，盤活過程涉及對宅基地收回、整治、用途、流轉形式的選擇，農村集體經濟組織作為全體成員的集合，表決程序當經農村集體經濟組織成員大會三分之二以上成員同意，或由成員大會授權的成員代表大會三分之二成員同意。

4.4 實施彈性宅基地用途管制制度

國土空間規劃的用途管制以及立法規范的制度供給是集體能否高效盤活閑置宅基地的兩個前提要素。一方面，宅基地的盤活利用以宅基地用途范圍的拓展為前提，隨著進城農民的增多，閑置的宅基地體量也持續增加，因此閑置宅基地盤活利用、宅基地流轉等均以宅基地的彈性用途發展為前提，除居住功能外，應積極探索宅基地“居住+X”的功能[25]，如鄉村旅游、餐飲民宿、農產品加工等。另一方面，因宅基地使用權人具有身份限制，將宅基地財產功能的發揮寄托于宅基地使用權權能的完善難度較大，如此，可以從宅基地所有權出發，豐富和拓展宅基地上的權利形態，賦予受讓方宅基地經營權，以吸引投資者開發經營宅基地。基于此，立法規范應適當增加宅基地的經營性用途、完善宅基地經營權的制度內容。

在實施彈性用途管制的情況下，宅基地的開發利用也應進行必要的限制和監管。首先，宅基地的經營性利用應限于與鄉村產業有關的項目，以區別于集體經營性建設用地，防止宅基地的無序開發和流轉。其次，應設立農房專用的宅基地保有量，設立宅基地的用途管制紅線，明確宅基地使用的最低面積標準、空間分布紅線[8]，規范限制流轉的宅基地的類型以及空間范圍，以保障農民基本居住需求。最后，農戶選擇永久退出宅基地、將宅基地復歸集體的，立法應設定永久退出的限制條件，如退出后至少有一套可供居住的房產等，對于選擇暫時性退出的農戶，應賦予其一定條件下申請恢復宅基地占有使用的權利。

5 結語

隨著宅基地制度改革的深化，農戶自主流轉宅基地的路徑面臨權利主體身份限制、盤活效率低、碎片化利用、易引發交易糾紛等困境，集體主導盤活閑置宅基地逐步成為宅基地制度改革的重心。越來越多的試點地區鼓勵集體對閑置宅基地進行規模化、專業化的盤活利用，探索宅基地及其上房屋的統籌利用模式。事實上，集體統籌作用的施展不僅是改革路徑的迭代創新，更利于宅基地所有權的權能完善以及宅基地本身的價值拓展，同時利于夯實集體的所有權人地位。筆者倡導探索以農民退出意愿為基礎的多元盤活路徑，同時引入宅基地經營權作為受讓方享有的權利。當然，集體主導盤活閑置宅基地的相關配套制度亟待填補，如宅基地經營權登記制度、流轉收益分配制度、農民退出的補償方式、宅基地彈性用途的開發與限制等。

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Practice Path and Institutional Norms of Idle Rural Residential Land Redevelopment Led by Rural Collectives

LUO Yawen

（Law School， Nanjing University， Nanjing 210093， China）

Abstract： The purposes of this paper are to clarify that the form of rural residential land redevelopment gradually changes from the mode of “farmers transfers” to the mode of “collective-led transfers”， and to explore the practice path and institutional norms of collective redevelopment. The methods of comparative analysis and logic deduction are employed. The research results show that： 1） the paths can be summarized as entrustment path， transfer right path and extension right path. 2） Path limitations include that farmers willingness to withdrawal impedes transfer efficiency， land type conversion is likely to induce the reduction of rural residential land area， the name and attribute of transferees right are unclear， and the single right is difficult to match the multiple transfer form. 3） The agent mode and the management right of rural residential land can be absorbed by the path of collective redevelopment. In conclusion， rural residential land use types should be expanded to commercial purpose， and rural collective which is the owner of rural residential land should set up the operational right of rural residential land for the transferee on the basis of fully respecting the farmerswillingness， so as to construct a multiple path based on the farmers withdrawal willingness.

Key words： land law； collective led； operational right of rural residential land； farmers withdrawal

（本文責編：仲濟香）

①“集體”的含義存在多種理解，如農民集體、農村集體經濟組織、成員集體等，筆者認為“集體主導”中的集體可定義為農村集體經濟組織，詳見后文解釋。為簡便表達，文中以“集體”稱之。

②參見《上海市奉賢區農業農村委員會關于下發〈奉賢區農村宅基地使用協議（試行）〉、〈奉賢區農村宅基地及房屋使用權流轉合同范本（試行）〉的通知》 《奉賢區農村宅基地使用協議（試行）》 《浦東新區農村村民住房建設管理實施細則》。

③參見龍泉市農業農村局《關于進一步做好農村農房（宅基地）流轉工作的通知》 《龍泉市人民政府關于印發〈關于開展農村宅基地“三權分置”改革工作的若干意見（試行）〉的通知》。

④參見《玉環縣農村宅基地流轉實施辦法（試行）》第16條。

①從廣義上看，集體對宅基地的盤活利用形式較為多樣，例如農用地復墾、宅基地再分配、公益事業及公共設施建設等。本文置重于投資者、社會主體或流轉受讓方在目標宅基地上的利用方式，即閑置宅基地在集體內外的規模性、經營性流轉，因此前述各類盤活方式不在本文論述范圍內。

②參見《青島市農村宅基地使用權流轉管理辦法（試行）》第11條、第12條、第13條；《定遠縣農村宅基地流轉管理辦法（試行）》第10條、第13條。

③參見《覃塘區農村宅基地使用權流轉管理辦法（試行）》第12條、第13條、第15條；《義烏市農村宅基地使用權轉讓細則（試行）》第7條。

①參見《秀洲區農村宅基地自愿有償退出和流轉管理辦法（試行）》。

②參見龍泉市農業農村局《關于進一步做好農村農房（宅基地）流轉工作的通知》（http：//www.longquan.gov.cn/art/2022/12/16/art_1229384788_59136564. html），《龍泉市人民政府關于印發〈關于開展農村宅基地“三權分置”改革工作的若干意見（試行）〉的通知》（http：//www.longquan.gov.cn/art/2022/7/26/ art_1229382448_2412807.html）。詳見前述通知中《農房委托流轉協議書》 《龍泉市閑置宅基地和閑置農房盤活利用工作實施方案》 《閑置農房（宅基地）使用權網絡競價交易程序》等附件，最后訪問日期2023年2月1日。

③參見《湄潭縣農村宅基地制度改革試點實施方案》 《中共湄潭縣委辦公室 湄潭縣人民政府辦公室關于印發〈湄潭縣農村宅基地制度改革試點實施方案〉的通知》。

④參見《湄潭縣綜合類集體建設用地分割登記入市工作方案》 《全國首例宅基地在湄潭成功分割登記為集體經營性建設用地》，貴州政研網，http：//www. gzswzys.gov.cn/mobile/content.aspx id=63ac0232-68b2-4526-a3b2-a1326ccd8e36&ivk_sa=1024320u，最后訪問日期2023年2月1日。

⑤參見《瀘縣農村宅基地共建共享暨綜合開發的指導意見（試行）》。

①之所以稱之為“擴權流轉”，是因為集體在宅基地所有權、宅基地資格權以及宅基地使用權之外，又創設出宅基地經營權這一概念。

②參見《三亞市人民政府關于印發〈三亞市農村閑置宅基地盤活利用管理辦法（試行）〉的通知》。

③參見《三亞市農村閑置宅基地盤活利用管理辦法（試行）》第2條。

④參見《三亞市農村閑置宅基地盤活利用管理辦法（試行）》第29條。

⑤參見《三亞市農村閑置宅基地盤活利用管理辦法（試行）》第19條。

⑥“地性轉換”并非法律術語，而是對實踐情況和社會現象的一種概述，理論觀點和學術表達也存在較大差異。本文中的“地性轉換”主要指宅基地與集體建設用地之間的農村土地具體用途的轉換，而不包括集體土地與國有土地之間的土地權屬的轉換。

⑦有學者認為集體建設用地分為集體經營性建設用地、集體公益性建設用地以及宅基地。《民法典》的立法體例將宅基地使用權與建設用地使用權相并列，因而也有學者認為集體建設用地使用權僅包含經營性建設用地使用權和公益性建設用地使用權，宅基地使用權不屬于集體建設用地使用權的范疇。

①參見《秀洲區農村宅基地自愿有償退出和流轉管理辦法（試行）》 《玉環市農村宅基地改革試點方案（試行）》 《覃塘區農村宅基地使用權流轉管理辦法（試行）》 《龍泉市農村閑置農房（宅基地）使用權流轉暫行辦法》等。

①《民法典》第339條、第340條規定了承包地上土地經營權的相關內容，尚未明確土地經營權的權利屬性，但第341條賦予土地經營權一定的登記能力。

②參見《三亞市農村閑置宅基地盤活利用管理辦法（試行）》第25條。