新時代背景下城市河道治理和防洪減災的現狀及對策分析

重慶縱橫工程設計有限公司 萬久春

近年來，城市化引起的“熱島效應”和“雨島效應”導致城市突發性短歷時強降雨，引起洪澇災害的發生。我國城市防洪排澇形勢嚴峻。所謂洪是指水流量急劇增加，水位明顯上漲的自然現象。而澇是指受長期降雨或暴雨影響，造成城市內部排水設施癱瘓，雨水無法從河道溝渠中排出而形成的地表積水現象。盡管針對洪澇災害，我國專注河道治理工作，但受河道原始功能被削弱的影響，河道治理仍然未能發揮其行洪效果。為此，政府和相關水利管理部門要積極落實河道治理工作，緩解城市“逢雨就澇”“城市看海”等洪澇現象的發生[1]。

一、當前城市洪澇災害現狀

（一）城市洪澇災害概況

洪澇災害是我國城市最主要的自然災害之一。隨著社會經濟的快速發展，洪澇災害的主要損失部分已經從農村轉向城市，洪澇災害的特點也在發生改變。由于城市化改變了城市地形、地貌以及產匯流條件，造成地表植被減少，地表硬化現象加重，地表滲透能力下降產匯流時間縮短，地表徑流量加大，洪峰形成時間提前，城市原有的抗洪泄洪能力不足以滿足當前的需求。另一方面，城市化進程加快，城市迅速向周邊鄉鎮擴張，部分地區的排水管道淤塞，造成城市泄洪排澇能力下降。同時，過度的地下水開采和城市雨水補給減少造成城市地面沉降，進一步抑制了城市自我抗洪排澇的能力。

（二）城市擴張對洪澇危害脅迫模擬

1.研究內容

從理論上講，城市擴張對洪澇災害的風險治理產生了一系列的壓力和影響，構成一種“脅迫效應”[2]。現嘗試運用系統動力學模型分析城市洪澇災害的影響因素，以此拓展城市可持續發展研究的深度和廣度。第五次IPCC報告認為脆弱性、危險性與暴露性是災害風險評估的三大核心內容，本研究根據洪澇災害對承災體脆弱性及暴露性風險評價的指標體系，見表1所示。借助系統動力學模型，分析在城市擴張過程中，脆弱性和暴露性對洪澇危害的脅迫影響[3]。（見表1）

表1 洪澇災害對承災體脆弱性及暴露性風險評價的指標體系

并借助系統動力學模型，分析城市擴張中脆弱性和暴露性對洪澇危害脅迫狀況[3]。模型主要應用方程式如下：

承災體的脆弱性=（人口脆弱性+土地脆弱性+經濟脆弱性）/3

經濟暴露=0.002 24×經濟總量+0.064×經濟密度+6.28×（農林牧漁產值/經濟總量）-1.24

人口壓力=10.36×人口密度+5.88×人口城鎮化率-3.9

2.研究結果

基于系統動力模型來進行洪澇災害風險模擬預測。觀察圖1發現，不論城市的擴張速度如何，承災體的脆弱性和暴露性都在逐年增加，說明快速擴張中的城市往往具有更高的洪澇災害脆弱性，城市擴張進程會影響城市洪澇災害發生頻率。為此可以看出城市化進程加快源于城市個體人口經濟等規模的增長，城市堤防能力下降。城市擴張對防洪災害風險脅迫作用體現在城市的脆弱性和暴露性方面，要加強城市防災減災基礎設施建設，增強城市的“災害韌性”，推動城市建設在擴張中持續進步。（見圖1）

圖1 承災體脆弱性仿真結果圖

二、城市河道治理面臨的問題

（一）人為阻水障礙多，河道管理工程量大

城市化進程加快導致城市土地資源日益緊張。部分企業受到經濟利益的驅使使得違規占道、垃圾堆放、工業廢水隨處排放現象時有發生。這些問題為我國河流治理工作帶來了繁瑣的工作內容和巨大的工程量。第一，部分單位的違法擠占河道以及人為設置阻水障礙物，導致河流行洪能力減弱，洪水無處疏排引起城市洪澇災害的發生。第二，河道設障多，部分生活垃圾和建筑廢料傾倒在河道內，占據行洪河槽，形成“天然”的橫斷山脈，阻礙洪水的排泄，以此形成城市內澇。第三，城市生態布局不合理，破壞河流原生態環境。一方面，城市河流污水治理力度不夠，防洪工程標準不一，造成城市的防洪基礎設施薄弱。河道流域范圍多分布著較多的居民生活區和工業生產區，常年的生產生活污水排放到河流中，容易造成泄洪渠堵塞。同時，由于大部分河流流域缺少系統整治，造成部分河道淤積嚴重、穿堤建筑老化、跨河橋梁阻水嚴重，防洪安全得不到保障；另一方面，受河流流水侵蝕的影響，水土流失嚴重，部分河道存在泥土淤積現象，生態布局不合理。我國要貫徹綠色、協調、開放的發展理念，就要在落實河流治理工作、提高抗洪減災能力的同時，保護城市河道生態環境。

（二）城市河床不穩定，建設實施難度大

當前，工作實施難度大的問題是河道管理建設面臨的主要問題之一。一方面，從自然環境角度來看，我國大部分河流均為自然形成的土質邊坡，加之流水侵蝕，極易造成水土流失，致使河道淤積變淺，河道萎縮嚴重，河流泄洪能力減弱，河道施工建設難度大；另一方面，從人文環境角度來看，工程建設過程中產生的建筑廢料極易受河水腐蝕，而質量小的廢料會受河水沖擊，隨機堆放到河道內，形成陡坎。這不僅影響河道的泄洪能力，還會造成河床不穩定，大大提高了河流管理施工難度。此外，不科學的河道采砂影響施工的進程。河道采砂具有疏通河道，維持河勢穩定的功能[4]。但非法采砂破壞了局部河段河勢的穩定，影響河道的綜合整治。

三、城市中小河流治理優化措施

為提高城市抗洪減災能力，水利部門要根據城市建設發展特點，設計出與城市功能布局相適應的河流河堤水利工程，以此保障城市洪澇問題的有效解決。水利部門可以參照ICPR流域合作治理的核心機制，保證自身的管理地位，加強與各區域部門之間的聯系，實現水利部門引導，各方利益關系協調的新格局。以此推動水利部門對流域治理進行統一管理、系統規劃、全面推進，有效推進城市河道治理項目的實施。

（一）加強中小河流規劃，建設“評、治、管”三步防洪策略

2022年7月14日，全國中小河流治理總體方案編制工作正式啟動。水利部計劃改進城市河流治理模式，推進中小河流系統治理，以確保“治理一條，見效一條”[5]。中小型河流作為城市化建設的主要陣地，城市水利管理部門要樹立中小河流治理理念，關注中小河流的治理工作，加強對城鎮中小河流的規劃。

城市防洪減災的治理要點包括治理觀念、管理機制以及建后管護三個方面。第一，相關水利部門要強化流域治理觀念。各城市的水利部門要積極落實中央中小河流治理要求，實現“評、治、管”三方面的統一，還要在調查評估中小河流治理現狀和治理需求的基礎上，樹立整體大局觀念，從而形成全流域共同管理的系統方案。管理部門要樹立“跳出河湖看河湖”的理念，堅持以流域為一完整單元，與流域內的防洪減災工作相連接，同時要堅持兩點論和重點論的統一，合理安排流域治理時序，編排出符合本流域特色的中小河流治理總體方案。第二，水利部門要完善中小河流域管理體制機制。一方面，水利部要進一步完善流域監管制度，為區域中小河流流域治理提供規范化、系統化的中小河流治理項目和系統技術指導等一系列文件，從而保障中小河流流域治理工作的順利開展；另一方面，隨著信息化技術的快速發展，水利部門要抓住機遇，實現流域信息化治理轉型。水利部門可以應用數字化平臺，實時監控中小河流流域的水流和水量的變化。這樣可以強化水利部門對河流流域的監控效果，實現中小河流智能化監控管理。第三，水利部門要健全建后管護長效機制。水利部門可以通過明確責任主體、建立專門的管護機構和應用互聯網等手段，多維度保障流域建后管護工作，實現建前治理、建后管護一體化的長效機制。

（二）明確執法責任，堅持系統觀念

水利管理部門要完善河流流域監督管理體系機制，堅持“先建機制，后建工程”的水域治理原則。第一，水利部門要統籌兼顧，系統性地擬定中小河道水系規劃，明確水域管理范疇。另外，水利部門要從實際出發，依照河道管理的實際情況提出針對性的指導方案，從而為流域河道治理提供理論支持。水利部門要堅持將行政審批機制作為流域監督管理的載體，加大河流流域治理的監督力度。水利部門要自覺樹立“向管理要成效，向執法要地位”的意識[6]。并按照相關管理規范，嚴格落實并執行區域治理監督工作。第二，水利部門要落實項目實施管理制度，嚴格監督項目實施進程，確保治理任務能夠在規定時間內保質保量完成。水利部門可以通過項目臺賬管理、周調度、月研判等動態式的追蹤督查工作機制，全方位掌握流域治理項目實施進度和實施情況，推動河湖管理從“有人管”向“管得住”“管得好”轉變的新階段。第三，水利管理部門要在堅持自身領導地位的基礎上出發，落實與其他相關組織部門的交流協調工作，及時與其他部門協調，共同解決項目建設過程中遇到的堵點、難點問題，確保治理工程的順利完工。同時，對于進度滯后的項目工程采取通報、約談、現場督查等多種措施。通過這些方法既能讓項目工程保質保量完成，又能確保項目有序推進。最后水利部門要高度重視城市防洪和基礎設施的建設，完善城市洪澇預警監管系統。水利部門要全面提升河道防洪救災能力，加強河道治理和監督，秉持“治理一條，見效一條”的治理理念，以此推動河道整治工作的可持續發展。

（三）做好清障工作，建立多元河流治理投資體系

為全面推動“十四五”規劃的落實，政府部門要高度重視中小河流管理工作，加強與各部門、各單位、各企業的聯系與配合。同時，政府要做好河道清障工作，為預防城市洪澇災害提供基礎保障。一方面，政府要增強責任意識，高度重視河道治理工作。同時，要落實地方政府的主體責任，實現政府帶頭，相關部門和行業跟隨治理的和諧局面，推進河流治理系統治理體系建設。其次，政府要建立多維立體的投資體系，通過財政政策和貨幣政策共同發力，拓寬融資渠道，保障河道治理工作的順利開展。另外，政府部門要加大河道治理宣傳力度，積極鼓勵經營性項目進入到市場融資環境中去，通過挖掘有開發價值的中小河流河域，吸引社會資金加入河道治理工作中，拓寬融資渠道。在拓寬河域治理融資渠道時，政府要貫徹“人水和諧，治理一段達標一段”的工作理念，遵循“誰投資、誰治理、誰受益”的原則，建立多層次、多元化、多維度的河流治理工作投資體系。另一方面，政府要做好河流河域清障工作，為河流治理工作和防洪減災工作提供基礎安全保障。河道主管機關要堅持“誰設障、誰清障”的原則，對具有排洪能力的中小河流進行定期定點排查，以保證河道能夠順利行洪[7]。另外，政府要對中小河流流域的資源進行合理規劃和開發利用，實現經濟利益與生態效益雙豐收。政府要組織相關水利管理部門結合本市的經濟發展情況和生態環境，合理建設污水雨水管網、污水處理廠、污水雨水泵站等，合理利用雨水、污水資源，在保護本市原生態環境基礎上，實現雨水污水資源的最大化利用。政府和相關水利管理部門要深入學習習近平總書記治水工作的重要講話精神，構建河流治理新發展格局，通過對融資和清障工作兩手發力，推動中小河流治理高質量發展，實現河流治理對防洪減災工作的效益最大化。

四、結語

綜上所述，“加強城市河道治理，提高河道防洪減災能力”是保障城市人民正常生產生活的基石[7]。各地政府和相關水利管理部門要樹立“流域一盤棋”理念，加強各地政府、部門和企業之間的聯系，實現河流河域治理一體化機制。當前，防洪減災工作任重而道遠，各方要積極配合，共同推進城市河流管理進度，全面建設防洪減災體系，為建設“美麗中國”理念而不懈奮斗。