PPP項目投融資管理實踐與建議

周青華

摘 要：本文以PPP項目投融資為主要研究對象，在闡述PPP項目投融資管理特點的基礎(chǔ)上深入分析了PPP投融資管理過程中需要注意的問題，并從政府和企業(yè)兩個角度提出了完善投融資管理的有效建議，以期為PPP項目投融資管理提供有益的理論指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：PPP項目；投融資管理；分析；策略

PPP（Public—Private—Parternership—政府和社會資本合作）項目是指政府與社會資本之間通過合作協(xié)議，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等領(lǐng)域共同參與、共同投資、共同運營和共同分擔(dān)風(fēng)險的合作模式。由于PPP項目具有項目金額大、周期長、風(fēng)險高和成本負擔(dān)重的特點，因此投融資是PPP項目成功實施的重要環(huán)節(jié)，合理的資金籌集和投資者參與，以及適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險分擔(dān)和收益分配機制能夠促進項目的順利進行并實現(xiàn)項目的經(jīng)濟效益和社會效益。PPP項目投融資管理的工作內(nèi)容較為復(fù)雜，所以參與PPP項目的利益相關(guān)方，尤其是項目所在地政府和社會資本方要充分重視并切實提升項目投融資管理工作水平。

一、PPP項目投融資管理特點

（一）項目金額大、周期長、風(fēng)險高、成本負擔(dān)重

項目金額大、周期長、風(fēng)險高、成本負擔(dān)重這四個詞明確指出了PPP項目投融資管理在項目金額、周期、風(fēng)險和成本等方面的特點。首先，PPP項目通常涉及的是大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公共服務(wù)項目如高速公路、橋梁、機場等，上述項目的規(guī)模一般較大，需要投入大量的資金進行建設(shè)和運營；其次，PPP項目從規(guī)劃、設(shè)計、施工一直到后續(xù)運營階段，整個完工周期一般需要3-7年時間；再次，PPP項目在各個階段由于牽涉到大量資金和復(fù)雜的運營管理，一般面臨著技術(shù)風(fēng)險、市場風(fēng)險、政策風(fēng)險、資金風(fēng)險和建設(shè)運營風(fēng)險等多種風(fēng)險類型；最后，PPP項目的即便是采用政府和社會資本合作的模式進行開發(fā)建設(shè)，每一方的成本負擔(dān)仍然很重。社會資本方需要承擔(dān)項目的投資和運營成本，包括資金的籌措、利息支出、設(shè)備維護等費用，政府則需要承擔(dān)一定的政策和財政補貼成本。

（二）項目融資主體是項目公司，但融資需多方配合

在PPP項目模式下，社會資本方需要組織成立項目公司，項目公司作為獨立的法人機構(gòu)承擔(dān)著項目的設(shè)計、建設(shè)、運營和維護等職責(zé)，與此同時，項目公司也是PPP項目的融資主體，其需要負責(zé)籌集項目資金和尋找投資者并與政府簽訂合同，承擔(dān)一定的風(fēng)險和回報責(zé)任。但是正如上文中所說的那樣，PPP項目的資金需求大、運營周期長，項目公司往往無法獨自完成融資任務(wù)，融資過程需要多方配合和參與。

此外，PPP項目融資是有限追索權(quán)的融資方式即投資者在項目運營中僅有有限的追索權(quán)利。這意味著在項目發(fā)生違約或其他風(fēng)險情況下，PPP項目的投資者的追索權(quán)受到了一定程度的限制。以上兩方面的因素共同決定了PPP項目融資需要多方參與配合，項目所在地的地方政府、社會資本方、銀行和項目的其他投資者需要秉持“收益共享，風(fēng)險共擔(dān)”的原則為PPP項目提供相應(yīng)的資金支持并做好風(fēng)險管控，確保資金的合法性和有效利用。

二、PPP項目投融資管理過程中應(yīng)注意的問題

（一）關(guān)注PPP項目投融資政策變化

PPP項目投融資管理周期長，風(fēng)險大，所以參與PPP項目投融資管理的利益相關(guān)方，尤其是項目公司必須時刻關(guān)注PPP項目投融資政策的變化，并及時調(diào)整其投融資管理策略，有效規(guī)避政策風(fēng)險并實現(xiàn)資金的高效利用。當(dāng)前我國為了規(guī)范PPP項目投融資行為，先后出臺了多項政策和文件：發(fā)改委和財政部于2022年先后頒布了《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進一步做好社會資本投融資合作對接有關(guān)工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2022〕233號）和《關(guān)于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運行的通知》（財金〔2022〕119號），為PPP項目投融資活動提供了明確的制度指引。在實務(wù)當(dāng)中，部分參與PPP項目投融資活動的社會資本方由于缺乏運營管理經(jīng)驗，在項目投融資管理過程中沒能時刻關(guān)注相關(guān)政策的最新變動和嚴格遵循規(guī)章制度處置投融資事項，使得PPP項目出現(xiàn)政策風(fēng)險，可能會給項目公司及其他利益相關(guān)方造成損失。為此，項目公司需要采取以下幾項措施提升PPP項目投融資管理活動的政策遵從度：第一，項目公司應(yīng)與政府建立良好的溝通渠道，與政府相關(guān)部門或項目主管部門保持定期溝通，及時了解政府的政策意圖和發(fā)展方向。第二，項目公司需要組織專門的團隊負責(zé)監(jiān)測和分析政府發(fā)布的PPP項目投融資政策和指導(dǎo)文件，在必要時還可以尋求專業(yè)機構(gòu)如律師事務(wù)所或咨詢公司的支持和建議，幫助解讀和應(yīng)對政策變化。第三，項目公司要積極參與政策制定，通過參加政府組織的研討會、座談會或公開征求意見等方式向政府部門提出合理建議和意見。

（二）關(guān)注PPP項目所在地政府信用情況

PPP模式下地方政府和社會資本是利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的，因此項目公司在開展PPP項目投融資管理時十分有必要關(guān)注項目所在地政府的信用情況。僅僅拿PPP項目融資來說，項目所在地政府的信用評級對項目的融資能力和資本市場準入具有重要影響，如果政府信用較低則可能會導(dǎo)致項目融資成本增加，銀行等金融機構(gòu)輕易不會向項目提供資金支持。從地方政府的角度來說，政府部門必須要采取相關(guān)管理措施不斷強化自身信用建設(shè)，穩(wěn)定PPP項目投融資活動的參與者的信心，這部分內(nèi)容本文將在第三節(jié)詳細論述。

（三）關(guān)注PPP項目投融資合理性

一些企業(yè)缺乏經(jīng)營思維和管理經(jīng)驗，在組建項目公司后沒有對PPP項目投融資的合理性開展評估工作，沒有組織專人對PPP項目的可行性、資金成本、回報率、風(fēng)險情況以及項目合規(guī)性等進行盡職調(diào)查，難免會在項目運營過程中因各種風(fēng)險因素給社會資本帶來損失。同時，項目供公司沒有按照國家政策的變化來調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，在決策和管理上 出現(xiàn)重大失誤，也會給項目公司和社會資本方帶來無法挽救的巨大損失。

三、PPP項目投融資管理優(yōu)化建議

（一）政府層面

1.加強地方政府信用建設(shè)

上文中提到包括項目公司在內(nèi)的PPP項目投融資活動參與者都必須時刻關(guān)注項目所在地政府的信用狀況，避免因地方政府信用狀況不佳給項目帶來風(fēng)險。首先，地方政府應(yīng)該加強財務(wù)管理，確保財政收支平衡和債務(wù)可持續(xù)性。政府相關(guān)部門要完善管理制度、壓實管理責(zé)任，加強預(yù)算管理、債務(wù)管理、資金使用監(jiān)管等方面，提高財務(wù)透明度和責(zé)任意識。其次，地方政府應(yīng)該加強履約能力，確保按時履行政府在PPP項目中的承諾和義務(wù)。這要求地方政府必須建立健全的履約機制和流程，加強政府決策和執(zhí)行能力，按照合同正常履行己方責(zé)任。再次，地方政府應(yīng)該加強與項目公司和投資者的溝通與合作，建立良好的合作關(guān)系。地方政府要建立協(xié)商解決問題的機制，及時就項目信息、政策變化和風(fēng)險提示等信息與項目公司進行協(xié)調(diào)和溝通。此外，地方政府應(yīng)該提升行政效能。地方政府應(yīng)該加強對政府工作人員的培訓(xùn)，精簡項目審批程序，提升政府服務(wù)意識，為PPP項目投融資活動提供便利和高效的行政支持從而減少項目推進過程中的阻礙和延誤。

2.細化項目審批流程

財政部于2019年頒布出臺了《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號），這份文件強調(diào)了加快推動PPP模式發(fā)展的重要性并提出了推動PPP項目發(fā)展的具體政策措施，其中就包括了優(yōu)化項目評估和審批流程。具體來說地方政府應(yīng)當(dāng)從以下幾方面著手細化PPP項目審批流程：第一，制定明確的評估指標(biāo)和標(biāo)準。地方政府應(yīng)該制定明確的評估指標(biāo)和標(biāo)準，針對不同類型的PPP項目，確定相應(yīng)的評估要求。這包括項目可行性、財務(wù)可行性、社會經(jīng)濟效益、風(fēng)險評估等方面的指標(biāo)和標(biāo)準，確保評估工作有章可循、科學(xué)可靠。第二，明確評估程序和流程。地方政府應(yīng)該明確評估的程序和流程，制定具體的工作方案和時間節(jié)點。包括評估申報的材料要求、評估單位的選擇、評估報告的編制等方面的細節(jié)，確保評估工作有序進行。第三。強化項目審批的環(huán)節(jié)和要求。地方政府應(yīng)該明確項目審批的環(huán)節(jié)和要求，確保各個環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容和標(biāo)準。包括初步審批、可行性研究報告審批、合同協(xié)議審批等方面的具體要求，確保審批工作的透明、公正和規(guī)范。第四，加強評估和審批的信息化建設(shè)。地方政府可以建立評估和審批的信息化平臺，實現(xiàn)評估報告和審批文件的電子化管理。第五，強化監(jiān)督和審計。地方政府應(yīng)該加強對評估和審批工作的監(jiān)督和審計，確保工作的質(zhì)量和結(jié)果。可以設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)或委托第三方進行評估和審計，及時發(fā)現(xiàn)問題并采取相應(yīng)的整改措施。

（二）企業(yè)層面

1.完善投融資風(fēng)險防范體制

項目公司在對PPP項目的投融資活動進行管理的過程中涉及到的風(fēng)險因素非常復(fù)雜，首先，項目公司在PPP項目設(shè)計和規(guī)劃階段應(yīng)當(dāng)組織專人對PPP項目進行全面的風(fēng)險評估和盡職調(diào)查，調(diào)查了解項目的相關(guān)信息，隨后由公司的法務(wù)部門會同財務(wù)部門組織專人評估項目所面臨的各類風(fēng)險并制定相應(yīng)的應(yīng)對策略。其次，項目公司必須在這一階段組織召開項目可行性研究，由公司財務(wù)部門負責(zé)根據(jù)項目特點和風(fēng)險分析結(jié)果合理設(shè)計項目的融資結(jié)構(gòu)，財務(wù)人員需要選擇合適的融資渠道和確定具體的融資比例來平衡各方的利益，降低融資風(fēng)險。再次，PPP項目進入施工建設(shè)階段后，項目公司的法務(wù)部門和財務(wù)部門在與項目所在地政府簽訂項目合同時必須對合同條款的合規(guī)性進行調(diào)查，確保合同條款完全包含了利益分配、風(fēng)險分攤和補償機制等具體細則，對上述各方面社會資本和地方政府雙方各自的權(quán)利與義務(wù)做出明確劃分并做好合同的歸檔管理工作。再次，項目公司要在企業(yè)內(nèi)部建立起完善的風(fēng)險管理機制，在PPP項目投融資管理過程中嚴格執(zhí)行“風(fēng)險識別—風(fēng)險評估—風(fēng)險應(yīng)對”程序，針對各類風(fēng)險制定相應(yīng)的應(yīng)對預(yù)案和控制措施，保證項目公司能夠及時將PPP項目投融資風(fēng)險控制一定范圍內(nèi)，避免產(chǎn)生連帶風(fēng)險，給公司和項目造成更大的損失。最后，項目公司應(yīng)該和政府、社會資本、金融機構(gòu)、監(jiān)管機構(gòu)等PPP項目投融資管理的各個利益相關(guān)方建立信息共享和溝通機制，及時溝通項目進展、風(fēng)險情況和應(yīng)對措施，保持信息暢通和透明。

2.提高項目盈利能力

為了防范PPP項目投融資風(fēng)險，項目公司必須在PPP項目實施過程中采取一系列管理手段來提升PPP項目的盈利能力，增加項目的收益和回報。第一，項目公司的市場營銷部門必須對項目進行市場定位，明確目標(biāo)受眾和需求并制定相應(yīng)的營銷策略以吸引更多的用戶或客戶，提高項目的市場份額和收益。第二，項目公司必須通過提高項目的運營效率和管理水平，進一步優(yōu)化公司現(xiàn)有資源配置，降低運營成本從而提升項目的盈利能力。第三，項目公司必須考慮項目在不同階段的發(fā)展和變化，根據(jù)項目實際情況制定合理的長期運營規(guī)劃，確保項目能夠持續(xù)盈利并具備良好的投資回報。第四，在PPP項目的運營管理階段，項目公司可以適當(dāng)進行服務(wù)創(chuàng)新，項目所涉及的行業(yè)特點和用戶需求推出多項增值服務(wù)，比如地鐵項目可以在商圈地鐵站點的周圍投資和發(fā)展商業(yè)綜合體，盡量擴大PPP項目附加價值從而增加收入來源。

3.優(yōu)化投融資管理保障措施

項目公司在開展PPP項目投融資管理的過程中應(yīng)該從組織架構(gòu)調(diào)整、管理制度創(chuàng)設(shè)和人才隊伍培養(yǎng)三方面入手，采取必要措施優(yōu)化PPP項目投融資管理保障措施，為PPP項目提供堅實的組織、制度和人才支撐。首先，項目公司應(yīng)建立合理的組織管理架構(gòu)，明確各部門職責(zé)和權(quán)限，確保高效的決策和執(zhí)行。公司應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的投融資管理部門或崗位，由該部門專門負責(zé)項目融資的策劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作，以及與投資方、金融機構(gòu)等的溝通和合作。其次，項目公司應(yīng)制定完善的投融資管理制度，明確各項規(guī)范和流程，包括資金籌措、融資渠道、融資結(jié)構(gòu)、資金使用和回報等方面的管理規(guī)定，為PPP項目投融資活動提供剛性的制度約束。最后，項目公司需要擁有一支專業(yè)素質(zhì)高、熟悉PPP模式和投融資管理的人才隊伍。因此項目公司可以通過引進具有豐富經(jīng)驗的投融資專業(yè)人員并為他們提供培訓(xùn)，組建一支PPP項目投融資管理專業(yè)團隊并制定相應(yīng)的人才培養(yǎng)計劃，充分提升團隊的專業(yè)水平和能力。

四、結(jié)語

綜上所述，PPP項目的投融資管理對于項目的成功實施和可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，為此在PPP項目投融資管理的過程中，政府和企業(yè)應(yīng)加強溝通與合作，共同應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)，促進項目的順利進行。與此同時，我國政府和企業(yè)也應(yīng)當(dāng)積極借鑒國內(nèi)外PPP項目的成功經(jīng)驗和教訓(xùn)，不斷完善投融資管理的理論和實踐，推動PPP模式在中國的可持續(xù)發(fā)展。

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