新基建促進城鄉融合高質量發展的路徑研究

李東方

（河南大學 經濟學院，河南 開封 475004）

促進區域協調發展，是貫徹新發展理念的重要內容，也是實現經濟高質量發展的必然要求。黨的十九大報告提出，新時代我國社會主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，二十大報告更是將區域協調擺在高質量發展的突出位置。1985年，中國城鎮居民人均可支配收入是農村居民的1.86 倍①，至2023年第一季度，該比例已升至2.35 倍②。城市居民的美好生活需求日益得到滿足，而縣鄉層面尤其是農村經濟發展質量卻仍然落后于城市，城鄉差距已成為實現共同富裕的阻礙。在全球經濟增長放緩的當下，中國對外貿易和消費水平有待提振，新型基礎設施建設（下文簡稱新基建）已成為推動經濟增長的重要動力。深入分析新基建促進城鄉融合高質量發展的機制，加快實現經濟發展目標和民生福祉目標，是值得研究的重要問題。

一、新基建影響城鄉融合高質量發展的研究進展

現有文獻更多從單一視角，分析新基建對高質量發展的影響。雖然也有研究開始關注新基建對區域協調發展的影響，但更多從直觀結果出發，討論由投資帶來的短期沖擊效果，對結構效應和成本效應的分析有待完善。本文回顧新基建和融合高質量發展的概念，然后總結關于二者作用機制的研究進展。

（一）新基建的內涵變遷與基本含義

根據時間的推移，新基建概念的逐步深化過程通常被劃分為三個階段。第一階段為概念初創期，自2018 年新基建的概念在中央經濟工作會議上得到明確提出，社會各界更多關注新基建與傳統基礎設施建設在產品形態上的差別，此階段更多是對新基建的基本范疇進行界定。第二階段為概念完善期，隨著2020 年國家發改委對新基建的概念解讀，新基建的目標得到明確，即并非僅僅滿足社會基本需求，而是面向高質量發展需要，在新理念引領下驅動技術創新，為經濟發展增速，確保政府投資的公共基礎設施有利于技術創新[1]。第三階段為概念拓展期，學者們更多從社會需求角度出發，認為新基建以信息網絡為基礎，提供數字轉型、智能升級、融合創新等服務[2]，涵蓋綠色發展領域如新能源基礎設施建設、特高壓電力傳輸設施和新型公共交通設施等，加快新動能發展如人工智能和工業互聯網等領域。顯然，新基建的內涵與外延也在不斷發展和完善。

（二）城鄉融合高質量發展的阻礙

進入高質量發展階段，中國的城鄉關系開始由二元分割向協調發展轉變，然而城鄉發展差距依然存在且明顯。現有文獻主要從相對貧困、城鄉分割和產業稟賦等角度對此進行解釋：首先，由于鄉鎮居民的絕對貧困已經消除，當前中國鄉鎮的相對貧困更多是由增速差距引致[3]；其次，由于基礎設施水平差距造成的交通不便和信息不完全，導致長期城鄉分割，不利于要素流動和鄉村經濟發展[4]；再次，由于城鄉產業稟賦不同，傳統產業模式難以在短時間內改變，鄉村通過向城市輸送廉價人力資源，城鄉工資收入差距不利于高質量發展[5-6]。正如外部性問題無法通過市場機制解決，城鄉差距也會被市場機制進一步放大，因此，推進城鄉融合更需要政策引導，有賴于政府以轉移支付或增加公共投資的形式解決。

（三）新基建影響城鄉融合高質量發展研究進展

新基建對高質量發展的促進作用已在理論和實踐層面得到證實，現有文獻更多圍繞其背后的影響機制展開研究，并進一步探討新基建對區域協調發展的影響，本節對上述兩項文獻成果進行總結回顧。

一是關于新基建促進高質量發展的機制研究，近期文獻將新基建促進高質量發展的機制總結為直接和間接兩類。從短期內的直接角度看，新基建以數字技術為核心，一方面增加投資總量加快經濟增長，另一方面拓寬投資領域刺激產業鏈供給，提升全社會的有效需求[7]。從間接角度看，新基建在綠色創新、動能轉變和結構優化等角度促進高質量發展，如胡仙芝等認為新基建有利于綠色創新，提升投入產出效率[8]；郭朝先等認為新基建能夠激發有效需求，延伸產業鏈，強化經濟增長動能[9]；潘雅茹和羅良文認為新基建增大綠色技術產業比例，有利于傳統產業結構升級，優化經濟發展結構，進而促進高質量發展[10]。

二是關于新基建對區域協調發展的影響，從基本屬性上，協調不僅是實現高質量發展的必要條件，而且是五大新發展理念之一。新基建能夠促進區域協調發展，其原因可總結為，新基建同時帶有信息基礎設施和創新基礎設施的屬性，促進要素流動激發技術擴散，推進區域協調[11]。然而現有研究更多關注新基建的新增屬性，而或多或少忽略新基建對傳統行業的提升作用，雖然有學者考慮到交易成本和治理效率等方面[12]，但對新基建促進城鄉融合的邏輯機理有待進一步深入分析。

二、新基建促進城鄉融合高質量發展的邏輯機理

從理論上看，與傳統基礎設施相比，新基建能夠加快要素流動、促進城鄉聯系和平衡城鄉收入，在推進城鄉經濟融合過程中具有重要支撐作用；從實踐上看，加快新基建顯著優化城鄉結構，減少社會治理成本，有利于城鄉基本公共服務水平的趨同。本文結合新基建影響高質量發展的理論與實踐，從要素配置效應、結構優化效應和社會成本效應三個方面總結新基建促進城鄉融合高質量發展的邏輯機理。

（一）要素配置效應

城市和鄉鎮的初始要素稟賦存在差異，但傳統粗放式生產進一步加大了要素差距，信息傳遞成本和交易成本過高，導致城鄉資本錯配、勞動力結構失衡和生態環境差別，新基建通過改善金融資源錯配狀況、改善人力資源結構和提升生態環境質量，實現城鄉資源配置優化。

1.減少重復低效投資

增大新基建規模時，短期內直觀體現為對傳統基礎設施建設的擠出，對區域內的政府部門和家庭部門會產生不同影響，表現在財政約束和供需關系兩個方面。從財政約束看，中國基礎設施建設過程主要為政府主導型，需要財政預算支持，但各級政府的投資額度并非無限，而是面臨預算約束。在有限的投資約束下，用于新基建的比例增加，其他投資比例自然會減少。從供需關系的視角看，凱恩斯定律表明供給往往由需求決定，居民對新時代美好生活的更高需求，傳統基礎設施往往無法滿足，因此，增加新型基礎設施供給更有利于提高經濟發展質量。

2.強化社會投資乘數

各級政府投資用于新基建的資金，短期內會強化投資乘數效應。在居民邊際消費傾向不變時，通過增加總投資，使家庭部門的居民收入水平得到更多提高。具體而言，隨著政府固定資產投資增加，對生產資料的需求上升，從而產生更多就業崗位，增加企業和家庭收入，進而提升區域內的有效需求，致使總產出成倍增加。當今國際形勢復雜多變，中國國際貿易增速受到影響，對經濟高質量發展的貢獻下降，同時我國傳統基礎設施陷入瓶頸，此時更需要擴大新基建，一方面增加全社會有效需求，推動經濟發展質量提高，另一方面強化投資乘數，加快高質量發展速度。

3.改善城鄉金融資源錯配狀況

勞動、資本、技術、數據等要素聚集于城市地區，而鄉村地區的資源稟賦卻并未得到充分利用，在粗放式增長階段，這一資源錯配的狀態不利于城鄉融合發展。強力推進新基建進程，能夠提升城鄉金融資源配置效率，促進城鄉融合高質量發展，體現在以下兩個方面：一是提升鄉鎮數字金融產品可得性，金融服務對數字基礎設施建設水平高度依賴，加快新基建有利于促進城鄉金融服務均衡化，實現金融產品的普惠屬性，緩解城鄉金融資源錯配難題。二是加快數字技術進步促進金融科技發展，促進金融技術同步惠及城鄉。新基建發展為數字技術提供創新條件，推進普惠金融發展，彌補金融技術要素在農村的缺失，改善城鄉金融資源錯配狀況，有利于城鄉經濟融合高質量發展。

（二）結構優化效應

城市和農村在人力資本、產業發展和收入水平三個方面存在結構性差異，新基建發展能夠通過優化人力資源結構、城鄉產業結構協同和縮小城鄉收入結構差距等方面，促進城鄉融合高質量發展。

1.優化城鄉人力資源結構

新基建有助于降低知識門檻，平衡城鄉教育水平，豐富鄉鎮教育體系，優化城鄉人力資源結構。由于受到設施建設和資源投入等方面的約束，中國城鄉教育水平存在明顯差距，教育差距會進一步增大城鄉人力資源潛力差距。按照傳統思路，促進資源分配均等化、增大農村教育投入比例是縮小上述差距的核心，但隨著中國城鎮化的持續推進，農村居民加快遷入城市，用于農村教育的追加投入難以提高。新基建促進數字技術惠及農村，為縮小城鄉人力資源儲備提供了新的解決思路，具體表現在以下三個方面：一是加快優質數字資源的普及應用，降低農村地區對互聯網教育資源的可得門檻；二是加強數字技術及強化區域交流合作，有利于城市優質教師、優質教育資源對接農村，縮小城鄉教育水平差距；三是促進數字技術對農村教師群體的提升效果，加快農村教師的數字化轉型，促進城鄉人力資源儲備結構均衡。

2.促進城鄉產業結構協同

由于初始稟賦和要素回報差異等因素的影響，城鄉產業結構差距始終存在，不利于城鄉居民收入平衡。新基建規模擴大，能夠從完善農業服務體系、豐富農產品銷售路徑、推動農業轉型和加快平臺建設等方面促進城鄉產業鏈條銜接，加快城鄉產業結構協同，具體如下：首先，新基建有助于數字技術深度服務農業生產過程，完善針對小農戶的農業社會化服務體系。其次，新基建規模擴大有利于農村物聯網技術發展，實現農業生態產品的信息查詢、質量追溯等功能，進一步豐富生態產品價值增值路徑。再次，農村新基建規模擴大，能夠加快康養、旅游和文化體育等產業與農業的深度融合，有助于農村產業轉型。最后，新基建發展有助于城鄉產業協同發展平臺建設，率先推動城鄉接合部產業融合，優化提升農業園區并將其打造成為城鄉要素融合空間載體，加快城鄉產業融合互動。

3.縮小城鄉收入結構差距

新基建規模擴大能夠增加農村居民就業機會，同時引導社會資本有序進入農村市場，從而直接縮小城鄉在收入結構上的差距，具體體現在以下兩個方面：一是作為公共基礎設施的重要部分，發展新基建的過程即是加快要素向城鄉市場流動的過程，自然能夠為農村居民提供更多就業機會，增加農村居民收入，縮小城鄉收入差距。二是基礎設施建設過程伴隨大量投資，若缺乏有效監管，社會資本必然以利益最大化為目標追逐效益和收益，由要素回報率差異導致城鄉居民收入差距加大。新基建進程雖然由市場主導，但同時也由各級政府引導開展，有利于形成社會資本和農村集體的合作共贏局面，從而縮小城鄉收入結構差距。

（三）社會成本效應

相對于城市而言，鄉村在技術創新、社會治理和居民福利水平上需要更多投入，加快新基建能形成成本效應以促進城鄉融合高質量發展。

1.降低信息傳遞成本

隨著數字經濟快速發展，信息已成為新式生產要素，城鄉新基建規模擴大有助于降低信息傳遞成本。無論是在資本密集型或是勞動密集型的發展方式下，區域初始稟賦如土地、勞動力等有形生產要素往往是制約區域經濟增長的關鍵；而在高質量發展階段，信息差距開始逐步取代上述有形生產要素，成為拉大經濟發展差距的主要因素。降低信息傳遞成本有利于消除落后地區與發達地區的信息差距，優化經濟結構，減少傳統生產要素依賴。新基建能通過促進平臺整合與知識共享，降低信息傳遞成本，主要體現在以下三個方面：一是加快信息技術創新，由于公共品屬性的特點，隨著新型基礎設施逐步完善，在數字技術領域形成的正外部性越強，信息技術創新的成本就越低，有利于數字經濟的發展。二是加快數字信息平臺應用，數字信息的最大價值在傳遞過程實現，產生對信息平臺的有效需求，從而刺激數字信息平臺的供給和應用。三是提高區域信息化程度，在創新和渠道的作用下，為新基建提供綜合信息支撐。

2.減少技術創新成本

新基建對技術進步和創新的提升效應已成為現有研究的共識，由于新技術的偏向應用，由新基建引致的技術創新更有利于提高生態環境保護水平，主要機制可以從直接和間接兩個角度分析。一是新基建的直接影響，即緩解資源錯配，提高資源配置效率，降低綠色技術創新成本，提高綠色技術創新水平。在理想條件下，新型基礎設施能監測環境質量，實時監控污染排放強度，結合環境標準制定生產模式，通過智慧治理模式控制和治理污染。二是新基建的倒逼效果，若環保標準和規制強度確定，當企業的排放成本高于研發綠色技術成本時，為了達到原有產出，企業自然會選擇加大綠色創新投入，從而提高整體綠色技術創新水平。

3.降低城鄉治理成本

新基建規模擴大能夠從遠程協作、信息暢通和優化決策等方面降低城鄉治理成本，具體表現在強化遠程協作、暢通信息渠道和優化地方政府決策等方面。一是有利于強化遠程協作。通過運用移動互聯網及大數據技術，農村基層治理獲得更多外部指導和遠程協作，鄉村基層管理單位在行政、教育、生產、醫療、防災等多個方面的能力得到快速提升。新基建帶來的鄉村數字化，疏通了鄉村現代化建設的“毛細血管”，有效延伸基層治理的觸角。新技術應用能使鄉鎮政府服務模式由精細管理轉向精準服務，便于政府精準預測不同主體間的多元需求，在簡化辦事流程的同時分門別類為各類主體提供個性化服務。促使鄉鎮政府對公共事務的處理模式從事后被動處置變為事前主動預測，針對治理中出現的危情苗頭主動運用數字技術準確研判，提前做好應對準備，將各種危機消滅在萌芽狀態。二是有助于暢通信息渠道。傳統的鄉村治理是一元化、垂直型管理模式，地方政府不僅是其中唯一的權力中心和治理主體，也是鄉村信息的主要輸出渠道。發展新基建，將數字信息技術與鄉村社會治理相結合，推動鄉村治理轉型發展，有效提高鄉村治理現代化水平，使鄉村治理的主體從一元走向多元，打通村民接收信息的通道，形成政府主導、其他主體協同的共管村務、共擔責任的鄉村治理新格局。三是優化地方政府決策，新基建促進大數據技術發展，使鄉村政府的決策模式由經驗決策向數據決策轉變，數字技術通過對數據的實時收集、科學分析、正確處理，挖掘數據間的相互關系和發展規律，從而在鄉村事務管理中做出準確判斷。

三、新基建影響城鄉融合高質量發展的約束條件

新基建在起步階段同樣可能產生不利于城鄉協同的阻礙機制。例如各級政府受到財政預算約束，從而將公共基礎設施建設服務支出維持在較低水平，抑制地方公共品供給，不利于城鄉融合高質量發展[13]。本文從以下三個方面對可能的阻礙機制進行總結，具體包括城鄉競爭、需求錯配和公共服務供給效率不高等。

（一）城鄉供需矛盾有待緩和

在有限的預算約束下，城市和鄉村會圍繞新基建投資展開競爭。加快鄉村公共服務項目投資，加快新基建進度，對于鄉村高質量發展至關重要。在這一過程中，政府財政支出是主要投資形式，然而地方政府公共服務供給的決策機制可能存在扭曲。同時受長期城鎮偏向型發展戰略的影響，城鄉間資本配置表現為重城輕鄉，勞動和技術等生產要素表現出重工輕農，由此進一步強化城鄉競爭，結果可能導致新基建更多惠及城市而非鄉村。這雖然符合短期內投資收益最大化的要求，但從長期來看，難以滿足鄉村現代產業和消費經濟的發展要求，對城鄉融合高質量發展形成阻礙[6]。

（二）居民實際需求有待明晰

城市和農村的初始稟賦不同、要素投入回報率不同、公共基礎設施建設水平不同，由此也決定了新基建在城市和鄉村應設置差異化的初期目標。舉例而言，若缺乏有效監管及引導，社會資本在新基建規模擴大過程中的逐利特性，可能導致部分區域的新基建方向并未根據實際需求制定。對于農村地區而言，發展新基建的初始目標并非大數據中心或是人工智能配套設施，借助新基建和數字技術發展提高農村要素配置效率、優化城鄉結構并降低農村社會成本，更能反映農村居民的迫切需求[14]。各級地方政府若未能充分掌握本地區的發展實際，簡單按照統一標準，在城市和農村同步建設各類大規模投資設施，不僅會因超前建設造成資源浪費，而且會加大城鄉數字鴻溝，不利于城鄉融合高質量發展。

（三）公共服務供給有待提升

如何健全公共服務供給機制，同樣是新基建促進城鄉融合高質量發展面臨的重要問題。農村居民和人口結構變化較大，由此產生多樣的勞動就業和社會保障領域需求。從人均實際消費的公共服務質量來看，城市公共服務質量依然高于農村，這也說明雖然當前中國農村公共服務設施已經相對完善，但仍與城市公共服務供給體系存在差距，這一差距集中體現在社會保障和醫療衛生等方面[15]。首先在社會保障方面，城鎮居民的基本養老保險由個人和工作單位共同分擔，而農村居民的養老保險則主要由個人承擔；其次在醫療衛生方面，由于優質醫療資源有限且集中分布在大城市和大醫院，農村居民難以享受優質醫療資源。上述兩方面的公共服務供給差距，決定新基建的規模擴大進程，一方面需要對接城鄉實際需要，另一方面更要找到與傳統基礎設施建設項目的結合點，讓成果惠及更多居民。

四、新基建促進城鄉融合高質量發展的優化路徑

新基建是數字經濟的發展基石，同樣也是轉換城鄉經濟發展動力、優化經濟結構的重要支撐，對于中國加快高質量發展具有重要戰略意義。從理論上看，城鄉融合高質量發展這一學術命題包含了城鄉關系和高質量發展的內涵，新基建通過帶動投資加快要素流動，充分涵蓋融合發展機制和高質量發展機制。從實踐中看，中國城鄉間的發展基礎不同，而新基建恰能彌補城鄉數字經濟發展的鴻溝。為強化新基建對城鄉融合發展的帶動作用，減少現實因素阻礙，應從以下三條路徑著力實施。

（一）科學謀劃區域實踐

統籌推動科學謀劃是發展新基建的必要前提，應堅持城鄉融合發展原則，適當強化技術供給向農村傾斜，結合區域實踐制定建設規劃，確保新基建對城鄉融合發展持續產生正面影響。

1.統籌推動，堅持城鄉融合原則

確保新基建與城鎮化同步推進，統籌建設任務，分級分類規劃投資進度，避免陷入重復投資，應做到以下兩點：一是堅持整體謀劃的發展思路，繼續牢固樹立城鄉協同、城鄉融合的發展理念，完善要素配置、資源投入和政策支持等體制機制。二是明確在發展新基建過程中政府投資與社會資本之間的關系，引導社會資本有序進入城鄉新基建市場，優化鄉村基層營商環境，強化政策法規支持，加快推動城鄉融合高質量發展。

2.重點實施，強化鄉村技術供給

完善城鄉技術供給基礎，全方位提升新基建水平，重點提升數字經濟對農村農業的帶動和應用，助力城鄉融合高質量發展，強化傳統基礎設施轉型促進數字鄉村建設。一是落實信息基礎設施在城鄉區域的建設進度，繼續擴大互聯網和物聯網體系的覆蓋面，提升農村水利設施、交通設施、電力設施與物流設施的數字化水平，加快傳統信息基礎設施的數字化轉型。二是在硬件設施完善的前提下，同步重視軟件配套，對于新基建發展較好的區域，重點研發契合數字鄉村發展的技術產品和應用軟件，逐步實現農村養老、鄉村醫療、鄉村治安等的智慧化轉型。

（二）完善全局監管機制

完善全局監管機制，主要從以下兩方面采取措施：首先是重視新基建過程中的風險防控，完善相關規章制度；其次是推動鄉村治理轉型，以數字技術為新基建進展提供監管保障。

1.防控風險，強化過程安全監管

堅持發展視角，從規劃、建設和實際應用等角度，全面重視新基建建設過程中的監管制度建設。一是重視頂層設計，在規劃階段落實規劃審批制度，謹慎論證新基建項目是否符合現實需要，避免因技術瓶頸或超出城鄉居民需求實際而導致新基建項目失敗。二是重視過程監管，在建設階段明確各監管主體權責義務，確保新基建項目順利建成。三是重視應用過程監督，完善數字經濟與數字信息相關的法律法規，防止可能因數字信息普及導致的公共服務數據泄露等后果出現。

2.高效運行，推動鄉村治理轉型

緊跟新基建發展進度，加快社會治理數字化轉型由城市、縣域和農村的逐步發展，提升各級地方政府智能化治理能力。借助數字技術提升基層政府在行政流程中的數據收集和應用能力，建立城鄉基層政府之間的數據互通共享機制，減少不同層級政府信息不對稱現象。充分利用新基建項目對智能化系統的支持，加快打造功能完善的數字化治理平臺，提升城鄉居民在城鄉事務中的參與度，借助數字鄉村建設盡快實現數字農村轉型。

（三）重視居民現實需求

以目標為導向，充分發揮城鄉居民在融合高質量發展過程中的主體作用，特別關注城鄉居民的潛在需求和現實需求，應做到以下兩個方面：首先要確保因地制宜實施差異化發展，其次要以人為本對接城鄉居民實際的需要。

1.因地制宜，實施差異發展策略

考慮到中國不同區域的經濟發展水平相差較大，疊加城鄉二元結構的長期持續，我國新基建項目應結合區域實際，因地制宜科學預測對城鄉產業發展和就業結構的影響，具體包括以下兩點：一是新基建的規模擴大過程中，在短期內會產生新勞動力需求，增加城鄉就業機會，但從中期和長期來看，依然會在就業市場產生新的不確定影響，甚至會因技術進步和效率提升而減少就業崗位。二是考慮到不同區域的協調發展問題，應針對初始產業稟賦制定差異化發展策略，確保發揮新基建對傳統產業的轉型賦能作用，因地制宜加快城鄉融合高質量發展進度。

2.以人為本，對接城鄉居民需求

持續確保新基建項目惠及更多群體，應做到以下兩個方面：一是以目標為導向，對接居民實際需要。由于鄉村新基建的資金來源大部分是政府財政，由地方政府做出統一規劃并建設，存在部分供給主體被忽視，未能真實反映城鄉居民的現實需求，出現新基建供給和村民現實需求錯位的現象。在實踐中應結合當地實際發展階段和發展預期，合理制定新基建目標。二是對于已經建成的新基建項目，應著力提升運營效率，強化經營管理者的社會服務意識，滿足數字經濟和高質量發展的多樣化需求。

注釋：

①數據來自《中國統計年鑒1987》。

②數據來自國家統計局官方網站。