信息技術賦能教育高質量發展
——基于政策要素與政策工具的分析

王 毅 田平芬 安 紅

（1.貴州師范大學 教育學院，貴州貴陽 550025；2.貴州省教育治理現代化研究中心，貴州貴陽 550025）

一、問題提出

黨的二十大報告明確提出，“我們要辦好人民滿意的教育，加快建設高質量教育體系”（習近平，2022）。教育高質量發展指實現教育更公平、更均衡、更協調、更全面、更創新、更優質、更可持續及更安全的發展（柳海民等，2021）。近年來信息技術發展突飛猛進，以人工智能、大數據、物聯網、5G為代表的新型信息技術已成為推動科技革命的關鍵力量，賦能教育的變革與發展。當前信息技術主要從學生學習、教師教學、學校管理三個方面賦能教育高質量發展（OECD，2021），推動教育理念更新、教育模式變革、教育體系重構，提升教育治理能力和水平（張大良，2022）。2021年7月，教育部等六部門（2021）發布的《關于推進教育新型基礎設施建設構建高質量教育支撐體系的指導意見》提出，要推動教育數字轉型、智能升級、融合創新，支撐教育高質量發展。然而，政策文本的制定不代表政策價值的生成和政策目標的達成（徐赟，2018）。目前，關于信息技術賦能教育高質量發展的內在機制仍處于理論探索階段，政策執行效果仍未明晰。因此，研究信息技術賦能教育高質量發展規劃如何有效執行，是精準把控信息技術賦能教育高質量發展定位與方式的當務之急，更是促進教育高質量發展的重要契機。

信息技術賦能教育高質量發展的定位與方式和教育政策有效執行緊密相連。當政策制定完成后，影響政策有效執行的關鍵因素就是能否選擇恰當的政策工具（呂志奎，2006）。通常來說，政策工具（或治理工具）指政府可以用來實現某種政治目標的手段（唐賢興，2009）。政策工具的使用情況能體現決策者對政策目標群體行為準則的宏觀把控。教育政策研究中政策工具理論逐漸趨于成熟，為諸多學者厘清政策文本的潛在價值提供了新的視角。然而，信息技術賦能教育高質量發展的研究目前還處于起步階段，已有研究主要從教育信息化政策視角分析智能技術賦能教育高質量發展的路徑（胡小勇等，2022），探討技術如何推動教育變革，促進教育實質公平等問題（袁磊等，2021）。隨著有關教育高質量發展的政策文件陸續頒布，有學者基于政策工具視角預判相關政策文件對職業教育高質量發展的促進作用和潛在風險（陸宇正，2022），也有學者完整呈現了教育信息化2.0政策的內在行動機理（張雙志，2020），探查信息化促進基礎教育公平政策文本的合理性 （蔡旻君等，2019）。由此可見，學界關注信息技術賦能教育高質量發展這一時代命題，聚焦信息技術如何為教育高質量發展提供新動能。然而，當前鮮有從政策視角分析信息技術賦能教育高質量發展定位與方式適切性的研究，缺乏對這一主題的宏觀把握，不利于教育高質量發展政策規劃的有效執行。基于此，本研究基于政策要素與政策工具，以部分省級“十四五”教育事業發展規劃政策文件為研究樣本，系統梳理我國信息技術賦能教育高質量發展的定位與方式，分析其中存在的問題并據此提出優化建議，以期為信息技術賦能教育高質量發展相關政策有效執行提供參考。

二、研究設計

（一）研究方法與數據來源

內容分析法是基于定性研究的量化分析方法，主要從統計數據中得出定性結論（朱亮等，2013）。該方法能夠借助量化分析方法挖掘政策文本潛在的深層語義，揭示政策內容的內在結構。本研究選擇29份公開發布的省級“十四五”教育事業發展規劃政策文件（見表一），借助NVivo12.0質性分析軟件，對其中的“信息技術賦能教育高質量發展”內容進行分析，力圖描繪信息技術賦能教育高質量發展的定位與方式。

表一 信息技術賦能教育高質量發展規劃文件（部分）

（二）理論基礎與分析框架

政策目標是公共政策所欲達成的狀態，任何政策目標的實現都依賴于一定的政策工具（鄭石明，2009）。諸多學者依據不同標準對政策工具的分類已達64類。本研究通過深入分析各類政策工具的特征，對標我國信息技術賦能教育高質量發展的政策目標，借鑒麥克唐納和埃爾莫爾（McDonnell &Elmore，1987）及施耐德和英格拉姆（Schneider &Ingram ，1990）的政策工具理論，將命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、勸告工具和系統變革工具設為橫向維度（X維度），把上述政策文本中信息技術賦能教育高質量發展規劃的關鍵要素設為縱向維度（Y維度），建立X—Y二維分析框架（見圖1）。

圖1 信息技術賦能教育高質量發展規劃分析框架

1.X 維度：政策工具

信息技術賦能教育高質量發展規劃主要涉及五種類型工具。1）命令性工具，即政府憑借自身權威，采取系列強制性或者命令性手段規范政策目標群體行為，多以“應該”“必須”“不得”等文本呈現；2）激勵性工具，即政府制定相應獎勵措施或行動指南，促使政策目標群體積極執行政策內容，常以“激勵”“獎勵”等字樣呈現；3）能力建設工具，即政府長期投入信息資源、教育培訓、資金等，保障和推動政策目標群體的能力建設；4）勸告工具，即政府以勸誡、鼓勵等口吻傳達觀念，引導政策目標群體采用相關政策行動，不涉及獎勵和懲罰；5）系統變革工具，即系統變革整體表現為個體與機構之間權力中心的變動，針對系統體系的組織結構進行全面調整，優化內部職能以實現資源重組。

2.Y 維度：政策要素

政策工具能夠直觀呈現政府對信息技術推動教育高質量發展的工具選擇，揭示政策執行過程的措施和手段，卻難以體現信息技術賦能教育高質量發展規劃中政策要素的深層意蘊和內在價值。為更好地描繪政策工具在省級政策文本中的應用情況，本研究深入分析各政策文本，將Y維度剖解成教育環境、教育資源、教學方式、教學評價、教育管理、教育治理、師生信息素養、網絡與信息安全八個指標。具體而言，教育環境主要指運用5G、云計算、物聯網等新型基礎設施建立在線智能教室、智能實驗室、虛擬工廠等智能學習空間；教育資源包括構建數字教育資源共建共享機制、開發數字化特色課程、完善教育云服務體系等；教學方式涉及優化教學組織形式、探索個性化精準教學、推進線上線下混合學習等；教學評價包括借助大數據、區塊鏈等現代信息技術實施多維度綜合性智能化評價，通過對學生非學業素質的綜合測評，使教學評價更加多元立體；教育管理體現為依托大數據管理平臺，實現數據開放共享，構建教育管理服務新模式；教育治理包括教育督導體制機制改革、教育統計信息管理與決策支持體系構建等；師生信息素養是測評教師和學生信息技術應用能力的重要標準；網絡與信息安全涉及學校網絡與信息安全管理、建立多層級網絡安全監測體系、完善網絡安全預警通報機制等。

（三）數據編碼

本研究基于上述X—Y分析框架，對北京、河南、天津、江蘇、上海、安徽、河北、山東、遼寧、吉林、黑龍江、浙江、福建、海南、廣東、陜西、山西、甘肅、湖北、湖南、重慶、貴州、四川、江西、寧夏、廣西、內蒙古、青海、云南29份省（市、自治區）級政策文本的句子或者段落進行劃分，將其作為編碼參考點，同時根據“省、章、節、條目”的標準對各規劃進行數據編碼（見表二），并借助NVivo12.0質性分析軟件統計。

表二 信息技術賦能教育高質量發展規劃的文本數據編碼（部分）

三、研究結果與分析

（一）X維度：政策工具分析

信息技術賦能教育高質量發展的方式表現為各省級政策規劃中五種政策工具的運用情況（見表三）。五種政策工具使用比例趨于失衡，其中能力建設工具使用頻次最高，占57.10%；命令性工具占31.68%，僅次于能力建設工具，使用頻次較高；隨后依次是勸告工具占6.81%、激勵性工具占4.23%；系統變革工具使用頻次最低，僅占0.18%。由此可見，各地政府在信息技術賦能教育高質量發展上偏好采用能力建設工具，即提供基礎設施和信息化資源保障政策，指導目標群體執行相關政策行動。

表三 信息技術賦能教育高質量發展政策工具頻次分布

1.命令性工具

命令性工具使用172次，占31.68%，僅涉及強制措施工具。從命令性工具的子類型工具使用頻次看，信息技術賦能教育高質量發展規劃偏重于使用強制舉措促進教育環境、教育資源和教育管理等的建設；懲罰干預工具、督查監管工具和行為準則工具缺乏，從側面反映出各地政府較少從處罰條例、法律條文和行動規則等督導教育高質量發展。

2.激勵性工具

激勵性工具使用適量，占4.23%。其中，政策支持工具最多，占86.96%；評聘考核工具占13.04%；行動指南工具和經費投入工具未涉及。在信息技術賦能教育高質量發展規劃中，激勵性工具主要指使用政策推動相應工作有序開展；評聘考核主要是將教師信息技術能力納入教師入職、評職稱和表彰，激發教師應用信息技術的內在動力。

3.能力建設工具

能力建設工具使用最多，占57.10%，且四種子工具類型均有使用。其中，資源建設工具占68.06%。在信息技術賦能教育高質量發展規劃中，資源建設工具主要涉及“互聯網+教育”示范點和“三個課堂”建設；教育培訓工具主要針對教師信息素養的培養，包括信息化教育培訓、智慧研修、網絡教研等；課程重組工具主要用于中小學課程體系和師范生培養課程體系的調整優化；基礎設施工具更多用于教育環境建設，助力提升校園設施的數字化和智能化水平。

4.勸告工具

勸告工具占6.81%，僅涉及鼓勵引導工具，標簽宣傳工具、觀念指引工具和象征聲明工具均未使用。可見，信息技術賦能教育高質量發展規劃側重利用鼓勵、勸誡號召政策目標群體參與建設工作；標簽宣傳工具、觀念指引工具和象征聲明工具缺失，從側面體現出政府在觀念層面引導較少，政策導向作用弱。

5.系統變革工具

系統變革工具占0.18%，僅涉及結構優化工具，權力轉換工具、制度完善工具、機制健全工具未使用。可見，系統變革工具嚴重缺乏，表明政府很少從組織層面調整系統體系和結構機能。

（二）Y維度：政策要素分析

信息技術賦能教育高質量發展的定位表現為各省級政策規劃中八個指標的分布（見表四）。從縱向看，各地政府較重視教育資源、教育環境等的建設和應用，對教育治理、教學評價關注較少。教育資源占政策要素總條目的25.97%；隨后依次是教育環境（17.31%）、教育管理（14.55%）、教學方式（12.16%）、師生信息素養（9.02%）、網絡與信息安全（7.92%）、教育治理（7.18%）、教學評價（5.89%）。從橫向看，各地政府對信息技術賦能教育高質量發展的定位略有差異，一是部分地區未完全覆蓋八個指標，如安徽省未涉及教學評價和師生信息素養，河南省未提及教學方式；二是各地政策要素頻次差異大，如北京市為30，而浙江省為10，湖南省和上海市為5。總體而言，大部分地區關注新型基礎設施建設和數字資源開發應用，致力打造智能化教育環境，保障優質教育資源開發共享。但由于各地教育發展水平存在差異，部分地區仍在探索如何利用信息技術促進教育管理方式變革，對如何運用信息技術變革教學評價關注較少。此外，諸多政策文本明確了網絡與信息安全對教育系統的保障作用，指明了師生信息素養提升的重大意義，但部分地區對網絡安全維護和信息素養培養的規劃仍缺乏重視。綜上，各省級政策文本呈現了教育環境推動教育資源建設共享、教學方式驅動教學評價創新、教育治理牽動教育管理服務升級、網絡信息安全維護教育環境網絡建設、師生信息素養貫穿其他要素維度的遠景規劃八個指標，以此形成合力，推進教育高質量發展。

表四 信息技術賦能教育高質量發展政策要素頻次分布

（三）政策工具與政策要素交叉分析

信息技術賦能教育高質量發展定位與方式的適配程度具體表現為各省（市、自治區）政策規劃中政策工具與政策要素的交叉分析。本研究將X維度的五個政策工具類型與Y維度的八個指標進行交叉分析發現（見表五），創設教育環境主要使用命令性工具，占46.81%，隨后依次是能力建設工具（43.62%）、激勵性工具（5.32%）、勸告工具（4.25%），未使用系統變革工具；構建教育資源主要使用能力建設工具，占53.90%，隨后依次是命令性工具（27.66%）、 勸 告 工 具（13.48%）、 激 勵 性 工 具（4.96%），未使用系統變革工具；變革教學方式主要使用能力建設工具，占65.15%，隨后依次是命令性工具（25.75%）、勸告工具（4.55%）、激勵性工具（4.55%），未使用系統變革工具；改革教學評價主要使用能力建設工具，占68.75%，隨后依次是命令性工具（18.75%）、激勵性工具（6.25%）、勸告工具（6.25%），未使用系統變革工具；開展教育管理主要使用能力建設工具，占64.55%，其后是命令性工具（27.85%）、勸告工具（6.33%）、激勵性工具（1.27%），未使用系統變革工具；推動教育治理主要使用能力建設工具，占53.85%，其后是命令性工具（41.03%）、激勵性工具（2.56%）、系統變革工具（2.56%），未使用勸告工具；培養師生信息素養主要使用能力建設工具，占89.80%，其后是激勵性工具（6.12%）、命令性工具（4.08%），未使用勸告工具和系統變革工具；推進網絡與信息安全主要使用命令性工具，占60.47%，隨后是能力建設工具（27.91%）、勸告工具（9.30%）、激勵性工具（2.32%），未使用系統變革工具。

表五 信息技術賦能教育高質量發展交叉分析頻次分布

由政策工具和政策要素交叉統計結果可知，八個指標使用政策工具的數量和類型存在差異，呈現“大分散、小聚集”趨勢。整體來看，除系統變革工具外，其余四種政策工具類型使用適量，部分指標內容主要集中在命令性工具和能力建設工具。具體而言，第一，教育環境建設是教育高質量發展的重要前提，因此在工具選擇上體現為命令性工具和能力建設工具并重，輔以適量激勵性工具和勸告工具，促使教育環境優化升級；第二，網絡與信息安全涉及保障體系、責任制度、工作機制等的健全與完善，致力全面提高網絡安全防護和應急處置能力，故此指標采取命令性工具為主、能力建設工具和勸告工具為輔的組合，確保網絡與信息安全建設工作落到實處，達到預期效果；第三，其余指標依賴長期性投資建設，因此政策工具使用中能力建設工具占主導，幫助政策目標群體持續推進相關工作。

四、研究結論與政策建議

（一）研究結論

信息技術作為教育高質量發展的推動力量，是加快建設教育高質量體系的重要支撐，各省（市、自治區） “十四五”教育事業發展規劃不僅讓各地教育高質量發展的未來圖景更加清晰，而且非常重視信息技術賦能教育高質量發展的推動作用。研究發現，各省級教育規劃均強調加強信息化、數字化、智能化建設，在教育新基建、教育資源、教育治理、師生信息素養、教學改革和教學評價等方面推進教育信息化支撐引領教育現代化。政策要素與政策工具的分析表明，各省級規劃中信息技術賦能教育高質量發展定位精準、執行方式多元，運用五種政策工具類型執行八個指標的政策舉措，為全面推進信息技術賦能教育提質增效引航助力。然而，各省級規劃還存在一些問題。

1.政策工具內部組合失衡，政策執行方式失調

政策工具分析結果表明，五種工具類型使用比例趨于失衡，政策執行方式失調，主要表現在：一是不同類型政策工具使用數量差異較大，能力建設工具使用頻次最高，命令性工具使用頻次較高，激勵性工具和勸告工具使用頻次較低，系統變革工具幾乎未被使用。各地政府主要使用能力建設工具和命令性工具推動新型信息技術賦能教育高質量發展，強調以人工智能、大數據、區塊鏈、5G等集成應用為引擎，加速形成數字教育創新發展的技術體系，從而開發優質數字化教育資源，實現設備標準化、管理信息化和使用常態化，部分地區鼓勵學校和企業共同開發在線學習平臺，支持研發符合在校生學習需求的“智能學伴”，為學生提供高度個性化的學習支持服務。二是同一政策工具子類型工具使用權重不一。命令性工具、勸告工具和系統變革工具的使用局限于某一子類型。例如，激勵性工具中政策支持工具占86.96%；能力建設工具中資源建設工具占68.06%；命令性工具中只使用強制措施工具加快推動物聯網、云計算、虛擬現實等；勸告工具中只使用鼓勵引導工具推進運用人工智能、虛擬現實、增強現實等開發新型教學資源，滿足師生多樣化、個性化需要。雖然政策工具的配置不要求均等使用所有政策工具類型及其子類型工具，但為達到最佳政策效果也應做到科學合理搭配。能力建設工具高頻使用，反映出各地政府主要期望通過資金投入、教育培訓、資源配置等推動信息技術賦能教育高質量發展，也意味著需要政府進行長期、持續性投資，不僅成本大，且容易導致重復建設（蔡旻君等，2019），造成資源浪費。

2.政策要素指標分布不均，政策內容定位分散

政策要素分析結果表明，各省政策要素頻次不等、八個指標分布不均。教育資源、教育環境、教育管理和教學方式占比較高，師生信息素養、教育治理、教學評價和網絡與信息安全占比較低。具體而言，教育資源受各地政府高度關注，占25.97%；教育環境、教育管理、教學方式也得到適量關注，政策要素頻次較均衡；師生信息素養、教育治理、教學評價和網絡與信息安全受關注較少，占比未超過10%，特別是教學評價僅占5.89%。由此可見，各地政府重視教育資源、教育環境、教育管理和教學方式，表現為推動“三個課堂”在中小學校的按需應用，擴大名師名校優質數字教育資源的覆蓋面；創建基于移動終端、物聯網、無線網絡、大數據、虛擬現實、人工智能、云計算、區塊鏈等的學習環境和學習空間，以網絡學習空間為紐帶貫通學校管理、教學、評價等核心業務；利用信息化手段變革教與學方式，普及新技術支持下的混合式、合作式、體驗式、探究式等教學方式，推動課堂教學改革，促進學生自主有效學習。然而，教師和學生作為教育主體，其信息素養提升是衡量教育走向高質量發展的重要標準，教育治理旨在引領和激活多元主體投入建設工作，教學評價是檢驗教學方式適切性的關鍵手段，網絡與信息安全是諸多建設工作得以開展的重要保障，此類政策要素指標的作用不容忽視。提高師生信息素養、改革教學評價和維護網絡與信息安全有待關注。

3.政策要素與政策工具配置存在差異

政策要素與政策工具的交叉分析結果表明，政策要素的八個指標在政策工具分布上存在差異。其一，沒有指標涉及五種政策工具。教育環境、教育資源、教育管理、教學方式、教學評價和網絡與信息安全涉及除系統變革工具以外的四種政策工具；教育治理未涉及勸告工具；師生信息素養未涉及勸告工具和系統變革工具。其二，政策要素的八個指標都涉及命令性工具、激勵性工具和能力建設工具，命令性工具和能力建設工具使用頻次占88.78%。其三，僅有教育治理涉及系統變革工具，使用頻次較低，其余指標均未涉及。其四，除教育環境和網絡與信息安全外，其余指標中能力建設工具均占比最高。由此可見，各地政府側重利用持續性的資金投入和行動指南加強智能化教育環境建設、數字化教育資源開發、網絡化教育管理升級和多元化教學方式變革，但對信息技術賦能教育部門職能優化缺乏關注。政策要素與政策工具的適配度影響信息技術賦能教育高質量發展進程，進而影響政策目標達成效果。因此，各地政府對政策要素指標進行政策工具配置時，需系統全面分析政策要素與政策工具之間的適切性。

（二）政策優化建議

1.協調政策工具比例，完善政策工具組合

政策工具的使用影響著政策實施的結構與模式，也影響著政策執行的具體成效（閔慧祖等，2022）。當前信息技術賦能教育高質量發展規劃政策文本中，政策執行方式主要集中在應用命令性工具和能力建設工具，使用激勵性工具、勸告工具和系統變革工具較少，在一定程度上削弱了政策執行效力。為達到政策效果，各地政府應協調政策工具使用比例，完善政策工具及子類型工具組合，充分發揮政策工具價值。第一，適當減小能力建設工具占比。能力建設工具使用過多，接近五分之三，不利于有效建設各資源管理系統，可能會因政策目標群體動力不足造成建設工作難以推進。因此，各地政府需適度減少能力建設工具投入，針對實際適時調整能力建設工具的使用，盡量做到資金投入落到實處，減少重復建設。第二，平衡命令性工具和激勵性工具的使用。政策工具中命令性工具的使用均高于激勵性工具，這會導致政策目標群體在政策執行過程中缺乏動力，不利于政策目標的達成。各地政府應根據目標群體的政策執行情況對命令性工具進行動態調整，對于政策執行效力不強、效果不佳的目標主體，應保留原有的使用比例，繼續加強政府監管，反之需減弱命令性工具的強制力，拓寬政策執行實施空間。同時，各地政府應加大使用激勵性工具，運用績效獎勵、評優表彰、資金獎勵等措施激發政策目標群體執行政策的積極性和主動性。第三，適度增加使用系統變革工具。忽視系統變革工具會致使多方部門缺乏切實有效的合作，削弱協同建設效益。各地政府增加使用系統變革工具，轉移重組一些機構的權力和資源，更有利于教育信息化政策的落實（蔡旻君等，2019）。

2.精準政策要素定位，強化政策內容供給

總體而言，各地政府對教育資源、教育環境、教育管理和教學方式給予較多關注，對教育治理、教學評價、師生信息素養、網絡與信息安全缺乏重視。此外，各政策文本內容要素高度同質，表現為具體指導細則不明確，地域特色不明顯。政策內容完整、嚴密、系統是利益相關者理解、認可、接受政策活動的基礎（包水梅等，2022），政策要素分布比重失衡會導致有些工作執行過度，有的工作執行緩慢，不利于教育高質量發展整體推進。因此，各地政府要根據當地教育發展實際，逐步精準政策要素定位，適度協調政策指標內容。其一，加大關注教學評價、教育治理和師生信息素養占比。各地政府應積極響應《深化新時代教育評價改革總體方案》文件精神，持續推進教學評價改革；重視教育治理主體協同處理，緊跟教育管理建設步調；利用激勵性工具加強師生信息素養培養，調動其執行政策行動的積極性和主動性。其二，保持教學方式、教育管理、網絡與信息安全指標內容。各地政府要持續關注以云計算、大數據為依托的智能教學系統建設，支持研發符合學生個性化學習的“智能學伴”；持續推進教育大數據平臺建設，推動各級各類教育信息系統深度融合，實現“一站式”管理與服務；持續注重建立多層級網絡安全監測體系，完善網絡安全預警通報機制，提升網絡與信息安全保障能力。其三，適度減小教育資源和教育環境比重。教育資源和教育環境建設是教育高質量發展的重要基礎，然而過度關注會導致重復建設，教育主體信息意識不夠、網絡安全防護缺乏、教育管理能力不足等也會導致無法發揮教育資源、教育環境的最大價值，因而各地政府對教育資源和教育環境建設應遵循分流原則，加強精準投入，避免重復建設，推進教育優質均衡發展。

3.優化政策要素與政策工具配置，增強二者協同效力

使用符合政策要素特征的政策工具有助于信息技術賦能教育高質量發展更加科學規范。針對不同類型的政策要素，各地政府可結合新時代發展的內在特征選擇與之契合的政策工具。具體而言，一是凸顯激勵性工具的作用。各地政府可運用物質獎勵、職稱評定或精神表彰激發政策對象運用信息技術開展教育治理、教育管理和提升信息素養，同時利用懲戒工具改變教育管理和教育治理單一化、片面化局勢，促進教育治理體系和治理能力現代化。二是推進勸告工具的運用。各地政府可通過標簽化宣傳、象征聲明、觀念指引等傳達政策理念，扭轉政策偏好行為，引導政策目標群體合理推進教育信息化環境和資源建設。三是引入系統變革工具。各地政府可選用機制健全、職能重構、制度建設等工具建立督查監管部門，全面監督教育管理、教育治理、網絡與信息安全等管理系統運作，解決“頑瘴痼疾”，從組織層面優化教育發展內在機理，推動信息技術賦能教育走向高質量發展。