宣告和通知緊急狀態(tài)的原則和機制研究

歐達苑

引言

如何保障緊急狀態(tài)中的人權(quán)是國際人權(quán)法的最重要問題之一，關(guān)于緊急狀態(tài)的適用條件和具體應(yīng)用已是人文社會科學(xué)中理論探索的中心。[1]See John Armitage etc,State of Emergency: An Introduction,19 Theory.culture &society 27，1（2002）.作為一個法治概念，緊急狀態(tài)是相對于正常法治秩序的例外情況，適用超出一般法治秩序的特殊法律制度。國際法上的緊急狀態(tài)指的是既有的或即將發(fā)生的威脅國家生命的社會緊急狀態(tài)的存在，國家得以據(jù)此依法采取非常措施而限制或暫行中止基本權(quán)利，如戰(zhàn)爭。[2]參見[奧]曼費雷德·諾瓦克：《〈公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約〉評注》，孫世彥、畢小青譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2008 年版，第87-92 頁。國內(nèi)法上的緊急狀態(tài)指的是發(fā)生或者即將發(fā)生特別重大突發(fā)事件，需要國家機關(guān)行使緊急權(quán)力予以控制、消除其社會危害和威脅時，有關(guān)國家機關(guān)按照憲法、法律規(guī)定的權(quán)限決定并宣布局部地區(qū)或者全國實行的一種臨時性的嚴(yán)重危急狀態(tài)。[3]參見《十屆全國人大常委會法制講座第十三講——緊急狀態(tài)法律制度》，載中國人大網(wǎng)，2005 年2 月28日，http://www.npc.gov.cn/npc/c541/200502/2435dad8e4e741929058f50b58a314e2.shtml，最后訪問日期：2023 年8 月13 日。作為一種國家內(nèi)部行為，緊急狀態(tài)的宣告是指有權(quán)宣告緊急狀態(tài)的國家機關(guān)依法公告緊急狀態(tài)的存續(xù)和克減措施的行為。相對地，緊急狀態(tài)的通知是一種對外行為，即國家將緊急狀態(tài)和克減措施及時、完整、公開地通知國際社會。

緊急狀態(tài)給各個國家?guī)砹颂魬?zhàn)，總的來說即如何在克服緊急狀態(tài)的同時尊重個人基本權(quán)利。在原則層面，國際人權(quán)法確立具體領(lǐng)域的原則有助于保障人權(quán)。正如有學(xué)者指出，在國際勞動法領(lǐng)域，保護原則（Principle of Protection）能保護工人，該原則應(yīng)理解為適用于國際勞工法領(lǐng)域的指導(dǎo)原則。[4]See Maria Joao Mimoso &Bruna Duarte,The Principle of Protection as a Principle of International Labor Law,49 Economic and Social Development,International Scientific Conference on Economic and Social Development 497(2019).同理，宣告和通知緊急狀態(tài)的原則適用于缺少相關(guān)條約法約束或國內(nèi)法規(guī)定時，作為適用于緊急狀態(tài)法領(lǐng)域乃至國際人權(quán)法的指導(dǎo)原則，發(fā)揮兜底性的指導(dǎo)作用。而現(xiàn)行緊急狀態(tài)宣告和通知原則有待確立，相關(guān)機制規(guī)定在少數(shù)人權(quán)公約中，發(fā)揮基礎(chǔ)而有限的人權(quán)功能。宣告和通知緊急狀態(tài)的原則機制建設(shè)不足和具體實踐缺位暴露了諸多問題。

其一，緊急狀態(tài)的宣告、通知原則缺位。作為國際人權(quán)憲章的重要組成部分，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》（以下簡稱為《公約》）第4 條第1 款[5]《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第4 條第1 款規(guī)定：“如經(jīng)當(dāng)局正式宣布緊急狀態(tài)，危及國本，本盟約締約國得在此種危急情勢絕對必要之限度內(nèi)，采取措施，減免履行其依本盟約所負(fù)之義務(wù)，但此種措施不得只觸其依國際法所負(fù)之其他義務(wù)，亦不得引起純粹以種族、膚色、性別、語言、宗教或社會階級為根據(jù)之歧視?！币?guī)定了緊急狀態(tài)的宣告原則（Principle of Clarification）和通知原則(Principle of Notification)。但一般國際法中，緊急狀態(tài)下國家調(diào)整人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的主要規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)不明確，作為一般國際法的緊急狀態(tài)的宣告、通知原則尚未確立。盡管存在明確規(guī)定了緊急狀態(tài)的宣告原則和通知原則的國際公約[6]如《國際民用航空公約》,其第89 條規(guī)定：“如遇戰(zhàn)爭，本公約的規(guī)定不妨礙受戰(zhàn)爭影響的任一締約國的行動自由，無論其為交戰(zhàn)國或中立國。如遇任何締約國宣布其處于緊急狀態(tài)，并將此事通知理事會，上述原則同樣適用。”，但傳統(tǒng)理論認(rèn)為，國際條約對國家產(chǎn)生法律約束力的前提是“國家同意”（State Consent）[7]See J.Shand Watson,State Consent and the Sources of International Obligation,86 AM.Soc'y INT'l L.PROC.108 (1992).，而國際社會幾乎有一半的國家不是國際人權(quán)條約的締約國[8]See Jaime Oraá,Human Rights in States of Emergency in International Law,Oxford University Press,1992,p.1.。因此，條約建立的標(biāo)準(zhǔn)無法適用在這些國家中。同時，一些國際人權(quán)條約缺乏克減條款，包括區(qū)域性人權(quán)公約和國際組織公約，例如非洲憲章（the African Charter）和一些國際勞工組織的公約(ILO Conventions)，締約國無法根據(jù)這些公約適用相關(guān)的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。同時，緊急狀態(tài)的宣告和通知原則的理論研究不足，如何建立和完善一般國際法中宣告和通知原則是基本且重要的問題。

其二，宣告、通知的緊急狀態(tài)與實際、合法的緊急狀態(tài)錯位。國家以緊急狀態(tài)為借口，否認(rèn)保護人權(quán)的基本標(biāo)準(zhǔn)，并采取違反國際人權(quán)條約的過度克減措施。2020 年聯(lián)合國表示，柬埔寨為應(yīng)對新冠疫情頒布的緊急狀態(tài)法損害人權(quán)，柬埔寨人權(quán)狀況特別報告員羅娜·史密斯(Rhona Smith)發(fā)言：“實施緊急狀態(tài)應(yīng)遵循人權(quán)原則，并且在任何情況下都不應(yīng)成為壓制異議或?qū)θ魏稳后w造成嚴(yán)重負(fù)面影響的借口?！盵9]參見聯(lián)合國官網(wǎng)：《聯(lián)合國專家警告稱，柬埔寨的緊急狀態(tài)法損害人權(quán)》，2020 年4 月17 日，https://ww w.ohchr.org/zh/2020/04/cambodias-state-emergency-law-endangers-human-rights-warns-un-expert.在過去數(shù)十年里，最嚴(yán)重的基本人權(quán)侵犯行為幾乎都發(fā)生在緊急狀態(tài)背景下，如阿拉伯之春。對于事實上存在（de facto）而未經(jīng)宣告緊急狀態(tài)，存在“緊急狀態(tài)制度化”的風(fēng)險。[10]參見緊急狀態(tài)的聯(lián)合國特別報告員萊昂德羅·德斯波伊（Leandro Despouy）先生在第十次報告中的總結(jié)，See Special Rapporteur for States of Emergency, The Administration of Justice and the Human Rights of Detainees: Question of Human Rights and States of Emergency: Tenth Annual Report,p.131-132.國際法院的研究報告指出，緊急狀態(tài)法制轉(zhuǎn)為永久性的國內(nèi)安全法，使得緊急狀態(tài)半永久化，帶來了限制人權(quán)的暫行措施制度化的風(fēng)險，[11]See ICJ STUDY,International Comment of Jurists,States of Emergency: Their Impact on Human Rights (1983),p.415.并且使得國際對該狀態(tài)的監(jiān)督無力。

其三，緊急狀態(tài)的宣告、通知機制不足。在國內(nèi)法和國際法中，關(guān)于緊急狀態(tài)的宣告和通知制度尚未建立或完善，這種不足不僅不利于國內(nèi)相關(guān)職能機關(guān)的權(quán)力調(diào)配和高效運作以應(yīng)對緊急狀態(tài)，也不利于緊急狀態(tài)下人權(quán)克減的監(jiān)督，包括國內(nèi)監(jiān)督和國際監(jiān)督。《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第4 條第1 款規(guī)定，正式宣布緊急狀態(tài)是緊急狀態(tài)法制有效運作的先決條件，而《歐洲人權(quán)公約》《美洲人權(quán)公約》中卻沒有對宣布、通知緊急狀態(tài)的要求進行規(guī)定。不僅如此，這種不足也影響到國際人權(quán)保護體系的運作，主要包括國際人權(quán)機制下的國家報告制度和國家間指控制度。

上述問題的解決亟須建立與完善宣告、通知緊急狀態(tài)的原則機制。在國際層面，主要參照三項公約以嘗試回答如何建立與完善的問題，三項公約分別是《歐洲人權(quán)公約》（1950）（the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms）、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》(1966)（the International Covenant on Civil and Political Rights）、《美洲人權(quán)公約》（1968）（the American Convention on Human Rights）。這些條約都包含了克減條款，提供了在緊急狀態(tài)下調(diào)整和保護人權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。以上三個條約建立了一個基本的關(guān)于保護公民權(quán)利和政治權(quán)利的法律框架。在國內(nèi)層面，國家享有緊急權(quán)以應(yīng)對緊急狀態(tài)。緊急權(quán)就是為一國憲法和法律法規(guī)所規(guī)定的，當(dāng)出現(xiàn)了緊急危險局勢時，由有關(guān)國家機關(guān)和個人依照憲法、法律和法規(guī)規(guī)定的范圍、程序采取緊急對抗措施，以迅速恢復(fù)正常的憲法和法律秩序，最大限度地減少公民生命和財產(chǎn)損失的特別權(quán)力。[12]參見莫紀(jì)宏、徐高：《緊急狀態(tài)法學(xué)》，中國人民公安大學(xué)出版社1992 年版，第217-218 頁?！敖^大多數(shù)憲法都包含著緊急狀態(tài)條款，授權(quán)國家元首或政府在戰(zhàn)爭時期或其他災(zāi)難性情況中采取非常措施，包括經(jīng)過或未經(jīng)過立法機關(guān)同意而限制或暫停中止某基本權(quán)利。”[13][奧]曼費雷德·諾瓦克：《〈公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約〉評注》，孫世彥、畢小青譯，生活·讀書·新知 三聯(lián)書店2008 年版，第88 頁?？傊?，本文嘗試解答如何構(gòu)建完善宣告和通知緊急狀態(tài)的原則機制，具體指涉宣告和通知緊急狀態(tài)的人權(quán)價值、宣告和通知原則機制的內(nèi)容、國家違反相關(guān)要求的法律性質(zhì)和法律后果等。

一、宣告、通知緊急狀態(tài)的人權(quán)價值

緊急狀態(tài)對人權(quán)保障的標(biāo)準(zhǔn)進行了調(diào)整，緊急狀態(tài)對人權(quán)的持續(xù)保護更為關(guān)鍵，這一理念的確認(rèn)樹立了一條紅線，避免國家再出現(xiàn)大規(guī)模的嚴(yán)重侵犯人權(quán)事件。雖然緊急狀態(tài)的宣告是國家內(nèi)部行為，緊急狀態(tài)的通知是對外行為，但這種對內(nèi)對外的特征差異指向了兩者最重要的共同點，即都將緊急狀態(tài)的存續(xù)、克減措施的采取都公開化，這是判斷緊急狀態(tài)和克減措施是否合法有效的根據(jù)，是落實國內(nèi)監(jiān)督和國際監(jiān)督的前提，也是國家動態(tài)調(diào)整緊急狀態(tài)以盡早恢復(fù)正常法治秩序的條件。正是如此，緊急狀態(tài)的宣告、通知成為遏制緊急狀態(tài)常態(tài)化、預(yù)防大規(guī)模嚴(yán)重侵犯人權(quán)現(xiàn)象的利器，是宣告和通知緊急狀態(tài)的共同人權(quán)價值。

宣告、通知緊急狀態(tài)的人權(quán)價值還體現(xiàn)在其回應(yīng)了具體問題，即緊急狀態(tài)的宣告、通知原則缺位，無法在一般國際法層面為非公約締約國提供規(guī)范根據(jù)和法律標(biāo)準(zhǔn)；宣告、通知的緊急狀態(tài)與實際、合法的緊急狀態(tài)錯位，國家以緊急狀態(tài)作為借口，過度克減，侵犯人權(quán)；緊急狀態(tài)的宣告、通知機制不足，不利于國內(nèi)相關(guān)職能機關(guān)的權(quán)力調(diào)配和國際國內(nèi)的監(jiān)督實踐。

（一）建立一般國際法層面的原則以保障人權(quán)

《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》規(guī)定了緊急狀態(tài)和人權(quán)克減的條款，其第4 條第1 款規(guī)定：“在社會緊急狀態(tài)威脅到國家的生命并經(jīng)正式宣布時，本公約締約國得采取措施克減其在本公約下所承擔(dān)的義務(wù)……”，其第3 款規(guī)定：“任何援用克減權(quán)的本公約締約國應(yīng)立即經(jīng)由聯(lián)合國秘書長將它已克減的各項規(guī)定、實行克減的理由和終止這種克減的日期通知本公約的其他締約國家”。第4 條第1 款將社會緊急狀態(tài)“經(jīng)正式宣布”作為國家采取克減措施的前提條件，第4 條第3 款規(guī)定了國家通知聯(lián)合國秘書長和其他締約國的義務(wù)，兩款規(guī)定分別是確立緊急狀態(tài)的宣告原則和通知原則的基石。

一般性意見通常被定性為對國際人權(quán)公約的權(quán)威性解釋，雖然各國政府和法官認(rèn)為“一般性意見不具有法律約束力”[14]See Philip Alston and Ryan Goodman, International Human Rights——The Successor to International Hyman Rights in Context: Law, Politics and Morals, Oxford University Press,2013,p.802.，但一般性意見具有較強的指導(dǎo)意義。1981 年人權(quán)事務(wù)委員會第十三屆會議通過了關(guān)于《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第四條權(quán)利減免問題的第5 號一般性意見，其第一段重申了緊急狀態(tài)“經(jīng)正式宣布”作為緊急狀態(tài)下國家減免權(quán)利的前提，并提到締約國有義務(wù)“通過秘書長立即將已減免的各項規(guī)定，包括減免理由和終止減免的日期，通知其他締約國?！痹撘话阈砸庖姷诙翁岬?，在通知中“各締約國一般都已指出宣布緊急狀態(tài)的法律根據(jù)和適用克減措施的法律根據(jù)”，第三段提到“各締約國應(yīng)在社會緊急時期將國家已減免權(quán)利的性質(zhì)、減免程度和減免理由通知其他締約國，并且履行《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第40 條所規(guī)定的報告義務(wù)，說明每項權(quán)利減免的性質(zhì)及程度，同時提交有關(guān)文件?！盵15]參見聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)委員會第5 號一般性意見，載聯(lián)合國條約數(shù)據(jù)庫，https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=INT%2FCCPR%2FGEC%2F4717&Lang=zh，最后訪問日期：2023 年3月30 日。

2001 年人權(quán)事務(wù)委員會第七十二屆會議召開，會議通過了第29 號一般性意見——關(guān)于《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第四條即緊急狀態(tài)期間的權(quán)利減免問題，取代了人權(quán)事務(wù)委員會第5 號一般性意見。第29 號一般性意見開篇即強調(diào)“《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第四條對于《公約》的人權(quán)保障制度是極為重要的”[16]參見聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)委員會第29 號一般性意見，CCPR/C/21/Rev.1/Add.11，載聯(lián)合國條約數(shù)據(jù)庫，https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR%2FC%2F21%2FRev.1%2FAdd.11&Lang=zh，最后訪問日期：2023 年3 月30 日。，締約國采取減免措施的主要目標(biāo)應(yīng)是恢復(fù)正常狀態(tài)，確保重新全面遵守公約。該一般性意見第二段指出，國家在援引第4 條時，“必須符合兩個基本條件：情況緊急已威脅到國家的存亡，且締約國必須已經(jīng)證實宣布緊急狀態(tài)”，進一步強調(diào)了正式宣布的重要性。人權(quán)事務(wù)委員會的任務(wù)是根據(jù)相關(guān)的法律，包括國際法，對國家能否遵守進行監(jiān)督，這有助于防止國家濫用緊急權(quán)力。第九段重申了《公約》第4 條第1 項的規(guī)定，即任何減免《公約》的措施不得與國家根據(jù)國際法負(fù)有的其他義務(wù)相抵觸，特別是國際人道法的規(guī)則，并且如果減免導(dǎo)致了國家違背條約義務(wù)或來自一般國際法的義務(wù)，上述第4 條不能被解釋為該減免的理由。第十段指出，人權(quán)事務(wù)委員會根據(jù)《公約》賦予的職權(quán)監(jiān)督國家是否遵守該公約，但在審議《公約》是否允許締約國減免《公約》的某些條款時，有權(quán)考量締約國的其他國際義務(wù)，既包括其他條約法義務(wù)，也包括來自一般國際法的義務(wù)。因此，締約國應(yīng)當(dāng)提交關(guān)于保護有關(guān)權(quán)利的其他國際義務(wù)的資料，特別是適用于緊急狀態(tài)時期的相關(guān)資料。[17]參見聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)委員會第29 號一般性意見，CCPR/C/21/Rev.1/Add.11，載聯(lián)合國條約數(shù)據(jù)庫.https://t binternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR%2FC%2F21%2FRev.1%2FAdd.11&L ang=zh，最后訪問日期：2023 年3 月30 日。

《歐洲人權(quán)公約》（又稱為《歐洲保障人權(quán)和根本自由公約》）第15 條[18]《歐洲人權(quán)公約》第15 條規(guī)定：“1.戰(zhàn)時或者遇有威脅國家生存的公共緊急時期，任何締約國有權(quán)在緊急情況所嚴(yán)格要求的范圍內(nèi)采取有悖于其根據(jù)本公約所應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)的措施，但是，上述措施不得與其根據(jù)國際法的規(guī)定所應(yīng)當(dāng)履行的其他義務(wù)相抵觸。2.除了因戰(zhàn)爭行為引起的死亡之外，不得因上述規(guī)定而削弱對本公約第2 條所規(guī)定的權(quán)利的保護，或者是削弱對本公約第3 條、第4 條（第1 款）以及第7 條所規(guī)定的權(quán)利的保護。3.凡是采取上述克減權(quán)利措施的任何締約國，應(yīng)當(dāng)向歐洲理事會秘書長全面報告它所采取的措施以及采取措施的理由。締約國應(yīng)當(dāng)在已經(jīng)停止實施上述措施并且正在重新執(zhí)行本公約的規(guī)定時，通知歐洲理事會秘書長?！币?guī)定了緊急狀態(tài)下的克減，其第1 款與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》相比，并沒有將“正式宣告”作為國家采取克減措施的前提條件，但另外規(guī)定了國家采取有悖于公約規(guī)定義務(wù)的措施“不得與其根據(jù)國際法規(guī)定所應(yīng)當(dāng)履行的其他義務(wù)相抵觸”。其第15 條第3 款規(guī)定：“凡是采取上述克減權(quán)利措施的任何締約國，應(yīng)當(dāng)向歐洲理事會秘書長全面報告它所采取的措施以及采取措施的理由。締約國應(yīng)當(dāng)在已經(jīng)停止實施上述措施、正在重新執(zhí)行本公約的規(guī)定時，通知歐洲理事會秘書長?！标P(guān)于這個條款，《歐洲人權(quán)公約》適用指南指出，告知歐洲理事會秘書長是為了滿足兩個目的，即令克減公開，并且滿足公約建立的集體執(zhí)行機制。[19]參見《〈歐洲人權(quán)公約〉第15 條適用指南——緊急狀態(tài)下的克減》，第11 頁，載https://www.echr.coe.in t/Documents/Guide_Art_15_ZHO.pdf，最后訪問日期：2023 年3 月21 日。

1978 年生效的《美洲人權(quán)公約》第27 條第1 款規(guī)定：“在戰(zhàn)爭、公共危機或其他威脅到締約國獨立或安全的緊急情況下，締約國可在緊急狀態(tài)所嚴(yán)格要求的范圍和期限內(nèi)，采取減損其在本公約下的義務(wù)的措施，但這些措施不得與國際法規(guī)定的其他義務(wù)相抵觸……”[20]《美洲人權(quán)公約》第17 條規(guī)定：“在戰(zhàn)爭、公共危險或其他威脅到締約國獨立或安全的緊急情況下，締約國可在緊急情況所嚴(yán)格要求的范圍和期限內(nèi)，采取克減其在本公約下的義務(wù)的措施，但這些措施不得與國際法規(guī)定的其他義務(wù)相抵觸，且不得有基于種族、膚色、性別、語言、宗教或社會出身的歧視?！?。該公約第27 條第3款規(guī)定：“任何行使克減權(quán)的締約國應(yīng)立即通過美洲國家組織秘書長向其他締約國通報其暫停適用的條款、導(dǎo)致暫停的原因以及終止暫停的日期”。

上述三公約的規(guī)定明確了相關(guān)原則，對締約國而言具有基于“善意履行條約義務(wù)”原則的法律約束力。在一般國際法意義上，為建立和完善緊急狀態(tài)的宣告原則和通知原則提供了規(guī)范基礎(chǔ)。

（二）完善全球和區(qū)域?qū)用娴臋C制以接軌監(jiān)督

完善相關(guān)機制有利于加強監(jiān)督，包括國內(nèi)層面的監(jiān)督和國際層面的監(jiān)督。

在國內(nèi)監(jiān)督方面，宣告、通知緊急狀態(tài)的開始、暫停、停止，以及國內(nèi)職能機關(guān)的權(quán)力調(diào)配、人權(quán)克減的狀況等，有助于國家公民據(jù)此調(diào)整自身的生活安排，并監(jiān)督國家緊急權(quán)的行使。這不僅是民主的體現(xiàn)，也保障了法治原則所要求的公民知情權(quán)。在國際監(jiān)督方面，國家宣告、通知緊急狀態(tài)是國家報告制度、個人來文制度和國家間指控制度的內(nèi)在要求，也是國際人權(quán)監(jiān)督機構(gòu)如人權(quán)理事會、人權(quán)事務(wù)委員會、聯(lián)合國安全理事會、歐洲人權(quán)法院等對各國人權(quán)狀況進行監(jiān)督和評估的必然要求。事實上，符合緊急狀態(tài)宣告、通知要求的國家往往更能在有效應(yīng)對緊急狀態(tài)的同時保障人權(quán)。根據(jù)《歐洲人權(quán)公約》第15 條第3 款[21]《歐洲人權(quán)公約》第十五條“緊急狀態(tài)下的克減”，第3 款：“凡是采取上述克減權(quán)利措施的任何締約國，應(yīng)當(dāng)向歐洲理事會秘書長全面報告它所采取的措施以及采取措施的理由。締約國應(yīng)當(dāng)在已經(jīng)停止實施上述措施并且正在重新執(zhí)行本公約的規(guī)定時，通知歐洲理事會秘書長?！保瑏喢滥醽哰22]2020 年3 月19 日的通知，載https://rm.coe.int/09000016809cf885，最后訪問日期：2023 年3 月30 日。、愛沙尼亞[23]2020 年3 月20 日的通知，載https://rm.coe.int/09000016809cfa87，最后訪問日期：2023 年3 月30 日。、摩爾多瓦[24]2020 年3 月18 日的通知，載https://rm.coe.int/09000016809cf9a2，最后訪問日期：2023 年3 月30 日。、格魯吉亞[25]2020 年3 月23 日的通知，載https://rm.coe.int/09000016809cff20，最后訪問日期：2023 年3 月30 日。、阿爾巴尼亞[26]2020 年3 月31 日的通知，載https://rm.coe.int/09000016809e0fe5f，最后訪問日期：2023 年3 月30 日。、北馬其頓[27]2020 年4 月2 日的通知，載https://rm.coe.int/09000016809e1288，最后訪問日期：2023 年3 月30 日。、塞爾維亞[28]2020 年4 月6 日的通知，載https://rm.coe.int/09000016809e1d98，最后訪問日期：2023 年3 月30 日。和圣馬力諾[29]2020 年4 月14 日的通知，載https://rm.coe.int/09000016809e2770，最后訪問日期：2023 年3 月30 日。通知歐洲委員會秘書長稱，他們正在援引這項規(guī)定來應(yīng)對持續(xù)的流行病。在應(yīng)用《美洲人權(quán)公約》第27 條第3 款[30]《美洲人權(quán)公約》第二十七條第3 款：“任何行使中止權(quán)利的締約國應(yīng)立即通過美洲國家組織秘書長將其已中止適用的條款以及中止的原因通知其他締約國，以及終止該暫停的日期。”時，危地馬拉、秘魯、厄瓜多爾、哥倫比亞、玻利維亞、巴拿馬、智利、洪都拉斯、阿根廷、薩爾瓦多和多米尼加共和國通知了美洲國家組織(OAS)秘書長緊急狀態(tài)，通知其他國家其通過的特別規(guī)定。[31]參見美洲國家組織官網(wǎng)，載http://www.oas.org/en/sla/dil/inter_american_treaties_suspension_guarantees.asp，最后訪問日期：2023 年3 月30 日。值得注意的是，作為《歐洲人權(quán)公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》的締約方，歐洲國家更頻繁地根據(jù)區(qū)域人權(quán)公約通知各自的區(qū)域組織。[32]當(dāng)時，只有歐洲委員會的5 個成員國和美洲國家組織的6 個國家就克減《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》一事通知了聯(lián)合國秘書長。對此，人權(quán)事務(wù)委員會在2020 年4 月24 日發(fā)表聲明，呼吁采取緊急措施的締約國“毫不拖延地履行立即通知聯(lián)合國秘書長的義務(wù)”。[33]參見人權(quán)事務(wù)委員會，關(guān)于因COVID-19 大流行而克減《公約》的聲明，2020 年4 月24 日，CCPR/C/128/2。

實現(xiàn)和增強宣告和通知緊急狀態(tài)機制的監(jiān)督功能提出了其他要求，因此將其監(jiān)督功能延伸至更深層次的機制效力，包括其自身的實質(zhì)效力、程序要求和國內(nèi)立法。

完善相關(guān)機制，首先要明確緊急狀態(tài)的宣告、通知具有實質(zhì)性的法律效力。有學(xué)者認(rèn)為，“未依法正式宣布為緊急狀態(tài)的社會緊急情勢，只是一種事實狀態(tài)，經(jīng)過國家宣布，才構(gòu)成法律狀態(tài)。國家正式宣布緊急狀態(tài)的行為，具有從法律上正式確認(rèn)緊急狀態(tài)和把正常法制轉(zhuǎn)變?yōu)榫o急狀態(tài)法制的效力?！盵34]陳衛(wèi)東：《〈公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約〉評介》，載《山東法學(xué)》1998 年第6 期，第24-25 頁。這是符合法治原則的一般做法。盡管未經(jīng)宣告、通知緊急狀態(tài)不會令國家緊急權(quán)失效，但是國家宣告緊急狀態(tài)是啟動緊急狀態(tài)法制的具有宣告意義和銜接效應(yīng)的效力性行為，否則，貿(mào)然啟動緊急狀態(tài)法制，變動原有的法律體系和制度將違背法治原則。

完善相關(guān)機制，其次要強調(diào)宣告、通知緊急狀態(tài)的程序要求。歐洲法律民主委員會（又稱為“威尼斯委員會”）[35]歐洲委員會的憲法事務(wù)咨詢機構(gòu)。威尼斯委員會的作用是向其成員國提供法律建議，特別是幫助那些希望令其法律和體制結(jié)構(gòu)與歐洲標(biāo)準(zhǔn)和民主、人權(quán)和規(guī)則領(lǐng)域的國際經(jīng)驗接軌的國家法律。它還有助于傳播和鞏固共同的憲法遺產(chǎn)，在沖突管理中發(fā)揮獨特作用，并為轉(zhuǎn)型國家提供“緊急憲法援助”。在其1995 年關(guān)于緊急權(quán)力的報告中提倡傾向于法律形式(de jure)的緊急狀態(tài)，而建議避免事實上（de facto）的緊急狀態(tài)，并表示國家應(yīng)正式宣布緊急狀態(tài)。[36]See Venice Commission,CDL-STD(1995)012,Emergency Powers,1995,p.30.后來在2020 年6 月，歐洲法律民主委員會通過了名為《在緊急狀態(tài)下對民主、人權(quán)和法制的尊重：反思》(Respect for Democracy,Human Rights and the Rule of Law during States of Emergency: Reflections)的報告，指出“在啟動和使用緊急權(quán)力之前，應(yīng)先宣布進入緊急狀態(tài)。這也適用于不屬于《歐洲人權(quán)公約》第15條和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第4 條的情形?！盵37]See Scott P.Sheeran,Reconceptualizing States of Emergency under International Human Rights Law: Theory,Legal Doctrine, and Politics,Michigan Journal of International Law,2013,p.9.

完善相關(guān)機制，再次要完善宣告、通知緊急狀態(tài)的國內(nèi)立法。國家應(yīng)在單獨的法律中更詳細(xì)地規(guī)定緊急狀態(tài)制度，特別是關(guān)于宣告、通知緊急狀態(tài)的相關(guān)規(guī)定。如果憲法體系中包含有組織法，最好規(guī)定在組織法中，或者是規(guī)定在緊急狀態(tài)專門法中。該法不僅應(yīng)包括宣告進入緊急狀態(tài)的特殊情況規(guī)定，還必須規(guī)定宣告緊急狀態(tài)的具體要求，以及宣告緊急狀態(tài)與啟動緊急權(quán)力的關(guān)系和緊急權(quán)力的應(yīng)用。[38]See Scott P.Sheeran,Reconceptualizing States of Emergency under International Human Rights Law: Theory,Legal Doctrine, and Politics,Michigan Journal of International Law,2013,p.7.

（三）契合善意履行公約義務(wù)的要求以促進權(quán)利

自1945 年以來，聯(lián)合國成立后建立了一套旨在維護和平、促進發(fā)展的聯(lián)合國體系和機制。伴隨著國際人權(quán)公約的廣泛簽署與生效，國際人權(quán)運動興起，聯(lián)合國的人權(quán)機制隨之不斷發(fā)展。目前，聯(lián)合國的人權(quán)機制反映了一種“雙軌”模式。

第一個是建立在《聯(lián)合國憲章》基礎(chǔ)上的機制，簡稱為“憲章機制”，包括人權(quán)理事會日?；顒印⑻貏e程序、普遍定期審議制度和人權(quán)理事會授權(quán)的調(diào)查。憲章機構(gòu)包括根據(jù)聯(lián)合國憲章直接建立的機構(gòu)，如聯(lián)合國大會和人權(quán)理事會（作為人權(quán)委員會的繼承者）、由主要機構(gòu)之一建立的附屬機構(gòu)，如婦女地位委員會或人權(quán)咨詢委員會，以及根據(jù)不同目的而特定授權(quán)的團體或個人。在“憲章機制”下，國家報告制度是最重要的組成部分之一，與普遍定期審議制度緊密相連，審議國家報告是人權(quán)理事會會議的重要工作內(nèi)容，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第40 條明確了相關(guān)規(guī)定。[39]《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第40 條規(guī)定：“一、本公約各締約國承擔(dān)在本公約對有關(guān)締約國生效后的一年內(nèi)及此后每逢委員會要求這樣做的時候，提出關(guān)于它們已經(jīng)采取而使本公約所承認(rèn)的各項權(quán)利得以實施的措施和關(guān)于在享受這些權(quán)利方面所作出的進展的報告。二、所有的報告應(yīng)送交聯(lián)合國秘書長轉(zhuǎn)交委員會審議。報告中應(yīng)指出影響實現(xiàn)本公約的因素和困難，如果存在著這種因素和困難的話。三、聯(lián)合國秘書長在同委員會磋商之后，可以把報告中屬于專門機構(gòu)職司范圍的部分的副本轉(zhuǎn)交有關(guān)的專門機構(gòu)。四、委員會應(yīng)研究本公約各締約國提出的報告，并應(yīng)把它自己的報告以及它可能認(rèn)為適當(dāng)?shù)囊话憬ㄗh送交各締約國。委員會也可以把這些意見同它從本公約各締約國收到的報告的副本一起轉(zhuǎn)交經(jīng)濟及社會理事會。五、本公約各締約國得就按照本條第四款所可能作出的意見，向委員會提出意見?！?/p>

第二個是根據(jù)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》等核心國際人權(quán)公約設(shè)立的條約機構(gòu)，其依公約處理締約國之間侵犯人權(quán)問題和保障人權(quán)的制度，即“條約機制”。目前，上述條約機構(gòu)共有十個[40]由獨立專家委員會組成的十個人權(quán)條約機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)測核心國際人權(quán)條約的執(zhí)行情況，包括人權(quán)事務(wù)委員會、經(jīng)濟社會文化權(quán)利委員會、消除種族歧視委員會、消除對婦女歧視委員會、禁止酷刑委員會、兒童權(quán)利委員會、移徙工人委員會、殘疾人權(quán)利委員會、強迫失蹤問題委員會、防范小組委員會（防范酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰小組委員會）。，負(fù)責(zé)監(jiān)督各國履行其在條約下的義務(wù)。具體而言，一些人權(quán)公約，包括《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，規(guī)定了國家間指控及和解制度，使一締約國可以就違反公約的情況指控另一締約國，該公約將國家間指控的制度建立在其他締約國同意為前提的任意選擇制度之上。如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約任擇議定書》第41 條規(guī)定：“本盟約締約國得依據(jù)本條規(guī)定，隨時聲明承認(rèn)委員會有權(quán)接受并審議一締約國指稱另一締約國不履行本盟約義務(wù)之來文。依本條規(guī)定而遞送之來文，必須為曾聲明其本身承認(rèn)委員會有權(quán)之締約國所提出方得予以接受并審查。如來文關(guān)涉未作此種聲明之締約國，委員會不得接受之。”再如《消除一切種族歧視國際公約》第11 條第1 款規(guī)定：“本公約一締約國如認(rèn)為另一締約國未實施本公約的規(guī)定，得將此事通知委員會注意。委員會應(yīng)將此項通知轉(zhuǎn)知關(guān)系締約國。收文國應(yīng)于三個月內(nèi)，向委員會提出書面說明或聲明，以解釋此事，如已采取補救辦法并說明所采取辦法”。消除種族歧視委員會有權(quán)處理締約國之間的指控，而無需依據(jù)任擇條款。[41]參見徐顯明主編：《國際人權(quán)法》，法律出版社2004 年版，第120-121 頁。在聯(lián)合國人權(quán)機制的條約機制方面，國家間控訴制度理論上根據(jù)公約的上述類似條款建立，盡管現(xiàn)實情況下，國家基于外交的考慮不輕易向其他締約國提出控訴，僅存在“大規(guī)?！薄疤貏e嚴(yán)重”的侵犯人權(quán)的情況下，才向其他締約國提出控訴，但締約國向其他締約國提出控訴的權(quán)利理論和事實上都存在。而在緊急狀態(tài)這一容易發(fā)生人權(quán)侵害的情況下，實施克減措施的國家對緊急情況和克減狀況的宣告和通知，特別是國際通知，是理論上和現(xiàn)實上保障締約國控訴權(quán)利的必要前提和重要保證。在歐洲人權(quán)保障體系中，存在著為數(shù)不多的國家間指控案例，如二十世紀(jì)60 年代，希臘軍事獨裁期間各國對希臘的投訴；在二十世紀(jì)80 年代各國對土耳其的投訴，以及愛爾蘭人就英國在北愛爾蘭的緊急措施向歐洲人權(quán)法院的投訴。[42]See Scott P.Sheeran,Reconceptualizing States of Emergency under International Human Rights Law: Theory,Legal Doctrine, and Politics,34 Michigan Journal of International Law 491,522,（2013）

在聯(lián)合國憲章機制下的國家報告制度中，成員國承擔(dān)遞交國家報告的義務(wù)，這是保障聯(lián)合國相關(guān)人權(quán)機構(gòu)實現(xiàn)人權(quán)監(jiān)督和評測職權(quán)的前提。在條約機制下，締約國享有向相關(guān)機構(gòu)提出針對其他國家的控訴的權(quán)利。對緊急狀態(tài)的宣告和通知有利于保障聯(lián)合國人權(quán)機構(gòu)、條約締約國行使相關(guān)權(quán)利。相反，宣告和通知的缺位造成了實際上無法完整享有和行使相關(guān)權(quán)利的效果，使得相關(guān)權(quán)利被架空。

（四）調(diào)配國內(nèi)職能機關(guān)的權(quán)力以克服緊急狀態(tài)

緊急狀態(tài)的出現(xiàn)意味著政府部門之間的權(quán)力平衡發(fā)生重大變化，宣布進入緊急狀態(tài)也會對政府內(nèi)部的權(quán)力平衡產(chǎn)生深遠影響，行政機關(guān)權(quán)力擴張，立法機關(guān)和司法機關(guān)的權(quán)力通常會相應(yīng)地限縮。[43]See Christian Bj?rnskov and Stefan Voigt,Why do governments call a state of emergency? On the determinants of using emergency constitutions,54 European Journal of Political Economy110,110-123,（2018）現(xiàn)代的緊急狀態(tài)概念來自1789 年法國制憲會議通過的一項法令，其規(guī)定將當(dāng)局維持秩序和內(nèi)部治安的職權(quán)移交給軍事指揮官，由軍事指揮官全權(quán)負(fù)責(zé)行使。與此同時，北美洲也出現(xiàn)了相關(guān)概念，特別體現(xiàn)在美國的憲法規(guī)定和具體實踐中。在美國南北戰(zhàn)爭中，克林頓總統(tǒng)暫停了憲法第一條保障的人身保護令，并規(guī)定對郵件進行檢查，授權(quán)逮捕和拘留被懷疑有“不忠和叛國行為”的人。[44]See Scott P.Sheeran,Reconceptualizing States of Emergency under International Human Rights Law: Theory,Legal Doctrine, and Politics,34 Michigan Journal of International Law491,497,（2013）早期緊急狀態(tài)的主要形成經(jīng)驗來自德國，一戰(zhàn)后的德國《魏瑪憲法》第48 條授予了總統(tǒng)特別權(quán)力，以創(chuàng)設(shè)法律和法令，包括強制推行、暫?；蛳拗颇稠棛?quán)利，以應(yīng)對特殊危險。

緊急狀態(tài)下國家機關(guān)權(quán)力的調(diào)配，是國家行使緊急權(quán)的表現(xiàn)，但同時也需要在合法的框架內(nèi)進行，否則國家權(quán)力的肆意變動甚至是非法調(diào)整，不僅不利于緊急狀態(tài)的消除，更帶來廣泛侵犯人權(quán)的風(fēng)險。首先，進入緊急狀態(tài)的決定需要合法作出，對緊急狀態(tài)的實施經(jīng)過決定或者批準(zhǔn)程序后，還必須經(jīng)過合法的宣布程序，國家才能進入緊急狀態(tài)。根據(jù)我國《憲法》第80 條和第89 條第16 項規(guī)定[45]《憲法》第67 條第21 項規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：……（二十一）決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)……”《憲法》第80 條規(guī)定：“中華人民共和國主席根據(jù)全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務(wù)委員會的決定……，宣布進入緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)……”《憲法》第89 條第16 項規(guī)定：“（十六）國務(wù)院行使下列職權(quán)：依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進入緊急狀態(tài)……”，我國有權(quán)宣布決定緊急狀態(tài)的主體是全國人民代表大會及其常委會和國務(wù)院，國家主席根據(jù)全國人大常委會的決定，宣布全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)；國務(wù)院決定并宣布省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)部分地區(qū)進入緊急狀態(tài)。因此，對全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市實施緊急狀態(tài)，其決定機關(guān)和宣布機關(guān)是不同的。決定全國范圍內(nèi)的緊急狀態(tài)的機關(guān)是國家權(quán)力機關(guān)，而宣布機關(guān)是國家主席；對省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)部分地區(qū)實施緊急狀態(tài)，由國務(wù)院作出決定并宣布。

一般而言，宣布是指以文告形式通知公眾。宣布的內(nèi)容包括實施緊急狀態(tài)的原因、范圍、開始和結(jié)束時間、國家將要采取的具體措施、基本權(quán)利的限制等。通常的宣布機關(guān)包括立法機關(guān)、行政機關(guān)和國家元首等。[46]參見郭春明：《緊急狀態(tài)法律制度研究》，中國檢察出版社2004 年版，第74-75 頁。然而，對國家緊急權(quán)行使的限制也是有必要的，《魏瑪憲法》賦予總統(tǒng)行使第48 條第2 項規(guī)定的獨裁權(quán)利，但缺乏正式宣告緊急狀態(tài)的規(guī)定，包括緊急措施的含義及作用對外不夠清楚，隱藏著巨大風(fēng)險。[47]參見黃俊杰：《法治國家之國家緊急權(quán)》，元照出版社2003 年版，第157-158 頁。除了應(yīng)公開宣告、通知以外，在法律體系層面，對國家緊急權(quán)的限制有不同的模式，包括以司法部門為主要機構(gòu)來檢查行政部門的緊急權(quán)力的“合法性模式”（The Legality Model）、任命一位固定任期的獨裁者迅速處理緊急情況并恢復(fù)正常的憲法秩序的“新羅馬模式”（The Neo-Roman Model）、承認(rèn)法院和立法機構(gòu)有時可以在制約緊急狀態(tài)方面發(fā)揮作用，并把對行政權(quán)力的最終制約放在受制于緊急狀態(tài)的社會的非正式、社會和政治現(xiàn)實中的“法律外措施模式”（The Extra-Legal Measures Model）。[48]See Victor V.Ramraj,Emergency Powers and Constitutional Theory,2011,41 Hong kong law journal 165,168-173.（2011）這也體現(xiàn)了緊急狀態(tài)下經(jīng)過權(quán)力調(diào)配后的國家機關(guān)之間相互制衡的關(guān)系。

最后，國際法院的研究報告指出，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第4 條規(guī)定的宣告緊急狀態(tài)和通知聯(lián)合國秘書處的規(guī)定在現(xiàn)實中執(zhí)行薄弱有兩方面的原因。第一，沒有建立有效的和常態(tài)的通知和宣告緊急狀態(tài)的程序機制，以針對性和系統(tǒng)性地解決人權(quán)克減的問題。在這方面，聯(lián)合國緊急狀態(tài)特別報告員建議對緊急狀態(tài)和克減情況進行長期監(jiān)測，包括建立一個具有實質(zhì)監(jiān)督作用的機制，使委員會能夠繼續(xù)審議相關(guān)的國家。[49]See ICJ STUDY,International Comment of Jurists,States of Emergency: Their Impact on Human Rights (1983),p.454.第二，締約國經(jīng)常忽視通知義務(wù)的具體要求，而這種忽視往往沒有任何實際后果，國家沒有承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。[50]See Scott P.Sheeran,Reconceptualizing States of Emergency under International Human Rights Law: Theory,Legal Doctrine, and Politics,Michigan Journal of International Law,2013,p.524,525.在沒有國內(nèi)政治壓力以促進遵守人權(quán)條約的國家，不太可能主動提供有關(guān)其權(quán)利限制的明確信息，甚至傾向于將權(quán)利克減常態(tài)化。[51]See William and mary law school,Human rights in emergencies,cambridge university press,2016,p.8.因此，建立有效且常態(tài)化的，具有明確法律后果的宣告、通知緊急狀態(tài)的原則和機制是關(guān)鍵。

二、構(gòu)建和完善緊急狀態(tài)的宣告原則和機制

（一）宣告原則的必要性

一般來說，緊急狀態(tài)以緊急事態(tài)的突發(fā)和緊急權(quán)力的啟動為其結(jié)構(gòu)特征，以秩序恢復(fù)和危機化解為其直接目標(biāo)。[52]參見鄭玉雙：《緊急狀態(tài)下的法治與社會正義》，載《中國法學(xué)》2021 年第2 期，第107-126 頁。根據(jù)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第4 條第1 款，該公約的克減條款將正式宣告作為緊急狀態(tài)合法化的先決條件，背后包含緊急狀態(tài)正式宣告的法理。這涉及哪個機構(gòu)有權(quán)能宣告緊急狀態(tài)的問題，如何宣告的程序問題，宣告應(yīng)包含什么內(nèi)容的問題等。在這個過程中，宣告緊急狀態(tài)具有實質(zhì)上和程序上的法律效力。

從世界各國的憲法規(guī)定上看，實施緊急狀態(tài)的程序要件主要包括：緊急狀態(tài)的請求、緊急狀態(tài)的批準(zhǔn)、緊急狀態(tài)的宣布、緊急狀態(tài)的延長和緊急狀態(tài)的終止等。[53]參見郭春明：《緊急狀態(tài)法律制度研究》，中國檢察出版社2004 年版，第66 頁。對緊急狀態(tài)的宣告是一種國家內(nèi)部行為，它通常包含了一些國家政治機關(guān)所做出的決定，并且只有在威脅到國家的危險出現(xiàn)時才可以正式啟動宣告程序。有國家相關(guān)立法已經(jīng)建立了一套嚴(yán)格的規(guī)定，包括實質(zhì)性和程序性的規(guī)定，規(guī)制對緊急狀態(tài)的宣告。宣告是個重要的問題，不僅涉及人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，還涉及國家內(nèi)部不同機關(guān)部門之間的權(quán)能分配。緊急狀態(tài)的宣告包含實質(zhì)性要素和程序性要素。實質(zhì)性要素包括“危險足以威脅到國家”，還包括國家議會的正式同意。《歐洲人權(quán)公約》沒有規(guī)定宣告緊急狀態(tài)的要求，但《〈歐洲人權(quán)公約〉第15 條適用指南》對宣告、通知緊急狀態(tài)作出了較詳細(xì)的規(guī)定。歐洲人權(quán)委員會在塞浦路斯案(Cyprus Case)中指出，根據(jù)《歐洲人權(quán)公約》第15 條，國家需要正式且公共的關(guān)于克減的宣告和通知行為，例如根據(jù)軍事法的宣告或者緊急狀態(tài)法的宣告。根據(jù)《歐洲人權(quán)公約》第15 條規(guī)定，一個公共的宣告是關(guān)鍵必需的，美洲人權(quán)委員會在尼加拉瓜-米斯基托斯案(Nicaragua-Miskitos case)中表明，對緊急狀態(tài)和必要解決措施的宣告起到了有益作用，避免了一種恐怖和令人迷惑的社會氣氛。[54]See Jaime Oraá,Human Rights in States of Emergency in International Law,Oxford University Press,1992,p.38.

（二）有權(quán)宣告緊急狀態(tài)的主體：立法機關(guān)和執(zhí)法機關(guān)

《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第4 條和《歐洲人權(quán)公約》《非洲人權(quán)公約》中的克減條款并沒有明確表明哪個機關(guān)具有宣告緊急狀態(tài)的職權(quán)，但聯(lián)合國組織的專家研討會已經(jīng)得出了相關(guān)的結(jié)論，大多結(jié)論認(rèn)為，這個問題涉及國家立法。[55]See Jaime Oraá,Human Rights in States of Emergency in International Law,Oxford University Press,1992,p.38-39.

首先，宣告緊急狀態(tài)是一項涉及國家政治機關(guān)的事件，也即涉及立法機關(guān)和執(zhí)法機關(guān)，幾乎沒有民主國家選擇將這宣告緊急狀態(tài)的職權(quán)交給軍事機關(guān)或司法機關(guān)。在大多數(shù)國家的憲法中，立法機關(guān)應(yīng)該通過特別的、迅速而有效率的程序，宣告緊急狀態(tài)。

在非立法機關(guān)的開會期間，執(zhí)法機關(guān)可以宣告緊急狀態(tài)，但立法機關(guān)應(yīng)盡可能迅速地召集會議，以確認(rèn)緊急狀態(tài)的宣告。在突然和特殊的情況下(“necessitate”)，行政部門可以宣布緊急狀態(tài)，立法機關(guān)有權(quán)確認(rèn)、修改或撤銷、廢除該宣告，立法機關(guān)有權(quán)在危機過程中控制緊急狀態(tài)。例如，英國議會在北愛爾蘭的永久控制緊急狀態(tài)已經(jīng)成為一個防止人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)被違反重要保證。在戰(zhàn)爭期間，如果立法機關(guān)解散，國家應(yīng)盡可能快地重新選舉組成議會，并保證其會議經(jīng)自由組成及代表整個國家，以決定緊急狀態(tài)的宣告。因為緊急狀態(tài)具有短暫性、時限性的本質(zhì)特征，它應(yīng)該在一個可以靈活調(diào)整的期限內(nèi)被宣告。根據(jù)國家的不同規(guī)定可以采取不同的方式，有的國家要求緊急狀態(tài)的宣告持續(xù)時間不應(yīng)該超過六個月。當(dāng)然，如果緊急狀態(tài)延續(xù)，立法機關(guān)可以宣告對緊急狀態(tài)的延長。但如果緊急狀態(tài)所依據(jù)的事態(tài)消失，維持特別措施的合理原因?qū)⒉粡?fù)存在，緊急狀態(tài)應(yīng)宣告結(jié)束。宣布緊急狀態(tài)的主管機關(guān)是立法機關(guān)，在例外情況下也包括行政機關(guān)。宣告緊急狀態(tài)涉及對國家緊急權(quán)的司法監(jiān)督，即司法控制。緊急狀態(tài)宣告的司法控制主體為國內(nèi)法院，雖然人權(quán)條約通常沒有涉及這些問題，但聯(lián)合國和其他國際組織的研討會已經(jīng)討論了這些問題，并制定了一些標(biāo)準(zhǔn)。[56]See Jaime Oraá,Human Rights in States of Emergency in International Law,Oxford University Press,1992,p.40.

（三）司法控制

國家行使緊急權(quán)力時，法律必須給政府對于時限的特別授權(quán)，并與公民的內(nèi)心信仰、價值追求及其救濟之間劃出明晰的界限，現(xiàn)代法治不允許法律授予政府漫無邊際的、毫無限制的緊急權(quán)力。[57]參見劉小冰：《國家緊急權(quán)力制度研究》，法律出版社2008 年版，第7 頁。對于相關(guān)權(quán)力的控制，除了上文提到類似“新羅馬模式”和“法律外措施模式”外，司法控制更為合理。司法控制建立在法治原則的基礎(chǔ)之上，國家緊急權(quán)經(jīng)過法律授權(quán)才能享有和行使。[58]See Alan Greene,Permanent states of emergency and the rule of law constitutions in an age of crisis,hart 2018,p.125.司法控制區(qū)分為兩種，一種是國內(nèi)法庭的司法控制，一種是人權(quán)條約下國際機構(gòu)的司法或準(zhǔn)司法性質(zhì)的控制。[59]See Jaime Oraá,Human Rights in States of Emergency in International Law,Oxford University Press，1992,p.40-41.

1.國內(nèi)法庭的司法控制

對于國內(nèi)法庭的司法控制是否必要，國際上存在不同的聲音。有些人認(rèn)為因為緊急狀態(tài)宣告的政治特點，不應(yīng)該存在司法控制，盡管這是有益的。另一些則建議，司法控制的問題應(yīng)該根據(jù)各個國家的法律情況解決，國際人權(quán)法應(yīng)該在這點上保持沉默。雖然國際上大多數(shù)國家反對對緊急狀態(tài)宣告的司法控制，但是UN Kingston seminar 在某種程度上討論了這個問題。這次研討會達成一致同意，認(rèn)為所有緊急狀態(tài)措施的應(yīng)用應(yīng)該在法庭的司法監(jiān)督之下，國內(nèi)法庭享有完全的權(quán)力，以廢除或者宣告不符合法規(guī)的行動或措施無效。[60]See Jaime Oraá,Human Rights in States of Emergency in International Law,Oxford University Press,1992,p.40.另一項緊急狀態(tài)下普通法國家的國內(nèi)法庭對人權(quán)保護的調(diào)查顯示了國內(nèi)法庭在危機時期的脆弱性。法庭一般支持政府權(quán)力的廣泛擴張，而相應(yīng)地限縮了公民個人權(quán)利，并且不愿意或者不能提供在通常時期一樣的保護人權(quán)的水平和標(biāo)準(zhǔn)。[61]See Jaime Oraá,Human Rights in States of Emergency in International Law,Oxford University Press,1992,p.40.

2.人權(quán)條約下國際機構(gòu)的司法控制

2018 年，特別報告員向人權(quán)理事會提交了題為“關(guān)于在反恐背景下實施緊急狀態(tài)對人權(quán)的挑戰(zhàn)的報告”（Report of the Special Rapporteur on the Promotion and Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms while Countering Terrorism on the human rights challenge of states of emergency in the context of countering terrorism）[62]參見人權(quán)理事會第三十七屆會議，2018 年2 月26 日至3 月23 日，反恐時注意促進和保護人權(quán)和基本自由問題特別報告員：《關(guān)于在反恐背景下實施緊急狀態(tài)對人權(quán)的挑戰(zhàn)的報告》，A/HRC/37/52。，論述了緊急權(quán)的定義、國際和國內(nèi)法律基礎(chǔ)、緊急狀態(tài)的宣告、國家處于緊急狀態(tài)時必須采取的人權(quán)保障措施。[63]參見人權(quán)理事會第三十七屆會議，2018 年2 月26 日至3 月23 日，反恐時注意促進和保護人權(quán)和基本自由問題特別報告員：《關(guān)于在反恐背景下實施緊急狀態(tài)對人權(quán)的挑戰(zhàn)的報告》，A/HRC/37/52。特別報告員還就國際人權(quán)監(jiān)督機制發(fā)表了自己的看法，鼓勵采用更堅決、更有力的方法進行司法監(jiān)督。她申明，若能堅定不移地處理永久性和事實上緊急狀態(tài)的做法，將能減少產(chǎn)生恐怖主義和暴力極端主義的前提背景，從而推進解決這一具有全球挑戰(zhàn)性的工作。抑制永久性和事實上的緊急狀態(tài)的傾向，可使各國受益良多，也可促進法治實現(xiàn)。緊急狀態(tài)依然是全球范圍內(nèi)侵犯人權(quán)的一個惡劣而監(jiān)管不足的源頭，應(yīng)大力監(jiān)管和司法控制緊急狀態(tài)，極力減少和避免事實上的、復(fù)雜型的和永久性的緊急狀態(tài)。

（1）基于《歐洲人權(quán)公約》的司法控制

在塞浦路斯案(Cyprus Case)中，歐盟委員會和法院(European Commission and Court)一貫宣稱其具有根據(jù)該公約第十五條和其一般義務(wù)“確保締約方所作承諾得到遵守”和監(jiān)測緊急狀態(tài)的能力和職權(quán)。國家在面臨騷亂和其他危險導(dǎo)致的秩序混亂時，會傾向于運用最簡單易行和最迅速有效的工具——擴大行政權(quán)力，去平息騷亂。歐盟委員會作為公共利益的維護者認(rèn)為，輕易地允許政府去適用特別措施，將大大地減損該公約對人權(quán)的保障作用。

歐洲機構(gòu)已經(jīng)在《歐洲人權(quán)公約》第十五條建立了一個一般法理，下列三點是已經(jīng)得到明確的。第一，國家或政府有決定是否宣告緊急狀態(tài)和采取必要措施的自主權(quán)，這是國家的權(quán)利，是從保護整個國家防止遭受嚴(yán)重襲擊的責(zé)任引申出來的。第二，這項國家權(quán)利不是沒有限制的，國家不是最后的裁判者。如果對緊急狀態(tài)的宣告和克減措施被其他國家成員或者個人質(zhì)疑，歐洲相關(guān)機構(gòu)包括歐洲人權(quán)法院將監(jiān)測其是否符合第十五條規(guī)定的所有情況。第三，在評測緊急情況和采取措施中，國家享有自由裁量權(quán)?？偨Y(jié)來說，國家對宣告緊急狀態(tài)和采取克減措施的權(quán)利是與歐洲機構(gòu)的司法監(jiān)督相結(jié)合起來的。獨立于司法監(jiān)督的宣告權(quán)和減免權(quán)涉嫌喪失民主正當(dāng)性，背離法治原則。

同時，勞力斯訴愛爾蘭案(Lawlessv.Ireland)明確了善意原則。如果一個政府采取的行動是基于善意原則，經(jīng)司法鑒定認(rèn)為該行動也是合理的，那么它不能被認(rèn)為是違反了公約下的義務(wù)。這一觀點符合一般國際法。每當(dāng)一項條約或國際法習(xí)慣規(guī)則將任何事項置于一國政府的酌處權(quán)之下時，國際法庭的一般職能是了解該國政府在行使其權(quán)力時是否在條約或習(xí)慣規(guī)則規(guī)定的適當(dāng)權(quán)力范圍內(nèi)行事。這也涉及自由裁量原則。

（2）基于《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》的司法控制

《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》建立了三項人權(quán)執(zhí)行機制。第一是根據(jù)《公約》第40 條建立的國家報告制度，第二是根據(jù)《公約》第41 條建立的國家間申訴制度，第三是根據(jù)該公約的任擇議定書建立的個人來文制度。與美洲人權(quán)委員會是一個事實調(diào)查機構(gòu)的性質(zhì)不同，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)委員會是一個司法或者準(zhǔn)司法性質(zhì)的機構(gòu)，類似歐洲法庭和委員會。聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)委員會承擔(dān)審核國家報告的職責(zé)，在具體工作中與國家代表對話，委員會的成員有權(quán)向國家代表們發(fā)表國家是否遵守公約義務(wù)的觀點和建議。委員會發(fā)表了許多發(fā)揮實際作用的對公約大部分條款的意見，但對克減條款的意見類似于對該條款的復(fù)述。

因此，有效把握公約的一個途徑是審查國家對委員會審議國家報告的回應(yīng)。這些互動記載在委員會的總結(jié)記錄中，而該總結(jié)記錄包含在委員會提交到聯(lián)合國大會的年度報告中。通過審查相關(guān)記錄發(fā)現(xiàn)，在國家報告中，委員會指出國家存在主要的相關(guān)問題包括：對《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第4 條第3 款的廣泛不遵守、一些國家不愿意完全配合委員會等。另外還存在兩個特別的問題，第一是缺失國家緊急狀態(tài)的合法界定規(guī)則，在這種情況下，當(dāng)委員會成員與國家溝通時，委員會嘗試在對國家的人權(quán)狀況進行評估之前先對國家的法律規(guī)定做出評估。第二是提交階段性國家報告的義務(wù)是否可以在緊急狀態(tài)克減。委員會認(rèn)為，尼加拉瓜在緊急狀態(tài)情況下提交過一份非常完整的國家報告，這指明國家報告程序不應(yīng)該在緊急狀態(tài)下暫停。[64]See Jaime Oraá,Human Rights in States of Emergency in International Law,Oxford University Press,1992,p.49-50.當(dāng)然，在非常例外的情況下，國家報告可能因特殊原因而推遲提交，而這些特殊原因應(yīng)是正當(dāng)?shù)那蚁蛭瘑T會提出。

（3）基于《美洲人權(quán)公約》美洲人權(quán)委員會的控制

1965 年，在里約熱內(nèi)盧舉行的美洲國家組織會議上，美洲人權(quán)委員會獲得了新的權(quán)力和職能，即審查個人來文，向各國政府發(fā)表講話，獲取有關(guān)資料并向它們提出建議，最后向美洲國家組織大會提交年度報告。在1980 年以來，美洲人權(quán)委員會就緊急狀態(tài)主題的年度報告，提高了法律分析緊急狀態(tài)的質(zhì)量。1967 年通過的《布宜諾斯艾利斯議定書》(Protocol of Buenos Aires)修訂了美洲國家組織憲章，美洲人權(quán)委員會成為其中主要機構(gòu)之一。該議定書第112 條[65]《布宜諾斯艾利斯議定書》第112 條：“應(yīng)設(shè)立美洲人權(quán)委員會，其主要職能是促進遵守和保護人權(quán)，并作為本組織在這些問題上的咨詢機構(gòu)?！睹乐奕藱?quán)公約》應(yīng)確定該委員會以及負(fù)責(zé)這些事務(wù)的其他機構(gòu)的結(jié)構(gòu)、權(quán)限和程序。”載美洲國家組織官網(wǎng)，https://www.oas.org/sap/peacefund/VirtualLibrary/ProtocolBsAs/ProtocolBuenosAir es.pdf，最后訪問日期：2023 年9 月26 日。規(guī)定了美洲人權(quán)委員會的主要職能，即“促進對人權(quán)的遵守和保護，并作為本組織在這些事項上的咨詢機構(gòu)?！?979 年《美洲人權(quán)公約》生效，美洲人權(quán)委員會成為“新”的機構(gòu)開始運作。就《美洲人權(quán)公約》的非締約國而言，該委員會繼承了“前”委員會的權(quán)力，并擁有了新的職權(quán)。

自工作開展以來，美洲人權(quán)委員會主要作為一個實況調(diào)查機構(gòu)，編寫了幾份關(guān)于各國在緊急情況下侵犯人權(quán)的詳盡報告，具體包括美洲人權(quán)的法律規(guī)定和實際情況。美洲人權(quán)委員會具有靈活的調(diào)查方法，使它能夠使用各種技術(shù)來評估美洲人權(quán)的情況。委員會接受各種來源的信息，舉行聽證會，最重要的是，委員會有權(quán)開展現(xiàn)場訪問。從組織查訪和保護證人的角度來看，這些本地查訪使委員會成為最有經(jīng)驗的國際機構(gòu)。[66]See Jaime Oraá,Human Rights in States of Emergency in International Law,Oxford University Press,1992,p.51-54.

與聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)委員會不同，美洲人權(quán)委員會能夠依職權(quán)行事，并編寫履行職責(zé)所必需的報告。在1980 年的《玻利維亞報告》和1983 年的《尼加拉瓜-米斯基托斯報告》中，盡管各國政府沒有提出克減通知，美洲人權(quán)委員會適用了《美洲人權(quán)公約》第27 條[67]《美洲人權(quán)公約》第27 條：“在戰(zhàn)爭、公共危險或威脅到一締約國的獨立與安全的其他緊急情況下，該締約國可以采取措施，解除其根據(jù)公約所承擔(dān)的義務(wù)，但此等措施不得違反其所負(fù)的其他國際義務(wù)，且不得造成基于種族、膚色、性別、語言、宗教或社會出身的歧視?！魏涡惺怪兄箼?quán)利的締約國應(yīng)立即通過美洲國家組織秘書長將其已中止適用的條款以及中止的原因通知其他締約國，以及終止該暫停的日期?！钡臉?biāo)準(zhǔn)。1968 年美洲人權(quán)委員會批準(zhǔn)了一項關(guān)于在中止憲法保障的情況下保護權(quán)利的重要決議。委員會在決議中指出：“在不損害國家主權(quán)或不干涉原則的情況下，通過簽署和批準(zhǔn)建立互惠承諾的公約，可以使戒嚴(yán)狀態(tài)的實行及其中止的保證成為國際控制的目標(biāo)?！泵乐奕藱?quán)委員會認(rèn)為，許多緊急狀態(tài)違反了第27 條(a)款，主要包括：國家的組織生活沒有受到特殊威脅；緊急狀態(tài)違背了臨時性質(zhì)而制度化；克減了不應(yīng)克減的權(quán)利；國家不遵守正式的通知原則。在此，美洲人權(quán)委員會認(rèn)為，國家違背正式通知的原則即構(gòu)成了對《美洲人權(quán)公約》第27 條(a)款的違反。

三、構(gòu)建和完善緊急狀態(tài)的通知原則和機制

（一）通知原則的必要性

三個主要條約包含的克減條款都有類似的規(guī)定，即行使克減權(quán)的國家應(yīng)將采取的克減措施、采取克減措施的理由以及克減的終止日期通知條約的其他締約國。國際人權(quán)法中的“克減”(derogation)，是指國家在公共緊急狀態(tài)（public emergency）危及國家生存的情況下，暫?；蛑兄孤男衅涑袚?dān)的與某項人權(quán)有關(guān)的國際法律義務(wù)。[68]參見徐顯明主編：《國際人權(quán)法》，法律出版社2004 年版，第192 頁。實際上，基于權(quán)利自身的特性，任何權(quán)利都不是絕對的，相反，任何權(quán)利都需要受到各種必要的約束和限制。[69]參見劉長秋、趙之奕：《論緊急狀態(tài)下公民健康權(quán)的克減及其限度》，載《法學(xué)論壇》2020 年第9 期，第30-39 頁。但克減與一般的權(quán)利限制不同，人權(quán)克減發(fā)生在特定情形之下，即公共緊急狀態(tài)危及國家生存的情況下，其實質(zhì)效果是暫?；蛑兄孤男性搰页袚?dān)的相關(guān)國際法律義務(wù)。形式上，克減是國家對其承擔(dān)的國際人權(quán)義務(wù)的暫停施行，結(jié)果通常表現(xiàn)為對人權(quán)行使的限制的加強和對人權(quán)保障的減少或取消。本質(zhì)上，克減是國家對人權(quán)的行使所施加的特別限制，是對人權(quán)行使的一般限制的補充。因此，緊急狀態(tài)下的克減措施是非常嚴(yán)重的措施，是其他國家關(guān)注的事件。

對人權(quán)條約的減損進行國際通知的條件具有基礎(chǔ)的重要性，因為它令所有國家了解到任何特定締約國在任何特定時間對相關(guān)公約義務(wù)的實際上的遵守情況，讓國際監(jiān)督機構(gòu)更好地監(jiān)測國家在緊急狀態(tài)下履行國家義務(wù)的狀況。另外，這對某些能具體向國家針對國家報告提出問詢的機構(gòu)特別重要，實質(zhì)上影響其履行職能的可能性和程度。例如聯(lián)合國人權(quán)理事會，或者根據(jù)授權(quán)撰寫具體國家人權(quán)報告的機構(gòu)如美洲人權(quán)委員會。根據(jù)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》的準(zhǔn)備工作文件，這些國家有權(quán)得到通知，以便確切了解克減國在條約方面的履行情況，并因此能夠行使自己的權(quán)利。在這些條約下，國家間申訴以對抗對人權(quán)條約所規(guī)定的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的違反是最重要的國家權(quán)利之一。在歐洲系統(tǒng)中，國家間申訴機制成為最成功的保證緊急狀態(tài)下對歐洲人權(quán)公約的遵守的制度。如果其他國家沒有被完備地通知，這項機制將無法實際運作。另外，通知義務(wù)的履行某種程度上影響國民權(quán)利的享有和行使。若人權(quán)克減狀況的國際通知能夠隨時更新，將為公眾提供關(guān)注減損國人權(quán)方面的法律發(fā)展的可能性，一方面保障知情權(quán)，另一方面保障國民具備維護其他權(quán)利的信息基礎(chǔ)。

（二）通知的實質(zhì)要求

人權(quán)克減的通知效用建立在其被要求包含的內(nèi)容與細(xì)節(jié)之中。對人權(quán)克減的國際通知的規(guī)定，包括《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第4 條第3 款，《美洲人權(quán)公約》第27 條第3 款和《歐洲人權(quán)公約》第15 條第3 款，它們都規(guī)定了國際通知的實體和程序上的法律要求。若國家不能完全履行上述條款規(guī)定的義務(wù)，相關(guān)機構(gòu)將會認(rèn)為，雖不會令國家的克減權(quán)失效，但相關(guān)國家違反了上述條款。[70]See Anna-Lena Svensson-McCarthy,The International Law of Human Rights and States of Exception——With Special Reference to the Travaux Préparatoires and Case-law of the International Monitoring Organs, Martinus Nijhoff Publishers,1998,p.64-66.

1.時間要素

國家應(yīng)及時發(fā)送信息的要求明確載于《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《美洲人權(quán)公約》(“立即”)中，歐洲人權(quán)法院的判例也認(rèn)為這是《歐洲人權(quán)公約》相關(guān)規(guī)定下的必要要素。因此，相關(guān)信息應(yīng)該“沒有任何可避免的延遲”發(fā)送至區(qū)域組織或國際層面。這個要求并不意味著克減通知應(yīng)該先于克減本身，它只是意味著通知必須在合理的時間內(nèi)發(fā)送出去，而什么是“合理時間”一直是國際機構(gòu)澄清的目標(biāo)。

在希臘訴英國案(Greece v.the United Kingdom)中，歐洲委員會認(rèn)為，從《歐洲人權(quán)公約》 第15 條第3 款的措辭可以明確，通知不需要在采取有關(guān)措施之前作出，而且本條款的措辭也沒有指明必須作出通知的時間以及向秘書長告知信息的范圍和程度。委員會進一步指出，有關(guān)國家應(yīng)在沒有任何不可避免的拖延的情況下告知區(qū)域人權(quán)組織和聯(lián)合國人權(quán)組織所采取的克減措施，并充分提供有關(guān)這些措施的資料，使其他締約國足以了解克減的性質(zhì)和程度。在該案中，委員會總結(jié)指出，國家采取減損措施和告知秘書長之間的時間間隔長達三個月，而且該緊急情況造成的行政拖延也不構(gòu)成正當(dāng)理由。同樣的，在勞力斯訴愛爾蘭案(Lawlessv.Ireland)中采取措施四個月后才通知，這也是不被接受的。相反，本法院認(rèn)為在措施生效十二天后通知是合適的。[71]參見《〈歐洲人權(quán)公約〉第15 條適用指南——緊急狀態(tài)下的克減》，載歐洲人權(quán)法院網(wǎng)，https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_15_ZHO.pdf，最后訪問日期：2023 年3 月21 日。

2.通知內(nèi)容

在1950 年舉辦的人權(quán)委員會第六次會議上，菲律賓代表提議，克減國家應(yīng)該將其采取的克減措施“立刻完整地通知秘書處”[72]聯(lián)合國經(jīng)濟社會文化權(quán)利委員會第六屆會議，E/CN.4/365,p.19,20.，比利時提出了更進一步的建議，“任何行使克減權(quán)的締約國，應(yīng)該通過秘書長，將行使的克減權(quán)所涉及的權(quán)利條款和克減措施行使的日期，通知公約的其他締約國”[73]聯(lián)合國經(jīng)濟社會文化權(quán)利委員會，E/CN.4/SR.195,p.11.。該提議的目的是，讓公約的締約國彼此對行使克減權(quán)的國家知曉該國克減的具體情況。但是，黎巴嫩的代表不完全同意該提議，其更贊成行使克減權(quán)的國家將克減的信息提交到秘書長，因為公約的履行關(guān)涉到整個聯(lián)合國的成員國而并非只是公約的締約國。最終，委員會采納了比利時代表的提議。據(jù)此，國家需要提供克減相關(guān)的條款，克減相關(guān)的措施和原因。根據(jù)1952 年的第八次委員會會議，國際監(jiān)督要求締約國不僅需要正式地通知緊急狀態(tài)和克減情況，并且需要給出合理理由，以使得相關(guān)的克減措施合法化。通知應(yīng)包括如下最基本的內(nèi)容。

第一，克減條款。顯然，必須在克減通知中指明的第一個要素是國家已克減的條款。在愛爾蘭訴英國案(Irelandv.England)中，暴露了一個問題是如果在克減通知中沒有直接或間接地說明克減措施相關(guān)的《公約》條款，政府是否無法中止這項權(quán)利。這個問題在這個案件中沒有被解決。對此，聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)委員會一貫認(rèn)為，如果克減通知或根據(jù)該程序提供的信息沒有說明它打算這樣做，國家不能合法地運用克減權(quán)。

第二，緊急立法和行政命令。對克減條款的全部指明是完全需要的，這就是為什么歐洲聯(lián)盟委員會認(rèn)為希臘政府沒有遵守第15 條第3 款，因為它沒有提供關(guān)于若干立法措施案文的資料，特別是1968 年新的《希臘憲法》和其他行政措施。各國通常在減損通知書中附上與緊急情況有關(guān)的立法和行政法令，有關(guān)法律和行政措施的這些信息已成為通知要求的一部分。

第三，減損的原因。各國還必須說明克減的原因。在勞力斯訴愛爾蘭案（Lawlessv.Ireland）中，申請人辯稱，愛爾蘭政府在1956 年對秘書長發(fā)出的關(guān)于克減的通知不是合法的，因為它不符合公約第15 條第3 項，具體有兩個原因：其一是愛爾蘭政府所提供的信息，不能證明一個威脅到國家生命的緊急狀態(tài)的存在（根據(jù)《歐洲人權(quán)公約》第15 條）。其二是關(guān)于克減措施和采取克減措施原因的信息不充分。委員會一致認(rèn)為，《歐洲人權(quán)公約》第15 條第3 段規(guī)定了具體的要素。它提到有必要立即通知克減措施并提供有關(guān)這些措施的“充分信息”，以使其他締約國和委員會能夠了解克減的性質(zhì)和程度。委員會重申了通知要求在公約集體保障制度中的首要重要性?？紤]到這些因素，委員會發(fā)現(xiàn)愛爾蘭的通知發(fā)送“毫不拖延”，并且提供了有關(guān)措施性質(zhì)的充分信息。此外，愛爾蘭政府在通知中附上了一些影響中止權(quán)利的立法行為。然而，委員會認(rèn)為該克減通知會受到批評，因為它沒有足夠清楚地表明導(dǎo)致被告政府克減其在公約下的義務(wù)的原因。委員會提請注意國家需要更全面的信息來說明原因。

第四，終止日期的通知。根據(jù)通知要求，各國也有義務(wù)進一步通知它們終止克服克減的日期及哪些條款以恢復(fù)原效力。因此，正如在大會第三委員會指出的那樣，正式的通知包括兩個單獨的通知，第一個在克減開始時，第二個在克減結(jié)束時。聯(lián)合國第三委員會在1963 年第十八屆會議上修改了該段的早期措辭，只是為了使兩項單獨的義務(wù)更加明確，盡管各國的實踐很少，且不總是一致的，并且表示各國似乎也應(yīng)該通知緊急狀態(tài)的延長。

除此之外，在“應(yīng)急措施”這部分提到“當(dāng)宣布進入緊急狀態(tài)時，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》的締約國應(yīng)履行其通過聯(lián)合國秘書長發(fā)出正式通知的法律義務(wù)。區(qū)域人權(quán)條約包括類似的義務(wù)”，并且“各國政府應(yīng)告知受影響的人群，其采取的緊急措施是什么、它們適用于何處以及它們打算持續(xù)多長時間，應(yīng)廣泛提供并定期更新這些信息?！盵74]See COVID-19 Guidance，VNITED NATLONS HVMAN RIGHTS（March 31,2023）https://www.ohchr.or g/en/covid-19/covid-19-guidance.這一原則的關(guān)鍵是，不僅內(nèi)容方面，國家不僅要通知聯(lián)合國其宣布的緊急狀態(tài)，而且還有義務(wù)告知聯(lián)合國被克減的具體權(quán)利以及這些克減的原因[75]Michael Macaulay,Syria: The Need to Reform Monitoring of States of Emergency,p.28.,https://www.lrw c.worg/wp-content/uploads/2012/03/Syria.StateofEmergency.Macaulay.Feb_..06.pdf,LRWC.（March 24,2023），在主體方面，國家不僅要通知聯(lián)合國，還應(yīng)告知受影響的人群。

（三）違反通知要求的影響

國家違反通知要求一般不影響緊急權(quán)的效力。在勞力斯訴愛爾蘭案（Lawless v.Ireland）中，愛爾蘭政府宣稱，盡管發(fā)出的關(guān)于緊急狀態(tài)的通知是不足的，但國家的克減權(quán)并不因此受到限制，法庭應(yīng)僅將其作為一項原則規(guī)定，即不遵守這項要求絕不能導(dǎo)致緊急狀態(tài)的無效。委員會對此強調(diào)了兩個觀點。首先，它承認(rèn)通知秘書長的義務(wù)是《歐洲人權(quán)公約》規(guī)定的確保各國遵守承諾機制中的一個重要環(huán)節(jié)。若沒有這種資料，《歐洲人權(quán)公約》其他締約國就不知道其根據(jù)第二十四條（國家間申訴機制）的立場。此外，若沒有這種資料，委員會本身就不知道且可能從根本上影響其本身受理有關(guān)國家行為的管轄權(quán)。其次，委員會認(rèn)為，預(yù)見政府可能不遵守通知要求的所有情況是不可能的。最后委員會補充指出，在某些情況下，不通知秘書長是否可能受到某種形式的制裁，例如，作出不利于政府的推論，甚至制裁克減權(quán)無效，這些問題委員會傾向于不在具體案件宣布之前發(fā)表意見。因此，委員會認(rèn)為法院沒有必要按照愛爾蘭政府的建議就這一點作出裁決。法院同意委員會的立場，沒有根據(jù)愛爾蘭政府的意愿作出裁決，即原則上，國家不遵守第15 條第3 款絕不能引起克減權(quán)無效的制裁。

一方面，通知要求似乎是一項正式要求，在行使克減權(quán)之后才變得必要，其目的只是通知其他締約國。因此，不通知似乎不嚴(yán)重，也不會使人質(zhì)疑行使克減權(quán)的有效性。另一方面，如果考慮到條約起草者對條約的重視，似乎在某些情況下，不通知會影響權(quán)利本身的有效性。但是，締約國違反公約規(guī)定的通知要求，涉嫌違反相關(guān)條約義務(wù)；一般國家違反通知原則，涉嫌違反一般國際法，招致國家責(zé)任。違反程度和影響程度主要取決于不符合通知要求的程度。不符合通知要求根據(jù)程度可劃分為兩類，包括完全不符合通知要求和部分不符合通知要求。完全不符合通知要求指的是國家在未發(fā)出通知的情況下依職權(quán)適用減損條款的問題，部分不符合通知要求指的是減損通知包含的信息不足或通知未按時發(fā)送。在后一種情況下，國際機構(gòu)不會因此否決國家適用克減權(quán)的合法性和合理性，盡管它們會指出存在違反條約義務(wù)（通知原則）的情況。進一步說，國際機構(gòu)尚未同意不符合通知要求作為原則問題的裁定，認(rèn)為在任何情況下不遵守這些正式要求都不能引起克減權(quán)無效的制裁，但這不影響國家不符合通知要求違背了條約義務(wù)甚至一般國際法義務(wù)的法律性質(zhì)，將招致國家責(zé)任的法律后果。

結(jié)語

緊急事件具有高度的不確定性和嚴(yán)重的危害性兩大特征，[76]孟濤：《公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)法治的原理與建構(gòu)——基于新冠肺炎疫情的研究》，載《法學(xué)評論》2020 年第2 期，第135-147 頁。極易發(fā)生突破人權(quán)保障的標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)重的、大規(guī)模的侵犯人權(quán)的狀況。在1985 年到1997 年間，世界上大約有一半的國家被報道進入了法律上或事實上的緊急狀態(tài)。[77]See Special Rapporteur for States of Emergency,The Administration of Justice and the Human Rights of Detainees: Question of Human Rights and States of Emergency: Final Report,E/CN.4/Sub.2/1997/19/Add.1.宣告、通知緊急狀態(tài)和人權(quán)克減狀況的理論和實踐缺失，帶來了諸多問題，而正式宣告、通知緊急狀態(tài)有利于更新緊急事件的發(fā)展動態(tài)，防止國家濫用緊急權(quán)，保障國內(nèi)民眾的知情權(quán)，保障個人和其他締約國家在聯(lián)合國人權(quán)機制下的提出來文和指控的權(quán)利，加強國際監(jiān)督機構(gòu)基本的信息基礎(chǔ)。

人權(quán)條約的克減條款建立了一個基本的法律框架，在克服緊急狀態(tài)的同時尊重個人的基本權(quán)利，因此被稱為人權(quán)保護系統(tǒng)中的基石。一方面，克減條款給予國家更大的空間行使緊急權(quán)以克服緊急狀態(tài)；另一方面，克減條款也約束和監(jiān)督國家緊急權(quán)，人權(quán)克減條款涉及權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)下降、權(quán)利限制、國家義務(wù)承擔(dān)不足的問題，因此緊急狀態(tài)的實質(zhì)存在和正式的宣告是使其合法化的必要前提。在緊急狀態(tài)下，國家正式宣告、通知人權(quán)克減的情況，有利于國際監(jiān)督機構(gòu)對國家是否在合法限度內(nèi)行使權(quán)利克減、是否履行一般國際法和相關(guān)條約法的義務(wù)進行審查和監(jiān)督。

構(gòu)建和完善緊急狀態(tài)和人權(quán)克減狀況的通知原則和機制，國家應(yīng)提前完善相關(guān)立法，規(guī)定宣告緊急狀態(tài)的法定要求，包括實質(zhì)要件和程序要件。一般而言，有權(quán)決定國家進入緊急狀態(tài)的國家機關(guān)是立法機關(guān)，而宣告主體通常為國家元首，宣告行為一旦作出，將產(chǎn)生國家從一般法制進入緊急狀態(tài)法制的法律效果，緊急狀態(tài)法令將在一定期間內(nèi)生效，行政權(quán)力得以擴張，此時人權(quán)保障更為關(guān)鍵。在這種情況下，國家緊急權(quán)將受到司法控制的監(jiān)督，以預(yù)防緊急狀態(tài)常態(tài)化和制度化的情況，防止大規(guī)模、長時間侵犯人權(quán)的風(fēng)險。構(gòu)建和完善緊急狀態(tài)和人權(quán)克減狀況的通知原則和機制，一方面，要求國家應(yīng)尊重一般國際法層面的保障人權(quán)的原則和法治原則，更具體而言是各人權(quán)公約和輔助資料反復(fù)強調(diào)的緊急狀態(tài)和人權(quán)克減的通知原則；另一方面，國家應(yīng)遵守作為聯(lián)合國成員國，或作為已經(jīng)做出相關(guān)規(guī)定的公約締約國的國際法義務(wù)，在“條約必需遵守”的一般國際法原則的指引下，“立刻完整地”對本國緊急狀態(tài)和克減狀況進行國際通知，包括通知聯(lián)合國秘書長，也包括通知區(qū)域人權(quán)組織的相關(guān)機構(gòu)，如歐洲委員會秘書長。通知的內(nèi)容包括緊急狀態(tài)的啟動、暫停、延長或結(jié)束的時間，也包括克減相關(guān)的公約條款、國內(nèi)法律法令、具體權(quán)利等。在這個意義上，公約締約國違反通知要求，是違反公約義務(wù)的不法行為，亦是違背了一般國際法原則的不法行為。