提升新時代監獄刑罰執行質效的思考
——安徽省白湖監獄管理分局實踐感悟

梁本喜（安徽省白湖監獄管理分局局長）

黨的二十大報告指出，必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。監獄作為國家的刑罰執行機關，如何在新時代全面依法治國這場深刻革命中不辱使命、踐行宗旨、彰顯職能，是擺在每一位監獄民警面前的一道必答題。本文立足基層監獄刑罰執行實踐，簡要介紹安徽省白湖監獄管理分局刑罰執行實踐中的主要做法與探索，分析當前監獄刑罰執行實踐中面臨的挑戰，提出針對性的建議與思考，旨在從監獄刑罰執行實踐層面交流經驗、破解難題，提高刑罰執行工作質效，推進新時代監獄工作高質量發展。

一、刑罰執行工作的實踐與探索

安徽省白湖監獄管理分局（以下簡稱白湖分局）是安徽省最大、全國特大型監獄，常年押犯超萬人，分押在數個相對獨立的大型監區內。建監七十年來，白湖分局始終堅持黨的監獄工作方針政策，成功改造了數十萬名各類犯罪分子，特別是近年來，立足推進監獄工作從“關得住”“不跑人”向“改造好”“不再犯”的全面提升，在以下幾個方面進行了持續探索。

（一）建立“3+3+1”為主導的罪犯教育改造機制。白湖分局聚焦監獄工作中心任務，硬化改造工作指標，完善改造工作流程，以改造質量為中心的工作格局正逐步形成。創新三分制度。變關押點多劣勢為分押優勢，建成三個專管監區（老病殘犯監區、醫療監區、出入監教育監區）、二個示范監區（超短刑犯管理監區、勞動技能強化培訓監區）、多個主體監區，并根據需要在相關監區內設精神病犯、艾滋病犯、頑危犯集中教育等專管分監區，分押、分管、分教的改造格局正加速形成。推行三級矯治。以規范罪犯入監、即時、年度和出監四項評估為前提，探索建立“分局教育矯治中心、監區矯治分監區和內設監區兼職咨詢師”三級矯治機制，采取正念療法、經史合參、內視觀想等新型心理矯治方法，引入“楓橋經驗”，在監區普遍建立矛盾調處室，開展專項矛盾化解和思想教育，并聯合地方司法行政部門、民盟和高等院校等，分層分級對不同類型頑固犯進行綜合幫教和攻堅轉化，頑固犯轉化率保持較高水平。打造一個體系。持續打造“至善”文化體系。品牌上，按照“一監一特色、一區一品牌”，堅持打造以“法”“和”“善”“德”“孝”“禮”為核心理念的六個文化子品牌；載體上，常態化開展“四大主題月”活動，舉辦“至善”文化藝術節、體育運動會，建立多類文化興趣小組，建好監區圖書室；節點上，組織開展愛國主義教育、送法進監、感恩教育、文藝匯演、“開放日”活動等特色文化教育，以文育人、以文化人。

（二）形成以“1+2+3+4”為重點的監管安全管控體系。白湖分局強化系統思維，聚焦時間上的流程管理、空間上的網格管理、節點上的清單管理，建立“三維”鏈式防控機制，已實現連續21年監管安全“四無”目標。推進標準化監區體系化升級建設。在之前標準化監區建設基礎上，作為安徽省直監獄系統的試點單位，白湖分局在安徽省監獄管理局的部署下，積極探索推進基層監區標準化體系再升級。堅持黨建引領標準化、執法執勤標準化、改造運行標準化“三化”標準，著力構建權責明晰、標準統一、流程清晰、運行高效的標準化監區建設體系、管理模式和運行機制，落實動態監測、季度考核，及時兌現獎罰，監區“三基”建設進一步強化固化。嚴格“兩個一日流程”。以一日時間為線串聯各項重點工作制度，制定民警執勤和罪犯改造兩個“一日流程”，讓執勤民警知道什么時間、什么地點該做什么；讓罪犯明白什么時間、什么地點該怎么做。白湖分局將“兩個流程”落實作為工作的基本要求，并作為各級督查考核的基本項目。加強“三圈”管控。完善第一圈罪犯互監組、第二圈“三大現場”隔離網、第三圈監區圍墻周界管理制度，全方位清繳違禁物品，細化現場和工具管理，壓實主體責任與監督責任，并納入視頻督查、特警隊巡查必查內容，形成線上線下立體管控網絡。嚴格“四個專項警務”。針對罪犯外出就診、車輛進出大門、罪犯親屬會見、外來人員進監等重要時空交匯節點上的薄弱環節和安全隱患，建立四個專項警務運行模式，以分局、監區兩級指揮中心監控為平臺，全程跟蹤督查，堅決防范重點環節管控出現隱患與漏洞。

（三）構建以“4+3+2”為重點的公正文明執法格局。白湖分局充分利用信息化等現代手段，強力推進刑罰執行規范化建設，不斷提升監獄執法公信力。深化“四個環節”獄務公開。公布“減假暫”條件，突出抓好條件、排名、程序、結果“四個公開”，實行公示“三段排名”“三查三審”，落實“三榜公示”，建立案卷辦理審查合議、提級審理等機制，確保“減假暫”實體和程序公正。推行“三維”執法監督。健全法治監督、內部監督、社會監督全方位監督體系，自覺接受上級部門和檢察機關的巡視巡察，堅持問題導向，強化整改提升。在省內率先建成獄內“遠程法庭”，建立網上協同辦案，入選“法治中國”全國司法行政系統創新典型案例。常態化組織開展執法監督員進監檢查，以及刑釋人員問詢活動，促進民警執法水平不斷提升。加強“兩個中心”規范運行。建成執法證據保全和刑務辦案“兩個中心”，常態化開展集中辦案、交叉評審、聽證研究、監督審查、業務培訓，嚴格落實案件實質化審查要求，堅持證據保全與規范執法同步開展，建立健全證據保全管理體系，增強民警證據保全意識與能力，以監獄執法規范化保障監獄執法公正性。

（四）健全以“1+2+2”為重點的過硬隊伍保障體系。白湖分局始終堅持黨建引領、隊建先行，涌現出如黨的二十大代表張文博等一大批先進典型，為監獄高質量發展注入強勁動力。加強黨的建設。推進“一切工作到支部”，深入開展黨建標準化規范化建設。實施“一組織一特色、一支部一品牌”創建，配齊配強基層黨委（支部）書記、副書記，定期組織黨建業務培訓和工作成果交流，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。開展“兩項考評”。著力推動黨建與業務工作深度融合，一方面，建立健全基層單位高質量發展考評辦法，全方位開展“賽馬”活動，將所屬40多個基層單位分成不同類型，從黨建、安全、發展、基礎工作四個維度進行逐項考核評分，每季度公開講評一次，年末排出名次進行獎罰。另一方面，作為中組部和省委組織部公務員考核聯系點單位，白湖分局積極探索制定公務員平時考核實施辦法，規范考核評價指標、方法程序及結果應用，為監獄民警的日常管理提供有力抓手。推行“雙十禁令”。為全面從嚴管黨治警，分別制定民警職工與領導干部“十條禁令”，明確紅線底線，同時強化警示教育，嚴格執法執紀，推動全面從嚴管黨治警不斷走向深入。

二、當前刑罰執行實踐中面臨的挑戰

監獄刑罰執行工作是一項復雜的系統工程，面對新時代新形勢新任務新要求，全面提升監獄刑罰執行質效，監獄在思想理念、法律制度、體制機制、隊伍建設多個層面還面臨諸多挑戰。

（一）思想理念的偏差。一是監獄職責層面，“安全觀”取向的片面性。安全穩定一直以來都是監獄工作的底線、紅線，特別是當前，社會各界對維護安全穩定的要求越來越高，確保監管安全穩定的要求已經從傳統安全延伸到非傳統安全、從線下延伸到線上，保安全促穩定任務繁重，導致一部分監獄民警，甚至有的監獄個別領導也片面認為保安全就是講政治、保安全就是盡職責、保安全就是保飯碗，從而將更多的人力、物力、財力、精力放在“看住了、不跑人、不出事”的低層次保安全上。二是民警執法層面，“兩極化”現象的苗頭性。一方面，少數民警仍然習慣于傳統的管理方式，思想上存在罪犯“只準老老實實，不準亂說亂動”，否則就認為是“不服管理”“抗拒改造”的表現；另一方面，隨著各級組織對民警執法工作要求提升，罪犯及其家屬維權意識增強，加之民警依法履職的保障制度不夠完善，個別民警又疏于學習，擔心工作失職失誤被嚴肅追責，以至出現了“不會管、不敢管、不愿管”的現象，雖然是極個別現象，但其苗頭不容忽視。三是社會心理層面，“重刑罰”思想的延續性。“懲罰”“報復”“威懾”是封建社會幾千年的監獄行刑理念，即使在努力建設中華民族現代文明的今天，受重刑思想影響，社會輿論對緩刑、假釋等刑罰執行工作，以及對于監獄的設施改善、罪犯合法權利保障等措施，仍存在“庇護壞人”“執法不公”的懷疑。這些社會層面的理念、觀念，不可避免地對建立和完善科學的監獄刑罰執行體系帶來影響與制約。

（二）刑罰執行的困惑。《中華人民共和國監獄法》（以下簡稱《監獄法》）的頒布極大地推進了我國監獄法制化建設進程，但隨著經濟社會的快速發展變化，在實踐中也面臨諸多新情況、新問題，表現突出的為：一是監獄執法責任不夠明確。《監獄法》部分條文用語模糊，如對民警使用警戒具、采取強制措施表述不夠明確，執行過程中容易產生歧義；對罪犯的獎懲規定過于寬泛，且適用面窄，特別是民警在日常執法過程中往往缺少法定的懲戒措施，以至留下了“不作為”或“亂作為”的空間，監獄作為國家刑罰執行機關的威嚴不同程度受到了損害。而且，近年來普遍推行的“重點刑釋人員”必接必送做法，也同樣缺少法律依據，監獄面臨較大執法和安全風險。二是罪犯“應收盡收”影響刑罰質效提升。近年來，相關法規修訂了罪犯收監“應收盡收”條款，在降低超短刑犯、重危病犯收監條件后，監獄出現了超短刑罪犯入監教育剛結束即要辦理出監手續的快速流轉，以及為醫治疾病不得不將重病犯在監獄與社會醫院之間多次輾轉等現象。這些既加重了國家行刑成本、增加了監獄安全風險，其改造效果、法律效果與社會效果也是大打折扣。三是罪犯醫療政策執行存在堵點。監獄為服刑罪犯提供基本醫療保障是保障罪犯人權的基本要求，但在當下監獄承擔罪犯醫療責任的具體實踐中，罪犯及其親屬提出超過社會公民就醫標準要求的現象普遍存在，甚至個別人為了達到免費治病的目的故意犯罪入獄。近年來，監獄與罪犯及其親屬之間的醫療糾紛呈逐年上升趨勢，且由此帶來的上訪、信訪、纏訪現象屢見不鮮；同時，高額的罪犯醫療費已經成為幾乎每個監獄沉重的經濟負擔。另外，罪犯病亡處理難也成為當前監獄最為棘手的難題之一，最高人民檢察院、民政部、司法部聯合下發《監獄罪犯死亡處理規定》，雖然對罪犯死亡處理作出了相關規定，但其法律責任規定并不清晰，監獄在執行過程中困難重重，面對死亡罪犯親屬“以尸要挾”提出無理訴求，監獄在應對上往往無法可依，束手無策，導致久拖不決，甚至不得不“花錢買平安”，相關規定亟待完善。

（三）體制機制的短板。一是監獄體制改革不夠徹底。如大部分省份監獄經費全額保障不到位、監社分離不徹底，有些監獄仍要依靠監獄企業來保障職工工資、監獄基礎建設、罪犯醫療費缺口等，客觀上制約了監企徹底分離的實現。二是監管兩套運行機制亟待優化。當前，監獄治理正在從科室條塊分割的傳統模式，逐步向以聯勤指揮中心為中樞的治理模式轉變。在探索的過程中，兩套機制同步運行，導致一些工作因體制不順影響了工作質效，加重了基層負擔。三是標準化建設水平參差不齊。近年來，全國各地大力推進標準化監獄（監區）建設，一些省份已將監獄獄政管理、教育改造等監獄執法管理工作納入地方標準，但從全國范圍來看，監獄標準化建設依然任重道遠。硬件上，監獄布局、建筑功能等沒有做到相對統一；軟件上，監管改造等一些監獄民警執法的基本制度也未做到統一規范。

（四）隊伍保障的不足。一是隊伍結構“啞鈴型”。由于民警隊伍年齡結構老齡化，以及近些年為補充警力而大量招錄新民警等原因，目前不少監獄民警隊伍年齡呈現“啞鈴型”結構，以白湖分局為例，民警年齡段主要集中在35周歲以下及50周歲以上，占比79.8%；36周歲至49周歲民警僅占比20.2%，斷層現象嚴重，不利于民警隊伍梯度培養和發展。二是專業化程度不高。從事監獄管理需要多方面的專業人才，但在實踐中，特別是監管、教育、生產等管理崗位往往專業化要求不明晰，人員配備不精細，存在“大鍋飯，一鍋出”的現象。尤其是專業化要求相對較高的如工程類、醫技類等崗位，在專業技術職稱與行政待遇脫鉤后，相關民警工作積極性、主動性也受到明顯影響，甚至出現個別民警不考證、懶考證的現象，專業人才后備力量嚴重不足。三是隊伍精神狀態不夠飽滿。監獄民警隊伍整體素質是過硬的，是黨和人民完全可以信賴的隊伍，但由于民警工作超負荷，任務重、壓力大、風險高，加之監獄宣傳工作薄弱，一些社會公眾對監獄工作的認識還停留在“過去時代”，對監獄否定性評價較深，另外，工作的性質也決定民警難以有更多的時間照顧家人，家庭矛盾比較突出。來自工作、社會、家庭的壓力疊加，容易導致民警身心疲憊，產生厭戰情緒，職業榮譽感、認同感下降。

三、提高新時代監獄刑罰執行質效的思考

（一）以“八五”普法為契機推進思想理念的更新。提升監獄刑罰執行質效，首先必須更正思想理念偏差。監獄應抓實“八五”普法工作，加大宣傳力度，使監獄廣大民警樹立正確的刑罰執行理念，并不斷向外擴散，讓社會大眾客觀地認識監獄、更多地理解和支持監獄工作。一要切實認清輕緩化的刑罰趨勢。我國刑罰的目的決定了其既需要通過懲罰犯罪來達到預防犯罪的效果，又要平衡其與保護罪犯人權之間的關系。這種訴求決定了為使刑罰效果最大化，需要順應輕緩化的世界刑罰發展趨勢①黃珺珺：《非監禁刑改革路徑探索——以輕緩化為方向》，《刑事法學研究》，2021年第1輯。。對此，近年來，我國廢除多項死刑罪名，提出終身監禁規定，加強社區矯正工作。作為基層監獄民警，必須順應行刑理念的變化，充分認清刑罰輕緩化帶來的新情況新問題，注重假釋、暫予監外執法等刑事政策的運用，不斷提升刑罰執行質效。二要切實強化改造人的宗旨意識。把改造罪犯作為現代監獄工作的中心任務，需要切實處理好確保監獄安全與提升改造質量之間的關系，最為有力的措施是要將罪犯改造“軟指標”轉化為“硬任務”。為此，建議在修訂《監獄法》的同時，同步修訂完善《教育改造罪犯綱要》，明確教育改造目標、評價指標、工作舉措、保障措施等，并同時建立科學的罪犯教育改造考核評價機制，這樣改造工作才可能真正由“虛”變“實”，“重管輕教”“以管代教”“唯安全論”②趙昌華：《牢牢把握改造罪犯中心任務 奮力推動監獄工作高質量發展》，《中國法治》，2023年第9期。的思想才能逐步轉化。三要切實踐行公正文明的執法理念。對于罪犯日常改造，既要嚴格規范，也要依法依規。一方面，進一步完善監獄刑罰執行的法律法規，監獄要依據法律賦予的權力，嚴格管理罪犯，增強罪犯法紀意識，確保罪犯依法履行改造義務，絕不能“妥協執法”、徇私枉法。另一方面，要摒棄罪犯改造“客體”觀念，遵循科學的改造規律，從思想觀念、法治理念、行為習慣、心理矯治等多方面入手，切實調動罪犯改造積極性，提升罪犯改造質效。

（二）以《監獄法》修訂為契機破解法治保障系列難題。當前正在全面征求《監獄法》修訂意見，筆者認為從基層監獄執法實踐與問題導向來看，前文分析的三個方面突出問題應列入此次修訂的重要內容。一要進一步明確監獄刑罰執行責任。建議在《監獄法》中增加“法律責任”專章，效仿《社區矯正法》，不僅明確監獄民警、罪犯的法律責任，也明確地方政府及公安、檢察院、法院等相關部門的具體責任，破解《監獄法》缺少相應社會支持體系、常常“單打獨斗”的難題。例如，要明確地方教育部門對罪犯文化技術教育的責任，明確地方衛生健康委員會對罪犯醫療保障的責任，明確公安部門在監獄區域治安方面的責任等。二要進一步優化監獄收監對象條件。一方面，建議修訂相關法律條例，將罪犯收監“剩余刑期3個月”適當延長，并修改完善“無服刑能力不予收監”的規定，減少超短刑犯和重癥病犯大量進入監獄服刑，而改為社區矯正、暫予監外執行等非監禁改造形式。另一方面，建議利用全國戒毒所轉型有利時機，及時將部分基礎條件好的戒毒所改建成超短刑犯監獄或老弱病殘犯監獄，緩解監獄關押壓力，實現特殊類型罪犯的分類關押管理。三要進一步明確罪犯醫療及病亡罪犯善后處理相關主體責任。監獄罪犯醫療標準不清、醫療費負擔過重的問題，以及罪犯病亡處理難題，解決的根本途徑在于有法可依、執法必嚴。建議利用《監獄法》修改契機，協調相關部委將罪犯醫療全部納入屬地管理，實行罪犯與社會公民同等的醫療保險待遇。要改革優化監獄醫院及衛生所的設置方式，將罪犯疾病治療責任劃歸屬地醫療機構，醫技等相關人員派駐及其費用結算全部由醫療機構負責，監獄主要提供場所及監管安全保障。同時，將罪犯在監內死亡后尸體的處置納入司法程序，由監獄方負責提供相關事實依據；檢察機關負責審查確認事實并收集死亡罪犯親屬意見，提出檢察意見；法院負責認定事實并依法裁定，從而明確各相關方的法律責任，平等保護各相關方權益，保障國家刑罰執行的完整性和嚴肅性。

（三）以監獄職能歸位為契機逐步完善現代監獄體制機制。2023年，全國監獄工作推進會進一步強調了堅持以改造罪犯為中心任務。聚焦這一中心任務，必須牢固樹立總體國家安全觀，從影響監獄刑罰效能發揮的體制機制入手，持續深化改革、固本強基。一要持續深化監獄體制機制改革。把握“全額保障、監企分開、收支分開、規范運行”總目標，從國家層面協調出臺相關規定，建立動態增長的監獄經費全額保障體制，健全規范有效的監企協調機制，加速推進地方政府和社會組織承接監獄后勤保障工作，如妥善解決白湖分局區域內供電線網仍由自己負責等問題。加快形成統一規范、運行高效的刑罰執行制度體系和運行機制。二要創新推進監獄監管機制改革。順應現代社會治理信息化、智能化趨勢，改革傳統的監獄機關條塊分割體制，探索推進監獄治理“前臺+后臺”“線上+線下”平臺化治理機制。前臺，即以監獄指揮中心為主體，負責對基層監區的實時動態管控；后臺，以“大部制”改革為抓手，對傳統監獄科室進行整合，主要負責信息集成、臺賬和業務辦理等職能，解決監獄“去機關化”難題，實現監獄指揮反應靈敏、信息集成高效、警力減員增效的改革實效。三要整體推進全國監獄標準化建設。沒有標準化就沒有現代化，推進全國監獄標準化建設是形勢所需、大勢所趨。為此，在硬件建設方面，要完善監獄建設標準，統一監獄布局、標識，做到既整齊、規范，又莊重、威嚴，體現監獄文化特色。在軟件建設方面，要從國家層面盡快制定出臺《監獄法》實施細則，建立健全統一的教育改造、勞動改造、減刑假釋等基本執法制度；省級層面結合各省實際，制定完善各類執勤制度，推進全國監獄的規范運行，彰顯各省監獄的特點。

（四）以全面從嚴治警為契機著力打造保障有力的監獄鐵軍。辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在人，關鍵在人才。唯有建設一支高素質監獄鐵軍，才能保證國家刑罰執行權的有效執行、國家和社會的長治久安。一要以隊伍素質整體提升解決隊伍結構不優現狀。針對當前隊伍結構現狀，盡快推出監獄民警崗位目錄以及職業資格準入制度，建立全國監獄系統統一的執法資格考核認證制度，實行定期考核，合格者方可上崗執勤，并將考核認證結果作為民警年度考核定級和享受各類政治經濟待遇的主要依據。同時，建議以各省監獄管理局為主體，建立健全不同崗位人員的輪值輪訓規劃，把“大練兵”舉措轉化為崗位練兵的長效機制，促進民警隊伍政治素質、業務素質的全面提升。二要以專業化體系建設提升民警隊伍專業能力水平。根據監獄實際需求，建立健全各單位（部門）專業化崗位設置方案，從源頭入手制定民警招錄規劃，根據實際工作需要招錄新警，并嚴格按各單位（部門）專業化崗位設置方案調整和配備各類專業民警。同時，建議加快制定完善司法行政系統民警警務技術職級套改晉升辦法，建立健全專業技術民警培養機制，暢通職級晉升渠道，落實相應的政治經濟待遇，為專業人才提供組織保障。三要以正負激勵制度提振隊伍精神狀態。創新監獄工作宣傳思維，優化宣傳方式，客觀講述監獄故事，強化宣傳生動性和傳播力，推動提升監獄工作美譽度。要建立完善常態化的先進典型選樹機制，大力表彰先進模范人物，營造良好的輿論氛圍，注重能力實績，拓寬選人用人途徑，切實增強民警的職業榮譽感和責任感。要深挖細耕監獄文化，暢通民警建言渠道，建立健全工作容錯機制，用心用情狠抓從優待警措施的落實，切實解決民警的所思所想所急所盼，不斷提升民警的獲得感和歸屬感。堅持全面從嚴治警，建立健全日常績效考核制度，制定民警管理負面清單，形成常態化制度化約束管控機制，進一步提振民警隊伍精神狀態，鍛造新時代忠誠干凈擔當的監獄鐵軍。