法治鄉村建設的“余村經驗”

夏 威（浙江省湖州市司法局局長）

徐衛峰（浙江省湖州市司法局）

浙江省湖州市安吉縣余村是習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”重要論斷的提出地。近年來，余村通過堅持黨建引領為核、生態經濟為基、“四治融合”為道和“共建共治共享”為本的綜合治理模式，探索出一條鄉村治理的法治之路。余村2015年1月被評為全國民主法治示范村，2018年5月被評為全國人民調解工作先進集體，2019年12月被評為全國鄉村治理示范村。隨著“余村經驗”影響范圍的擴大，深入挖掘“余村經驗”的內在價值，深化其理論闡釋與實踐探索，對于在新時代進一步推進法治鄉村建設具有現實意義。

一、“余村經驗”的現實價值

（一）“余村經驗”的起源探析。2005年8月，時任浙江省委書記的習近平同志來到安吉縣調研“法治浙江”建設，對余村推進民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的做法予以充分肯定，尤其是對余村通過民主決策關停礦山，走綠色發展之路的做法給予了高度評價。2018年5月，中宣部調研組在廣泛調研和深入分析的基礎上，形成了關于“余村經驗”的調研報告，報告將余村開展鄉村治理的做法概括為六個方面：一是黨建為引領，鍛造一個堅強有力的領導班子；二是踐行“兩山論”，找到一條適合村情的致富道路；三是事情商量辦，形成一套廣泛參與的民主制度；四是信法不信訪，堅持一個守法用法的基本理念；五是文明樹新風，營造一個崇德向善的濃厚氛圍；六是管理精細化，編制一張靈敏高效的綜治網絡。該報告還系統歸納提煉了“余村經驗”的八個方面表現：一是支部帶村；二是發展強村；三是民主管村；四是依法治村；五是道德潤村；六是生態美村；七是平安護村；八是清廉正村。

（二）“余村經驗”的歷史意義。“楓橋經驗”是20世紀60年代初浙江省諸暨縣（現諸暨市）楓橋鎮干部群眾創造的“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少，治安好”的基層社會治理經驗。黨的十八大以來，習近平總書記多次對堅持和發展“楓橋經驗”作出重要指示，為“楓橋經驗”賦予新的時代內涵。要堅持和貫徹黨的群眾路線，在黨的領導下，充分發動群眾、組織群眾、依靠群眾解決群眾自己的事情，做到“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”。“余村經驗”作為“楓橋經驗”在新時代的具體典范，兩者在內容上具有鮮明的一致性。首先，在基層治理的領導核心上，兩者都強調“黨的領導”。堅持黨的領導，是推進基層社會治理的政治方向和根本保證，將黨的建設貫穿基層社會治理、保障基層社會治理、統領基層社會治理，實現政府治理、社會調節和居民自治的良性互動。其次，在基層治理的實施主體上，兩者都強調“人民群眾是基層治理的最堅實的依托”。人民群眾是歷史的創造者，是推動歷史前進的決定力量，推進國家治理體系和治理能力現代化，必然也要依靠人民群眾。群眾路線是黨的生命線和根本工作路線，其核心內涵是人民至上。“楓橋經驗”“余村經驗”都善于依靠群眾路線化解矛盾糾紛，在具體表現形式上，依靠群眾就地化解矛盾糾紛是關鍵所在。兩者都強調要緊緊抓住群眾參與基層社會治理的著力點，切實做到治理過程讓群眾參與、治理成效讓群眾評判、治理結果由群眾共享。隨著經濟社會的發展，“余村經驗”在秉承“楓橋經驗”為了群眾、依靠群眾價值內涵的同時，更加側重和突出服務群眾。最后，在基層治理的運行模式上，兩者都強調治理的系統性、時效性。基層社會治理要運用好一切社會力量，要廣泛凝聚思想共識，不斷完善基層黨組織、村委會、村民等多方治理主體“心往一處想、勁往一處使”的工作格局。無論是“楓橋經驗”，還是“余村經驗”，兩者的共同理念在于“源頭治理”。“源頭治理”不僅是防范化解重大風險隱患的事前處置，也是實現矛盾糾紛事中事后全流程管控的重要方式。“源頭治理”應融合司法、行政、行業組織、社會公眾等多元力量，不斷完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制。

（三）“余村經驗”的時代意義。2018年，《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設，加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化，加快推進農業農村現代化。黨的二十大報告指出：“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。”“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。在社會基層堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制，加強和改進人民信訪工作，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。”“余村經驗”為健全自治、法治、德治、智治“四治融合”的鄉村治理體系提供了生動范例。“余村經驗”踐行5年以來，湖州市以產業興旺為物質基礎、以鄉風文明為內生動力，錨定生態宜居和共同富裕的既定目標，邁出治理有效新步伐。截至2022年，湖州市農村居民人均可支配收入達到44112元，城鄉居民收入倍差縮小到1.61（見表1）。湖州市在浙江省平安考核成績中實現平安建設“十六連冠”。截至2023年，創建全國鄉村治理體系建設試點示范縣1個、全國農村社區治理實驗區1個、國家級鄉村治理示范鄉鎮2個、國家級鄉村治理示范村15個。

表1 2018-2022年湖州市農村居民人均可支配收入統計表

二、湖州踐行“余村經驗”的主要做法

（一）立足支部帶村，做實清廉正村，讓紅色黨建強起來。完善鄉村治理體系的核心在于黨建引領。協同推進黨的建設和從嚴治黨，發揮農村黨支部戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，為法治鄉村建設帶好頭起好步。一是建強戰斗堡壘，打造鄉村治理領導核心。認真貫徹落實浙江省委“百縣爭創、千鄉晉位、萬村過硬”工程部署要求，深入實施“百村示范、千村晉位”專項行動。創設“強村富民指數”，對全市所有914個行政村分區（縣）量化排名，發布實干爭先綜合績效考核“強村榜”。按照“一年提升、兩年鞏固、三年晉位”要求，嚴格落實1名縣級領導掛點聯系、1名鄉鎮領導包干負責、1個縣直部門結對幫扶、1名第一書記駐村指導的“四個一”機制。鄉村新領域新業態黨的組織和工作覆蓋率達到100%。二是樹牢實干導向，鍛造鄉村治理過硬鐵軍。大力實施“浙北雄鷹”計劃，舉辦村書記培訓班、基層黨建“走看賽”等活動。湖州市委連續推選8批“鄉村振興優秀帶頭人”共115名，形成了以盛阿偉、孫國文等人為代表在全省乃至全國具有較大影響力的“好書記”群體。對擬新進村（社）“兩委”班子人選做到“凡進必審”，截至目前，全市共備案村（社）黨組織書記1238人、村（社）后備干部3560人。三是踐行群眾路線，規范“小微權力”運行機制。出臺《關于持續加強農村集體資金資產資源管理進一步推進清廉鄉村建設的意見》，建立健全流轉順暢、交易規范、風險可控的農村集體“三資”監管機制。深入實施“陽光治理”工程，利用數字化手段嚴格執行村級重大事項決策“五議兩公開”制度，編制村級重大事項決策、村級采購管理等“小微權力”清單45項。

（二）立足生態美村，做實發展強村，讓綠色產業旺起來。余村堅持將生態經濟作為“兩山”理論轉化的關鍵，充分體現出經濟與生態兩大系統并不是相互獨立的，而是共處于一個互動循環的大系統中。一是開展美麗鄉村建設，打造宜居鄉村環境。按照整體規劃、分步實施、特色塑造的思路，以組團式未來鄉村建設為抓手，系統推進新時代美麗鄉村建設。截至2022年，湖州市累計建成省新時代美麗鄉村示范縣1個、省美麗鄉村示范鄉鎮43個、省美麗鄉村特色精品村133個（見表2）。二是依托綠色產業發展，壯大村級集體經濟。依托優良生態，深化產村融合發展，不斷提升美麗鄉村建設水平，全方位打開“綠水青山”向“金山銀山”的轉化通道。推進鄉村運營品牌化。以鄉村空間為載體，通過差異化定位，大力發展休閑農業、鄉村旅游、農村電商和美麗鄉村夜經濟等新業態。持續實施村級集體經濟“強村計劃”，在全省率先創辦“強村公司”，截至2022年年底，全市有強村公司300余家。三是聚焦創新促增收，力爭資源最優化。出臺《關于規范和促進農村承包地流轉的指導意見》，截至2022年年底，土地流轉率達74%左右。以德清縣作為全國“宅改”試點縣為契機，深化宅基地制度改革，全國首創“單一”宅基地使用權抵押。實施“千個團隊、萬名創客”培育工程，對新認定的市級示范性鄉村創客團隊給予10萬元獎勵。

表2 2018-2022年湖州市省美麗鄉村特色精品村、省美麗鄉村示范鄉鎮統計表

（三）立足依法治村，做實平安護村，讓基層治理實起來。鄉村治理現代化是國家治理能力現代化的重要內容和攻堅領域，加強鄉村治理體系建設是完善鄉村治理、推進鄉村全面振興的必然要求。一是開展民主法治示范村建設，提升農民群眾法治素養。常態化開展形式多樣的法治宣傳教育活動，提升農民群眾法律素養，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境。2017年，發布全國首個《美麗鄉村民主法治建設規范》市級地方標準；2020年，頒布實施全國首部法治鄉村建設地方性法規《湖州市法治鄉村建設條例》。截至2022年，創成全國民主法治示范村（社區）24個，省級民主法治村（社區）478個，覆蓋率均居全省前列（見表3）。二是強化公共法律服務供給，完善矛盾糾紛多元化解機制。深入推進公共法律服務“三大平臺”建設，不斷滿足農民群眾法律服務需求。推廣“站點駐村”“法官聯村”等創新模式，下沉公共法律服務資源，推動法律服務延伸至鄉村治理末梢。截至2022年，按照“一鎮一品”“一村一品”的標準，共打造鄉鎮（街道）矛調中心74個、村（社區）矛調工作站1185個。市、區（縣）、鄉鎮（街道）、村（社區）公共法律服務中心（站、點）覆蓋率達100%，“一村（社區）一法律顧問”覆蓋率達100%。三是加強全科網格建設，提升鄉村治理水平。2021年，制定發布全省首部市級地方性法規《湖州市預防和化解矛盾糾紛條例》。大力構建“防控人網+數據智網+全科地網+監控天網”的立體化、信息化、智能化農村社會治安防控體系，形成了“市級抓統籌、區縣管終結、鄉鎮負主責、村社打基礎”的四級聯動多元矛盾糾紛預防調處綜合工作體系。加強“1+3+N”網格團隊建設（“1”即1名網格長，“3”即1名專職網格員、1名兼職網格員、1名包聯干部，“N”即網格內的其他包聯干部、專業執法力量、基層黨員干部等其他社會主體），推動政府管理、村級自治和群眾團體、社會組織、志愿者服務等融入網格化管理體系。截至2022年，全市專職網格員數量從2067名增加至4100余名，全市網格數量從2540個增加至4129個。

表3 2018-2022年湖州市省級民主法治村統計表

（四）立足道德潤村，做實民主管村，讓文明鄉風靚起來。村民道德素養的提高有利于激發村民主體意識，鄉村民主建設又為村民道德建設提供重要保障。一是實施“文明新風潤心”行動，深化農村群眾性精神文明創建。制定印發《湖州市新時代公民道德建設實施意見》《農村精神文明建設》等市級地方標準，制定具體公民道德建設內容和評價標準100條。總結推廣鄉村治理“道德門診”“最美家風+”“誠信檔案”等經驗做法，不斷提升社會文明程度。二是實施“文化惠民連心”行動，推動社會主義核心價值觀在農村落細落實。發布《湖州市農村文化禮堂建設全覆蓋三年行動計劃（2019—2021年）》《湖州市農村文化禮堂建設管理獎補辦法》等文件，實現農村文化禮堂“行政村建設、智慧化管理、點餐制服務、專職化隊伍”四個全覆蓋。以農村文化禮堂為主陣地，構建農村公共文化服務網絡，進一步整合農村宣傳文化、科普教育、體育健身等各類公共服務資源。截至2023年10月，建成農村文化禮堂903家，實現500人以上行政村全覆蓋，獲評省級五星級文化禮堂118家。三是實施“基層治理共建”行動，暢通多方參與的基層治理渠道。制發《關于開展村規民約（社區公約）和村（居）民自治章程制修訂工作專項督查的通知》，指導各區縣做好村規民約、社區公約的修訂完善工作。通過搭建議事協商平臺、規范議事協商流程和創新議事協商模式等方式，充分發揮“鄉賢參事會”“兩山議事會”“戶主大會”等村級自治組織在鄉村治理中的積極作用。探索開展以村民小組（自然村）為自治單元的“微自治”，劃小村民自治單元，激活鄉村治理“神經末梢”。

三、湖州踐行“余村經驗”的幾點啟示

（一）始終堅持以“黨建引領”為核心，優化鄉村治理體系。鄉村治理是一個系統性和全局性的工程，在鄉村治理工作中，要充分發揮我們黨總攬全局、統籌資源和協調各方的優勢作用。要強化組織引領，督促各級黨委和政府將鄉村治理工作納入縣鄉黨委書記抓基層黨建工作的述職評議考核的重要內容，推動層層落實責任。湖州市堅持把黨的領導貫穿基層治理的方方面面，充分發揮全市5100余名村“兩委”干部和6.9萬余名村黨員模范帶頭作用，通過矛盾糾紛化解、困難群眾幫扶、民情民意收集等工作機制，把組織優勢轉化為治理效能，創建了黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的鄉村治理體制機制。

（二）始終堅持以“生態經濟”為特色，夯實鄉村治理基礎。經濟發展與鄉村治理之間存在緊密關系。鄉村治理成效為經濟發展提供外部環境，經濟發展為鄉村治理奠定堅實物質基礎。要不斷探索農村集體經濟發展創新模式，完善農村集體經濟發展配套政策，加強“五議兩公開”等監督機制建設，探索完善農村資源的市場化發展路徑，帶領農村集體經濟持續健康發展。湖州市堅持以“生態經濟”為特色，堅持將“生態經濟”作為“兩山”理論轉化的關鍵，構建綠色發展新格局，打通“兩山”轉化新通道。

（三）始終堅持以“四治融合”為重點，統籌鄉村治理力量。以“三治融合”推進鄉村治理，自治是基礎，法治是保障，德治是支撐。在數字鄉村建設持續推進的大背景下，“余村經驗”在秉持“三治融合”的基礎上，完善發展出“智治+”的基層治理經驗。堅持“四治融合”，能夠最大限度整合各種社會資源、動員社會各方力量，有利于推動構建和諧穩定的基層治理新格局。湖州市以提升服務效能為焦點，以數字平臺建設為抓手，通過“自治”激發基層活力，通過“法治”促進規范有序，通過“德治”樹立良好風尚，通過“智治”統籌治理資源。

（四）始終堅持“共建共治共享”理念，共譜鄉村治理新篇章。以“共建共治共享”指引優化鄉村治理，推動形成“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體。堅持打造“村呼鄉應、上下聯動”的工作模式，建立鄉鎮、村居互通共融的基層黨建機制，組建黨建聯盟，把鄉村治理資源“串起來”，推動鄉村治理“握指成拳”“連片聯治”。湖州市始終堅持“以共建讓群眾成為最廣泛的參與者，以共治讓群眾成為最終的評判者，以共享讓群眾成為最大的受益者”的社會治理理念，打造政府與社會高效互動的良好氛圍。

（五）秉承發展“楓橋經驗”的時代價值，探尋鄉村治理新路徑。“楓橋經驗”的核心在于發動和依靠群眾化解人民內部矛盾，形成“民事民議、民事民辦、民事民管”的多層次基層善治格局。在踐行“楓橋經驗”人民主體性的基礎上，“余村經驗”更加凸顯了以法治護航鄉村振興的重要性。強調在法治軌道上化解矛盾糾紛，善于通過運用法治思維和法治方式解決日常問題，讓人民群眾在法律框架下分清是非曲直、在權利義務統一中判斷對錯，真正把社會治理經創新化為人民美好生活。