電信網絡詐騙犯罪行政執法與刑事司法銜接治理的新路徑*

郭 華（中央財經大學法學院教授）

隨著網絡通信與數字經濟的發達，以信息技術為代表的新興現代技術在促進生產模式變革、生活方式改變以及交往環境變化的同時，疊加出不同于傳統接觸性犯罪的非接觸性電信網絡詐騙犯罪的新型樣態。這種犯罪借助網絡信息技術呈現隱蔽化、便捷化、增量化等特點，演繹出超越傳統接觸性犯罪“一對一”的“侵害—被害”間接互動的“多對一”“多對多”的詐騙犯罪行為方式。打擊和治理這類新型詐騙犯罪僅僅依靠行政執法機關或刑事司法機關單方力量難以奏效，需要改變原有的強化單一刑事專項打擊的路徑依賴，尋求行政執法與刑事司法銜接互動源頭治理的路徑，以便更好地應對詐騙犯罪類型的變化。

一、行政執法與刑事司法銜接治理電信網絡詐騙犯罪的歷程及成效

電信網絡詐騙自2002年在國內初見端倪后層出不窮，并呈現高發態勢。“大陸與臺灣地區的跨境詐騙經歷了詐騙場域從臺灣到兩岸，再到非洲、歐洲國家的路徑轉變，并體現出職業化、動態化、難度大等特點，在跨境詐騙治理過程中，要立足于現存法律制度，從信息交流、罪犯遣返、罪贓轉交等方面入手。”①參見吳照美、許昆：《兩岸跨境電信詐騙犯罪的演變規律與打擊機制的完善》，《青海社會科學》，2014年第4期。基于海峽兩岸的電信網絡詐騙問題，2009年，海峽兩岸關系協會與臺灣地區海峽交流基金會在南京簽署了《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》。同年，公安部組織了第一次打擊電信詐騙專項行動，提出了建立公安機關內部相關部門、警種之間的犯罪情報會商機制，并與銀行、工業和信息化部等部門建立長效協作配合機制。這一時期，“不法分子通過設立電信網絡詐騙窩點，利用網絡改號電話、‘偽基站’設備等，通過撥打電話、發送手機短信，跨境、跨省針對不特定群眾大肆實施詐騙活動”。②參見喬文心：《最高法院公布九起電信網絡詐騙案：去年全國法院審理此類案件逾千件》，《人民法院報》，2016 年3 月5 日。為此，2015年6月，由公安部牽頭，組織工業和信息化部、中國人民銀行、最高人民法院、最高人民檢察院、中國移動等23個部門和單位專門成立了打擊治理電信網絡新型違法犯罪工作部際聯席會議。面對利用電信網絡實施的新型違法犯罪活動的日益增多，特別是利用電信網絡實施的詐騙犯罪現象比較突出，2016年部際聯席會議辦公室制定了《防范治理電信網絡新型違法犯罪工作機制》，建立了13個具體的防范工作制度，將銀行和通信兩大系統整合進治理體系中來，并明確了主體責任和各部門責任。此次會議標志著治理信息網絡詐騙由公安系統孤軍奮戰到整合資源、擴大主體的治理觀念、治理方式的轉變。針對電信網絡詐騙等犯罪的特點，為加強協作配合，堅決有效遏制電信網絡詐騙等犯罪活動，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部于2016年12月19日聯合發布了《關于辦理電信網絡詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》（法發〔2016〕32號）。為電信網絡詐騙的證據認定以及共同犯罪、主從犯罪的認定和審查程序等提供指引，2018年最高人民檢察院發布了《檢察機關辦理電信網絡詐騙案件指引》（高檢發偵監字〔2018〕12號）。上述機制的建立和相關規范性文件的出臺，為行政與司法銜接共同治理電信網絡詐騙犯罪提供了實踐基礎和處理依據。

上述建立的工作機制雖然對電信網絡詐騙犯罪活動有所遏制，但因這種利用通信工具、互聯網等技術手段實施的犯罪與掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益等上下游的關聯犯罪交織，依然不斷蔓延并持續高發，嚴重侵害人民群眾財產安全和其他合法權益，危及人民群眾安全感和社會和諧穩定，社會危害性大，人民群眾反映強烈。③參見2016年12月19日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合發布的《關于辦理電信網絡詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》（法發〔2016〕32號）。隨著現代通信的普及和移動支付技術的快速發展，手機卡非法交易、信用卡非法轉借、黑灰產業鏈蔓延以及大量上下游關聯犯罪參與，這些具有催化劑和助燃劑作用的因素，使得電信網絡詐騙犯罪活動持續高發多發，電信網絡詐騙犯罪形勢日趨嚴峻復雜。“在一些大中城市，此類案件發案量在刑事案件中的占比甚至達到50%。”④參見彭寧鈴：《最高法：去年全國電信網絡詐騙財產損失達353.7億元》，光明網，https://m.gmw.cn/2021-06/22/content_1302371558.htm/2023年10月11日。這對打擊此類犯罪提出了更嚴峻的挑戰和更高的要求。2021年6月17日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部發布的《關于辦理電信網絡詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見（二）》第二條規定：“為電信網絡詐騙犯罪提供作案工具、技術支持等幫助以及掩飾、隱瞞犯罪所得及其產生的收益，由此形成多層級犯罪鏈條的，或者利用同一網站、通信群組、資金賬戶、作案窩點實施電信網絡詐騙犯罪的，應當認定為多個犯罪嫌疑人、被告人實施的犯罪存在關聯，人民法院、人民檢察院、公安機關可以在其職責范圍內并案處理。”即使這種關聯犯罪發生在不同的地方，也不再將案件“分割”管轄，辦案機關可以并案處理，強化打擊的聚焦點。據統計，2019年至2021年，檢察機關分別起訴電信網絡詐騙犯罪3.9萬人、5萬人、4萬人。其中，未成年人2200余人，約占2%，同比增長18%；初中及以下學歷的占70%；無固定職業的占94%。全國公安機關不斷開展對電信網絡詐騙的專項打擊行動，如“斷卡”“斷流”行動。僅2021年，“全國共破獲電信網絡詐騙案件39.4萬件，抓獲犯罪嫌疑人63.4萬名，同比分別上升28.5%和76.6%。公安部會同國家移民管理局組織開展‘斷流’專案行動，打掉非法出境團伙1.2萬個，抓獲偷渡犯罪嫌疑人5.1萬名。會同最高人民法院、最高人民檢察院、工業和信息化部、人民銀行和三大運營商持續推進‘斷卡’行動，打掉‘兩卡’違法犯罪團伙4.2萬個，查處犯罪嫌疑人44萬名，懲戒失信人員20萬名，懲處營業網點、機構4.1萬個”。⑤參見潘鐸印：《筑牢反電信網絡詐騙法治防火墻》，《民主與法制時報》，2022年12月6日第177期。據統計，“各地利用公安大數據產出預警線索4170萬條，攔截詐騙電話19.5億次、短信21.4億條，封堵涉詐域名網址210.6萬個，緊急止付涉案資金3291億元，成功避免6178萬名群眾受騙。工業和信息化部組織三大運營商升級啟動‘斷卡行動2.0’，先后清理高危電話卡7769萬張、行業卡1931萬張。人民銀行深入開展‘資金鏈’治理工作，拒絕可疑交易1.3億筆。”⑥參見閆晶晶、谷芳卿：《檢察機關全鏈條懲治電信網絡詐騙犯罪 幫助信息網絡犯罪活動罪成為電信網絡詐騙犯罪鏈條上的第一大罪名》，《檢察日報》，2022年3月3日。可以說，行政執法與刑事司法協作配合的工作機制取得了初步成效。

為依法治理電信網絡詐騙犯罪，2021年10月19日，《中華人民共和國反電信網絡詐騙法（草案）》提請十三屆全國人大常委會初次審議，十三屆全國人大常委會第三十六次會議于2022年9月2日表決通過了《中華人民共和國反電信網絡詐騙法》（2022年12月1日施行）（以下簡稱《反電信網絡詐騙法》）。同年，最高人民檢察院印發《關于加強刑事檢察與公益訴訟檢察銜接協作嚴厲打擊電信網絡犯罪加強個人信息司法保護的通知》，并強調在容易產生個人信息泄露風險的重點行業、重點領域予以強化治理。由于電信網絡詐騙不受限于地理與空間邊界，國內打擊力度強，致使犯罪陣地轉移到境外，跨境作案更加肆無忌憚。據國務院聯席辦數據顯示，國外緬北電信網絡詐騙窩點作案量已占境外電信網絡詐騙案件的68.5%。2023年先后抓獲269名緬北涉詐犯罪嫌疑人后，1207名緬北涉詐犯罪嫌疑人成功移交我國。⑦參見吳非：《打擊跨境電詐，未來可能難度更大》，《環球時報》，2023年9月12 日。“2021年1月至2023 年6月，全國法院一審審結電信網絡詐騙案件5.9萬件13.3萬人；一審審結幫助信息網絡犯罪活動案件15.6萬件24.3萬人；審結侵犯公民個人信息案件0.7萬件1.2萬人。”⑧參見張素：《電信網絡詐騙案件明顯反彈 中國法院將“出重拳”》，中國新聞網，https://www.chinanews.com/china/2023年9月26日。2022年年底以來，全國電信網絡詐騙案件出現明顯反彈，案件總量持續高位運行，其形勢依然嚴峻復雜，呈現境外詐騙集團壟斷化、犯罪形式復合化、實施主體離散化、犯罪手法多樣化、黑灰產犯罪境外化等新特點，并成為當前發案率最高、損失最大、犯罪成本低廉的突出性犯罪類型，嚴重威脅社會的安全與穩定，成為當今社會治理的一大難題。

二、行政執法與刑事司法銜接治理電信網絡詐騙犯罪面臨的新問題及困境

隨著網絡深度影響人們的日常生活以及全面觸網局面的生成，特別是電信網絡技術的共享性及裂變式的傳播方式嵌入人們的日常生活，打破了固有的地域和空間邊界，致使社會互動超越傳統時空的限制，潛在犯罪人和適宜的目標在網絡空間存在聚集，為滋生出犯罪提供空間和機會，潛在犯罪人面對大量電信網絡犯罪機會極易轉化為現實犯罪人。許多為合法目的而進行的科學技術進步被犯罪利用，使得犯罪人實施犯罪更快捷有效。⑨Felson M, Cohen L E. Human ecology and crime: A routine activity approach[J]. Human Ecology, 1980, 8(4): 393.由于犯罪各個環節可以分離獨立，電信網絡犯罪憑借信息網絡技術的發展和創新呈現出顯著變異，并能夠借助于“合法”渠道避開打擊。原有的行政執法與刑事司法銜接機制治理電信網絡詐騙犯罪面臨新的難以解決的問題。這些新問題主要聚焦在犯罪活動嵌入電信網絡技術以及原有治理機制縫隙等環節。具體表現在以下兩點。

（一）從犯罪活動嵌入電信網絡技術層面來看，犯罪活動方式虛擬化和實施主體的分離化，尤其是電信網絡上呈現的人和事多點連接，使得依賴一個中心點的監管過濾機制的作用甚微。如有些信息網絡技術不斷延伸到監管不到的新領域，網絡電話運營商基于利益最大化的追求無限擴大所從事的網絡電話服務空間；電信部門將 VOIP業務外包給服務提供商，因層層外包繞開了監管；微信等社交媒介的相關功能不斷開發與創新使監管難以應對；等等。尤其是利用APP功能違規違法收集個人信息、過度索權的情況發生，致使網絡監督成本不斷增加，這也為治理帶來了不能承受之重。刑事打擊對于截獲的零星詐騙犯罪數據，很難梳理出詐騙犯罪脈絡，也難以鎖定隱藏于后的犯罪行為人。由于犯罪行為人的實體行為轉化為虛擬數據，特別是團伙成員之間廣泛使用具有端到端加密、閱后即焚、私密聊天等功能的加密通信軟件，使犯罪人的虛擬身份與現實身份不對應、不一致，在犯罪環節中的上游、下游人員均不知道其真實身份，犯罪無共同性和協作性。如涉及GOIP（GSM Over IP）設備的詐騙案件中，犯罪嫌疑人在境內架設設備，為境外的電信網絡詐騙窩點提供通信支持，實現境外呼叫但接聽端變為本地來電號碼顯示，這為發現犯罪帶來困難。一旦信息網絡犯罪發生，能夠在瞬間完成，然后通過各種可利用的技術手段逃匿或者消失，信息網絡體現出的聚合性和交互性的功能，不僅為降低犯罪成本提供了可能，也為提高犯罪效率、細化犯罪分工、擴大犯罪結果提供了便利工具。刑事打擊犯罪因時過境遷難以完成打擊的任務，致使一般性的行政執法與刑事司法的案件移送銜接機制在信息網絡技術日益創新的背景下難以發揮作用。

（二）從行政執法和刑事司法銜接治理機制層面看，《反電信網絡詐騙法》雖然確立了網信部門互聯網內容統籌協調的監管職能，但有關部門協同配合和快速聯動機制因分業管理分散的局面沒有打破，特別是“回應型”或者“事后型”行政執法和刑事司法銜接機制，在應對電信網絡犯罪鏈條行為以及產業化特征的犯罪時，依然呈現力所不逮的疲憊應付狀態。行政法規定的行政犯前置條款與刑法在規范體系上的對接，是實現電信網絡詐騙治理領域行刑銜接機制的規范依據，也是保障其機制有效運行的法律制度保障。但因行政法的部門法特點以及電信網絡的有些問題涉及公民基本權利等因素，現有規范體系難以實現行刑有效銜接。實質上，“行刑銜接機制不暢的根節不僅在于規范不足，更在于行刑數據壁壘穩固存在，這一現象并未隨著信息化建設而被消除。數字檢察督促辦案人員‘在個案審查中發現問題，在數據碰撞篩查中發現類案線索’，破解既往法律監督的被動性、碎片化、淺層次難題，有效推動對行刑數據壁壘所帶來的犯罪黑數和監督盲區的綜合治理” 。⑩參見邵俊：《數字檢察中行刑銜接機制的優化路徑》，《華東政法大學學報》，2023年第5期。一方面，我國實施的《反電信網絡詐騙法》采用了“小切口”立法模式，因電信網絡領域治理的復雜性，僅僅依此作為開展電信網絡詐騙治理工作的法律，還不足以實現治理電信網絡詐騙犯罪的任務，需要《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》等其他相關法律以及相應法規的配套，解決好一般法與特別法的適用關系。特別是電信網絡詐騙犯罪活動嵌入網絡宣傳推廣、信息類物料供應、工具類物料供應、技術支撐、資金結算等各個環節，這些環節均存在滋生與電信網絡詐騙犯罪相關的網絡黑灰產業，在實踐中形成了復雜的以電信網絡詐騙犯罪為主的網絡犯罪生態體系。針對每一個環節需要不同的執法部門或者聯合執法進行管控，過于分散的執法機制難以解決上下游關聯性違法犯罪問題，單一的管控無法觸及整體的根基，而行政執法領域面對網絡技術迭代更新，與其銜接的刑事司法又難以對涉及電信、個人信息、網絡安全等諸多方面的執法工作一一作出回應，治理效果不顯著。另一方面，基于電信網絡詐騙的上下游關系的復雜性以及實施技術手段鏈條的新型性，《反電信網絡詐騙法》第三十二條規定了公安部門、金融管理部門、電信主管部門和國家網信部門等對電信網絡詐騙樣本信息數據共享機制。這種信息共享的范圍僅局限于涉及電信網絡詐騙的樣本信息，面對新型電信網絡詐騙仍不足以為涉嫌線索和案件查處提供充分的案情判斷資料，基于犯罪的特點和發展的趨勢需要予以適當拓寬。由于行政執法手段的使用對電信網絡相對人的影響較大，如果僅僅依靠行政執法治理極有可能出現行政執法對違法犯罪的干預超越刑事懲治的問題，致使行政執法手段與刑事處罰種類之間出現責任配置上的失調。這種既存的現實促使行政執法機關之間溝通涉詐信息弱化，進而影響了行政執法與刑事司法銜接的力度。

為了應對治理日趨高發的電信網絡詐騙犯罪的難題，我國《刑法修正案（九）》擴大了犯罪圈，前移了刑事防線，采取新設網絡黑灰產業鏈相關罪名、提高刑罰處罰等措施，如非法利用信息網絡罪、幫助信息網絡犯罪活動罪以及不履行信息網絡安全管理義務罪，并在犯罪形態上實行“預備行為實行化、幫助行為正犯化”做法，旨在通過擴張的刑法、增加犯罪成本來懲治電信網絡詐騙犯罪以及相關黑灰產業鏈。如《反電信網絡詐騙法》第四十六條第一款規定：“組織、策劃、實施、參與電信網絡詐騙活動或者為電信網絡詐騙活動提供相關幫助的違法犯罪人員，除依法承擔刑事責任、行政責任以外，造成他人損害的，依照《中華人民共和國民法典》等法律的規定承擔民事責任。”根據該規定，無論是電信網絡詐騙犯罪分子還是為其提供相關幫助的違法犯罪人員均應承擔“民事、行政和刑事”責任。該規定雖然有利于消除承擔刑事或者行政責任后免除民事責任或者承擔民事責任后不再承擔刑事或者行政責任的誤讀，解決了電信網絡詐騙犯罪治理中存在的一些問題，特別是幫助信息網絡犯罪活動罪等犯罪的獨立化，對打擊呈現帶有獨立產業化特征的犯罪鏈條行為以及治理電信網絡詐騙犯罪起到了積極的作用。但因這些責任追究的發動事由和判罰機關不同，在不同責任承擔上需要注意“禁止重復評價原則”適用以及不同責任追究的先后順序。基于2023年電信網絡詐騙犯罪的反彈，出現高發、頻發的情勢，折射出原有治理電信網絡詐騙犯罪的行政執法與刑事司法銜接模式的效果不佳，需要破解電信網絡詐騙在信息鏈、技術鏈、人員鏈、資金鏈遇到的困境與瓶頸，實現全鏈條防治必然成為當前預防和打擊電信網絡詐騙犯罪的重點與關鍵。

三、行政執法與刑事司法銜接應對電信網絡詐騙犯罪變異的路徑

面對行政執法與刑事司法銜接機制治理電信網絡詐騙效果不顯著，需要改變治理的“事后回應型”銜接模式，建立聚焦重點領域、采用新型手段、針對特殊對象的跨地區、跨部門的新型聯合機制。反電信網絡詐騙犯罪的法治體系需要關注多鏈條、多層級、多環節等“一對多”的全鏈條治理機制，也要倚重技術流、信息流、資金流等非接觸性的系統性治理機制，還應對上、中、下游等“黑灰產業”滲透電信網絡詐騙犯罪環節建立綜合治理機制，從而構建相關行業、機構、組織和群體反電信網絡詐騙犯罪的源頭治理機制、系統治理和生態治理體系。在前端，側重利用全面數據監控、涉詐預警反制、加強業務管理等方式建立覆蓋電詐犯罪全鏈條、抑制電詐犯罪機會的防控機制；在后端，壓實治理為詐騙活動提供電信網絡技術支持和參與服務鏈條的“黑灰產業”，減少詐騙得以利用的技術渠道、壓縮詐騙活動得以施展的空間以及控制其騙取錢財的機會，繼而消除犯罪賴以生存的土壤和得以實現的環境，最低限度地降低公眾被害的可能性。具體做法包括以下幾個方面。

（一）加強與電信網絡部門、數據部門的聯系機制。聯合電信部門對特定詞句進行屏蔽，防止通過任意顯號進行詐騙活動，從根源上堵住詐騙的信息來源。國家網信辦對各類APP的功能權限需要嚴格把關，網絡監管部門應加強對各類平臺、網站、論壇、聊天軟件的信息監測，對涉及銀行賬號、密碼、資金、安全賬戶等敏感內容進行重點關注。通信運營商應對違法短信和不明來源電話加強監管，加大對群發數量巨大短信內容的過濾檢查和阻止力度。為了應對信息網絡“平臺化”的現實，“監管部門開始強化‘平臺責任’，將平臺作為網絡用戶與網絡監管者的中介，并且事實上構建了監管者—平臺—用戶的階層式結構”。?參見李懷勝：《網絡犯罪治理的刑行銜接——基本價值與運作模式》，《南京師大學報（社會科學版）》，2023年第3期。應嚴格落實網絡服務提供者、電信業務經營者等在經營活動中的法定義務以及監控責任，強化網絡服務提供者的“網絡服務提供者責任”。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合發布的《關于辦理電信網絡詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》第三條第八項規定：“金融機構、網絡服務提供者、電信業務經營者等在經營活動中，違反國家有關規定，被電信網絡詐騙犯罪分子利用，使他人遭受財產損失的，依法承擔相應責任。構成犯罪的，依法追究刑事責任。”強化網絡服務提供者法定義務的同時，需要加重其防范犯罪與治理違法的責任，使之成為過濾電信網絡詐騙違法犯罪的門檻之一。基于網絡信息安全保障衍生出了網絡服務提供者的義務，網絡服務提供者既要對必要的信息收集和留存負有職責，也應對違法有害信息負有阻攔和處置的法定義務。

（二）解決犯罪背后的黑色產業鏈。詐騙分子得逞后，會迅速將贓款通過境外匯款終端機分多次多筆匯入不同的賬戶，大部分贓款會通過“地下錢莊”“漂白”通道完成，致使涉案款項走向十分復雜。這就需要行政執法和刑事司法機關加強與金融部門的聯系機制，在落實銀行開戶實名制和開戶數量驗證機制的同時，對于涉嫌違法賬號進行必要的跟蹤，破解電信網絡詐騙犯罪灰色地帶和利益共同體，但這些信息不得用于反電信網絡詐騙以外的工作。具體而言，一方面，行政執法與刑事司法銜接機制應與金融機構協作，建立完善警銀聯動工作機制，在平臺內成立查控中心，保障快速查詢、止付短卡、攔截通道能夠迅速及時實施，構建電信網絡詐騙犯罪案件受理、查詢、處置的一體化機制，保障資金流查控功能發揮作用。另一方面，對與電信網絡詐騙犯罪存在關聯型勾結、上下游聯手關系的活動進行清理，打擊直接觸犯法律的網絡犯罪“黑產”以及游走在法律邊緣的爭議行為“灰產”的黑灰產業鏈，鏟除引發潛在犯罪人成為作案人的溫床。電信網絡詐騙治理，“困境背后，是傳統的犯罪治理方式與科技時代資源高度流動性之間的不適應”。?參見盧建平、王昕宇：《以現代化治理方略應對電信網絡詐騙》，《檢察日報》，2021年4月29日。據全球反詐騙聯盟(GASA)的統計，2021年全球詐騙損失達553億美元；據美國聯邦調查局（FBI）的報告顯示，2022年向其報告的在線詐騙損失超過100億美元。這就需要充分利用科技時代資源高度流動性，依托于大數據技術對大數據進行相關關系分析，通過識別電信網絡詐騙犯罪與某些數據信息之間的強關聯性，發現當前犯罪跡象并預測未來犯罪的可能性。以全面的數據監控代替個案懲治，以大數據和大數據分析技術在前端及時發現并消除電信網絡詐騙犯罪的誘發因素和犯罪機會，“擠壓”黑灰產業的生存空間。

（三）依靠通過數據挖掘、數據分析、數據碰撞、數據對比等技術方法獲得犯罪行為的分析與指向關系，建構從“個體”到“單機”再到“網絡”的鏈條式、整體化治理方式。綜合犯罪線索，找到查處的突破口，迅速打擊，避免社會危害性的擴大。將刑偵、技偵、大數據、網偵、經偵、情報、出入境等警種更進一步整合，不斷健全完善信息共享、數據共用新機制；同時強化異地警務協作機制，特別是要加大對重點地區、高危地區的警務協作，避免少數地區長時間陷入案偵資源“擠兌透支”的被動局面。偵查機關立案后，及時通過電信、金融機構獲取通話記錄、短信、銀行卡的交易資料、取款錄像；掌握開戶時間、地點、電話、地址和開戶時的攝像圖片；查看犯罪嫌疑人詐騙成功后的資金流向等信息。對于跨地區的電信網絡詐騙，要加強多方合作，建立長期協作機制，提高辦事效率。

（四）加強檢察機關行刑銜接和內外部協作。針對高發問題，提出建議，堵塞漏洞，對辦案中發現的管理漏洞，及時通過提出檢察建議促進源頭治理，發揮“業務主導、數據整合、技術支撐、重在應用”機制的功能優勢。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》要求，“運用大數據、區塊鏈等技術推進公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關等跨部門大數據協同辦案”。《人民檢察院檢察建議工作規定》第十一條規定：“人民檢察院在辦理案件中發現社會治理工作存在下列情形之一的，可以向有關單位和部門提出改進工作、完善治理的檢察建議：（一）涉案單位在預防違法犯罪方面制度不健全、不落實，管理不完善，存在違法犯罪隱患，需要及時消除的；（二）一定時期某類違法犯罪案件多發、頻發，或者已發生的案件暴露出明顯的管理監督漏洞，需要督促行業主管部門加強和改進管理監督工作的……”同時加強案件反向審視，注重從類案監督中發現社會治理的“短板”，對履行反電信網絡詐騙監督職責法定職能部門或者義務單位，其行為侵害國家利益或者社會公共利益的，檢察機關可以依法提出檢察建議，會同有關部門進行綜合治理，或者向法院提起公益訴訟。

（五）積極發揮懲戒功能。我國《反電信網絡詐騙法》第三十一條規定：“任何單位和個人不得非法買賣、出租、出借電話卡、物聯網卡、電信線路、短信端口、銀行賬戶、支付賬戶、互聯網賬號等，不得提供實名核驗幫助；不得假冒他人身份或者虛構代理關系開立上述卡、賬戶、賬號等。對經設區的市級以上公安機關認定的實施前款行為的單位、個人和相關組織者，以及因從事電信網絡詐騙活動或者關聯犯罪受過刑事處罰的人員，可以按照國家有關規定記入信用記錄，采取限制其有關卡、賬戶、賬號等功能和停止非柜面業務、暫停新業務、限制入網等措施……”第三十六條第二款規定：“因從事電信網絡詐騙活動受過刑事處罰的人員，設區的市級以上公安機關可以根據犯罪情況和預防再犯罪的需要，決定自處罰完畢之日起六個月至三年以內不準其出境，并通知移民管理機構執行。”無論是記入信用記錄抑或限制出境的規定，均是針對受過刑事處罰的人實施的刑罰附隨措施，這些措施的實施需要人民法院、公安機關以及移民管理機構等主動配合。基于此，行政執法與刑事司法銜接治理電信網絡詐騙犯罪需要建立以智能化、信息化、技術化統領的電信網絡部門與行政管理前置信息流控制、金融機構與科技金融服務部門資金流控制，刑事打擊兜底的長效治理體系。

四、余論

治理信息網絡詐騙犯罪，需要綜合治理、系統治理以及溯源治理等多管齊下，既需要基于防控的目標建構預測型模式，實現源頭治理的目標；也需要基于電信網絡詐騙犯罪“發生機理、技術特性、行為表征”，“從終端的犯罪行為處罰，層層向上回溯，最終回到網絡犯罪的源頭”，?參見李懷勝：《網絡犯罪治理的刑行銜接——基本價值與運作模式》，《南京師大學報（社會科學版）》，2023年第3期。建立動態化控制模式；還需要將不同類型的治理納入網絡社會治理體系和治理能力現代化建設中，形成生態治理的理想狀態。同時也要關注國外在治理此類犯罪的教訓。英國犯罪學家巴頓認為：“世界范圍內的跨境詐騙活動，在美國、德國、澳大利亞等發達國家也并不是犯罪監測工作的首選，跨境詐騙在評估問題以及危害性方面根本沒有受到足夠的重視，沒有成為犯罪工作的中心。”基于此，我國電信網絡犯罪的行政執法與刑事司法銜接機制應當契合其協同治理的現實訴求，以電信網絡詐騙犯罪的系統性治理作為主軸，發揮銜接機制的預測、控制和懲治的整體功能，建立健全電信網絡詐騙犯罪的多元共治的配套機制，激發行政執法機關、電信網絡服務提供者與刑事司法機關的相互配合效用，形成持續打擊治理電信網絡詐騙的強大合力和良好氛圍，共同構建反電信網絡詐騙的預防、遏制和懲治一體化的治理體系。