新時代基層治理體制改革背景下司法所服務(wù)基層平安法治建設(shè)的實踐與思考

陳治元（重慶市司法局副局長）

黨的二十大報告指出，要“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”“建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系，深入開展法治宣傳教育，增強(qiáng)全民法治觀念”“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，提升社會治理法治化水平”，對深化基層治理提出明確要求，作出全面部署。2022年8月，中央全面依法治國委員會印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市縣法治建設(shè)的意見》，明確提出要“依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)、督促檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治建設(shè)工作。”司法所作為司法行政系統(tǒng)在基層開展工作的前沿陣地，要明確新時代職能定位，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)推進(jìn)、督促檢查作用，把人民調(diào)解、法律服務(wù)、法治宣傳、法治建設(shè)等職能融入共建共治共享的社會治理格局中，有效滿足人民群眾日益增長的法律服務(wù)需求，為健全完善基層治理體系和不斷提升治理能力水平提供服務(wù)保障。

2021年以來，重慶市先后出臺《中共重慶市委重慶市人民政府關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的實施意見》《關(guān)于加強(qiáng)黨建統(tǒng)領(lǐng)基層治理實施意見（試行）》等政策文件，提出健全完善“一中心四板塊一網(wǎng)格”①“一中心四板塊一網(wǎng)格”： “一中心”為基層治理指揮中心；“四板塊”為黨的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生服務(wù)、平安法治；“一網(wǎng)格”為基層網(wǎng)格。基層智治體系，要求將現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合辦事機(jī)構(gòu)和事業(yè)站所、派駐機(jī)構(gòu)對應(yīng)納入“四板塊”統(tǒng)籌管理，司法所納入“平安法治”板塊，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委統(tǒng)一指揮調(diào)度，實行“縣屬鄉(xiāng)用”，日常管理、考核獎懲等以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為主。重慶市司法局準(zhǔn)確識變、科學(xué)應(yīng)變、主動求變，以迭代升級基層治理法治化“五大行動”為抓手，積極在改革中轉(zhuǎn)變思維方式、調(diào)整工作模式、強(qiáng)化陣地建設(shè)、提升工作能力、強(qiáng)化科技賦能，圍繞夯實基層基礎(chǔ)，堅持重心下移、力量下沉、資源整合，切實提升圍繞中心、服務(wù)大局的能力水平。

一、重慶司法所在基層治理方面的工作成效

（一）探索形成了黨建引領(lǐng)的司法所工作體制。堅持加強(qiáng)政治建設(shè)，以政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，始終確保司法所工作正確方向。把司法所放到黨建統(tǒng)領(lǐng)基層智治體系中謀劃，推動司法所作為派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一納入平安法治板塊統(tǒng)籌管理、服務(wù)履職。完善司法所管理體制機(jī)制，堅持區(qū)（縣）司法局主管，優(yōu)化管理體制機(jī)制。堅持黨對司法行政工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，大力推動司法所基層黨組織建設(shè)，重視從基層司法所業(yè)務(wù)骨干中發(fā)展黨員，目前司法所工作人員中黨員共計1277人，占比達(dá)28.2%；單獨或聯(lián)合設(shè)立黨支部98個，實現(xiàn)了黨組織有效覆蓋。

（二）逐步健全了權(quán)責(zé)清晰的司法所職能體系。明確司法所定位。落實中央全面依法治國委員會《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市縣法治建設(shè)的意見》，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層治理法治化改革試點，明確在黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)、督促檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治建設(shè)工作。目前，南川區(qū)、云陽縣試點初見成效。加強(qiáng)頂層設(shè)計和整體規(guī)劃，結(jié)合《全國司法所工作規(guī)范》，印發(fā)《關(guān)于深化基層依法治理進(jìn)一步加強(qiáng)司法所建設(shè)的意見》，從深化認(rèn)識、明確工作職責(zé)、理順管理體制、提升治理能力、加強(qiáng)工作保障、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等方面提出意見，為加強(qiáng)司法所建設(shè)、推進(jìn)司法所圍繞中心積極發(fā)揮職能提供有力制度支撐。加強(qiáng)職能整合，推動將司法所職能納入重慶市《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法定職責(zé)事項清單指導(dǎo)目錄（2023年版）》和重慶市村（社區(qū)）“四清單一目錄”②“四清單一目錄”指工作事項清單、負(fù)面事項清單、依法出具證明事項清單、不應(yīng)出具證明事項清單和工作機(jī)制掛牌指導(dǎo)目錄。，明確工作牽頭責(zé)任和配合責(zé)任、理清職責(zé)邊界，形成界限清晰、職責(zé)明確的職能體系。

（三）大力構(gòu)建了全面規(guī)范的司法所組織網(wǎng)絡(luò)。堅持“一鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一所”，推進(jìn)司法行政服務(wù)向人口較多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、法治需求旺盛的功能區(qū)延伸，積極爭取編制部門重視支持，大力推進(jìn)司法所設(shè)立工作。據(jù)統(tǒng)計，全市司法所數(shù)量增加到1034家，業(yè)務(wù)用房面積提升至19.6萬平方米，實現(xiàn)了司法所鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全覆蓋。堅持“面上推進(jìn)、點上突破”的總體思路，強(qiáng)力推進(jìn)司法所規(guī)范化建設(shè)。推進(jìn)公共法律服務(wù)“站所合一”，實施“十百千”實體平臺標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程；2020年—2021年組織開展了司法行政基層示范陣地建設(shè)；2022年部署開展了“楓橋式”司法所創(chuàng)建活動；實施司法所規(guī)范化建設(shè)三年行動，按照“系統(tǒng)化思維、模塊化推進(jìn)、精細(xì)化管理”工作方法，制定規(guī)范化司法所建設(shè)的可量化評價指標(biāo)體系，提升司法所建設(shè)整體水平。

（四）培育鍛造了業(yè)務(wù)精通的司法所人才隊伍。聚焦司法所人員力量不足問題，采取多種方式，推動編制和人員下沉司法所。選派三批共189名監(jiān)所干警參與司法所社區(qū)矯正工作，督促落實鎮(zhèn)街配備2名以上專職調(diào)解員，為司法所配備1名以上社區(qū)矯正社會工作者，目前全市4人及以上司法所占比從2021年的18.6%提升至94%以上。嚴(yán)格選人用人標(biāo)準(zhǔn)，不斷優(yōu)化隊伍知識結(jié)構(gòu)，目前，司法所法學(xué)類專業(yè)背景工作人員有781名，占比達(dá)17.2%。鼓勵參加法律職業(yè)資格考試，取得法律職業(yè)資格證的司法所干警占在職在編司法所工作人員的14.29%。用好三年司法所長輪訓(xùn)制度，3年來分層分級舉辦各類培訓(xùn)616場次、培訓(xùn)基層干部9576人次。積極培育樹立示范典型，2021年以來全市司法所隊伍累計獲得省部級表彰35人，獲得區(qū)縣級表彰107人。目前，司法所工作人員由2021年底2884人增加到4515人，增幅達(dá)56%，輔助人員由1234人增加到2579人，增幅達(dá)108%。

（五）完善優(yōu)化了服務(wù)大局的司法所履職模式。部署以司法所為主要載體的基層治理法治化“五大行動”，以實施“千所萬村（社區(qū)）”基層治理實踐三年行動為抓手，樹立鼓勵改革創(chuàng)新、尊重基層首創(chuàng)鮮明導(dǎo)向，為司法所搭建展示平臺，引導(dǎo)干部隊伍積極開展基層治理實踐。2021年以來，全市司法所創(chuàng)新實施重點人群“管控一條鏈”和“調(diào)解一件事”改革，參與排查調(diào)處矛盾糾紛35.9萬件，服務(wù)管理社區(qū)矯正對象1.2萬人和安置幫教對象11萬人，有力維護(hù)基層平安穩(wěn)定。不斷加強(qiáng)基層法治建設(shè)，為基層政府提供法律意見建議13915條；參與制定審核規(guī)范性文件2512件，指導(dǎo)制定村規(guī)民約4922件，為群眾解答法律咨詢超45萬人次，提供法律援助初審5286件，開展法治宣傳5.6萬次，惠及群眾2463萬人次，推動公共法律服務(wù)有效覆蓋。

（六）創(chuàng)新打造了示范帶動的司法所建設(shè)“新引擎”。制定“楓橋式”司法所創(chuàng)建“可量化”標(biāo)準(zhǔn)。圍繞打造全面過硬的基層戰(zhàn)斗堡壘、基層依法治理的實踐平臺、維護(hù)社會穩(wěn)定的實戰(zhàn)平臺、公共法律服務(wù)的綜合平臺“四大平臺”，明確四大任務(wù)和十八條實施內(nèi)容，制定“楓橋式”司法所創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，動態(tài)調(diào)整、適時優(yōu)化，確保創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)合理。強(qiáng)化“跟蹤式”督導(dǎo)牽引，將創(chuàng)建工作納入全國市域社會治理現(xiàn)代化試點重慶市特色建設(shè)內(nèi)容，定期督察通報，建立兩年周期檢查、動態(tài)“掛摘牌”管理機(jī)制，做到“成熟一家命名一家”“退步一家摘牌一家”，形成“示范引領(lǐng)、有進(jìn)有出”的動態(tài)管理模式，確保創(chuàng)建質(zhì)量。形成“階梯式”培育模式。通過“楓橋式”司法所創(chuàng)建和標(biāo)準(zhǔn)化司法所建設(shè)，形成“強(qiáng)化儲備一批、申報培育一批、示范引領(lǐng)一批”的階梯培育體系，推動司法所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)318個，培育“楓橋式”司法所55個、命名30個，形成示范輻射效應(yīng)。

二、現(xiàn)存主要問題

一是思想認(rèn)識跟不上政策調(diào)整節(jié)奏。部分區(qū)縣司法局應(yīng)對改革思考謀劃不夠，主動擔(dān)當(dāng)作為意識不強(qiáng)，仍然存在等靠要思想。司法所工作人員對于基層治理改革欠缺敏銳度，在服務(wù)中心大局中作用發(fā)揮不充分。二是新時代基層治理格局的沖擊。推動構(gòu)建黨建統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)代基層治理體系，涉及面廣，對于司法所固有工作模式會帶來重塑與重構(gòu)的壓力，比如，司法行政業(yè)務(wù)被納入“平安法治”板塊后，對于司法所陣地建設(shè)形成沖擊，業(yè)務(wù)落實面臨“人荒”等問題，需要基層不斷堅持創(chuàng)新。三是基層站所管理發(fā)展不平衡。部分區(qū)縣司法所建設(shè)老問題未得到根本解決，工作力量與新職能任務(wù)不匹配，工作力量和專業(yè)性不足矛盾凸顯，存在部分專職調(diào)解員“專職不專用”現(xiàn)象。四是職能發(fā)揮與新時代新要求不適應(yīng)。有的司法所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革中定位不明確，監(jiān)督缺位現(xiàn)象突出，有的司法所指導(dǎo)調(diào)解效能發(fā)揮不充分，鎮(zhèn)街“一庭兩所”機(jī)制運行不暢，從2023年數(shù)據(jù)上看，區(qū)縣半年最多可達(dá)3000件，少則僅個位數(shù)。指導(dǎo)村（居）調(diào)解組織一線化解和數(shù)據(jù)歸集不到位，矛盾糾紛排查化解不深不細(xì)，2023年上半年，全市村（居）調(diào)解案件127379件，占全市調(diào)解案件總數(shù)57.7%，平均每個村（居）月調(diào)解案件1.89件。矛盾糾紛未能及時吸附在村（居），存在上行外溢風(fēng)險。公共法律服務(wù)效率和便利化存在短板。公共法律服務(wù)“一網(wǎng)通辦”“全程網(wǎng)辦”服務(wù)便利化程度不高，解決法律服務(wù)“好不好”的問題還需努力。重點人群服務(wù)管理落實不到位。鎮(zhèn)街、村（居）風(fēng)險動態(tài)分析和研判細(xì)化不夠，對于潛在風(fēng)險未做到深挖細(xì)查。

2023年度全市司法所組織機(jī)構(gòu)和人員隊伍情況統(tǒng)計表

2021年—2023年上半年全市司法所履職情況統(tǒng)計

三、新時代司法所服務(wù)基層平安法治建設(shè)路徑優(yōu)化

（一）進(jìn)一步更新觀念理念，樹立開放式陣地觀。一是更新思想觀念、工作理念。改革不僅是工作模式的調(diào)整，更是思想觀念的變革。基層治理體制改革背景下的工作模式，將是開放式、智能化、變革性的工作模式，工作陣地將由傳統(tǒng)的辦公室等有形陣地逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤艾F(xiàn)實有形+網(wǎng)絡(luò)無形”的陣地模式。要主動適應(yīng)改革需要，推動思想觀念更新再造，打破“房地模式”傳統(tǒng)陣地思維，樹立開放式陣地觀，把有效發(fā)揮職能作用作為陣地建設(shè)的核心，推進(jìn)陣地功能更新再造。二是明確運行機(jī)制。打造“141”基層智治體系布局，采取“前店后廠”“前門診、后住院”的模式，即前端觸角探知，由網(wǎng)格員等一線人員收集上報信息，初始簡易處置；中端分流處置，由基層治理指揮中心歸集信息、分流指派，中端處置；末端精細(xì)處置，由平安法治板塊統(tǒng)籌調(diào)度司法行政等條線部門專業(yè)化力量介入，專業(yè)化精細(xì)化處置。三是建強(qiáng)基層陣地。按照基層治理指揮中心功能定位分析，中心和平安法治板塊主要功能是信息歸集、分流指派等“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)+中級處置”，專業(yè)化程度較弱，在專業(yè)性上不能替代條線部門，專業(yè)化管理指導(dǎo)工作仍將由條線部門完成。基于此，短期內(nèi)不宜將司法所、公安派出所等部門派駐機(jī)構(gòu)與中心進(jìn)行無差別整合。司法行政工作需要有效提升專業(yè)化精細(xì)化水平，在板塊工作中站穩(wěn)腳跟、發(fā)力發(fā)聲。

（二）進(jìn)一步聚焦基層治理，推進(jìn)鎮(zhèn)街法治化綜合改革。一是建立健全鎮(zhèn)街法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)體制。在鎮(zhèn)街設(shè)立法治建設(shè)統(tǒng)籌新機(jī)制，明確鎮(zhèn)街黨（工）委法治建設(shè)主體責(zé)任，明確法治建設(shè)工作機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)鎮(zhèn)街法治建設(shè)。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)清單，完善相關(guān)工作機(jī)制。制定法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建設(shè)工作評價辦法，開展法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建設(shè)示范創(chuàng)建，探索法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建設(shè)實踐經(jīng)驗，增強(qiáng)敢于統(tǒng)籌善于統(tǒng)籌能力水平。二是落地鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法改革。司法所要積極作為，承接鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)督職能，推動鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法改革有效落地。將推進(jìn)鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法改革過程與推進(jìn)鎮(zhèn)街法治化綜合改革協(xié)同部署、提升改革的整體性協(xié)同性。三是實質(zhì)化履行鎮(zhèn)街法律顧問、法治審核職能。建立完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府法律顧問和公職律師制度，探索建立司法所長擔(dān)任鎮(zhèn)街首席法律顧問機(jī)制，推行司法所長固定列席鎮(zhèn)街黨政聯(lián)席會議制度，實質(zhì)化組織開展鎮(zhèn)街行政規(guī)范性文件、重大行政決策、行政機(jī)關(guān)合同、重大行政執(zhí)法決定合法合規(guī)性審查等工作。

（三）進(jìn)一步適應(yīng)職責(zé)任務(wù)重構(gòu)，做實做強(qiáng)司法所。一是厘清職能職責(zé)。按照基層治理體制改革部署，結(jié)合市司法局《關(guān)于深化基層依法治理進(jìn)一步加強(qiáng)司法所建設(shè)的意見》明確的十二項職責(zé)任務(wù)，重新梳理形成“司法所權(quán)責(zé)清單”，在做好司法行政傳統(tǒng)業(yè)務(wù)工作基礎(chǔ)上，推動司法所做實統(tǒng)籌鎮(zhèn)街法治建設(shè)、綜合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督、黨委和政府法律顧問三項綜合職能，做細(xì)做精做專法治建設(shè)工作。二是優(yōu)化整合集約管理。對全市司法所按照區(qū)位、功能、作用發(fā)揮等元素精準(zhǔn)畫像，統(tǒng)籌進(jìn)行分類指導(dǎo)，結(jié)合行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整，在人口空心化突出、城鎮(zhèn)功能全面衰退的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，謀劃推動司法所調(diào)整優(yōu)化，推動司法所有效覆蓋。三是強(qiáng)化法治陣地建設(shè)。加強(qiáng)基層法治力量科學(xué)配備，強(qiáng)化人員集約管理，優(yōu)化人員崗位設(shè)置，健全崗位管理機(jī)制，常態(tài)化開展法治隊伍教育培訓(xùn)，確保鎮(zhèn)街法治建設(shè)“事有人干、責(zé)有人擔(dān)”。深入推進(jìn)司法所規(guī)范化建設(shè)和“楓橋式”司法所創(chuàng)建，深化“千所萬村（社區(qū)）”基層治理實踐行動，提升工作精細(xì)化水平。深化司法所“一所六站點”建設(shè)，在司法所普遍設(shè)立公證聯(lián)系點、法律援助工作站、仲裁業(yè)務(wù)聯(lián)系點、行政復(fù)議咨詢點、行政執(zhí)法意見收集點、立法民意采集點，打通服務(wù)群眾“最后一公里”。

（四）進(jìn)一步著力精準(zhǔn)精細(xì)，提升專業(yè)化水平。一是強(qiáng)化相關(guān)工作科學(xué)評價指引。建立司法行政系統(tǒng)基層治理評價指標(biāo)體系，為科學(xué)推進(jìn)基層治理工作提供科學(xué)指引。加強(qiáng)對區(qū)縣經(jīng)費管理使用的指導(dǎo)監(jiān)督，提升資金使用效率。二是推進(jìn)基層治理智能化。圍繞數(shù)字重慶建設(shè)架構(gòu)，依托基層治理“141”智治系統(tǒng)，迭代升級司法行政基層治理數(shù)字化系統(tǒng)，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)市、區(qū)縣、鎮(zhèn)街三級數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，確保數(shù)源治理便捷及時，第一時間感知態(tài)勢，提升司法行政法治統(tǒng)籌、風(fēng)險管控、公共服務(wù)的整體效能。系統(tǒng)梳理司法行政系統(tǒng)基層治理應(yīng)用，加強(qiáng)數(shù)據(jù)挖掘，通過治理大腦、一體化智能聯(lián)動指揮平臺，加強(qiáng)分析、預(yù)警、調(diào)度，提升精準(zhǔn)施策水平。三是深化“調(diào)解一件事”改革。深入推進(jìn)調(diào)解服務(wù)供給側(cè)改革，依托基層治理指揮中心，建立政法、公安、檢察、法院、司法行政、信訪“一網(wǎng)辦”“一站式”解紛治理機(jī)制，推進(jìn)公共法律服務(wù)工作站與矛盾糾紛調(diào)處中心共建共享，打造快速感知、快速響應(yīng)、多調(diào)合一的“一站式”調(diào)解平臺。以“夯實村居、做大行專、銜接多元”為導(dǎo)向，引導(dǎo)村（居）基層調(diào)解組織充分發(fā)揮前端解紛作用，做大基層矛盾糾紛調(diào)處“基本量”，把矛盾糾紛吸附在基層、化解在初始。優(yōu)化矛盾糾紛調(diào)解力指數(shù)體系，推動科學(xué)考核評價矛盾糾紛實質(zhì)性化解成效。推進(jìn)在線解紛平臺（ODR）和工作機(jī)制建設(shè)，打造“視頻調(diào)解、智慧輔助、多元銜接”的數(shù)字化應(yīng)用場景，推進(jìn)調(diào)解工作創(chuàng)新發(fā)展。健全完善專職調(diào)解員選任、培養(yǎng)、考核和職業(yè)成長機(jī)制，提升調(diào)解工作專業(yè)化職業(yè)化水平。四是深化重點人群“管控一條鏈”改革。細(xì)化重點人群服務(wù)管理機(jī)制，建立完善市、區(qū)縣、鎮(zhèn)街三級定期分析研判機(jī)制，結(jié)合分級分類管理構(gòu)建“分類賦色”管理模式，建立健全復(fù)盤倒查、責(zé)任追究等閉環(huán)管理工作機(jī)制，提升重點人群服務(wù)管理規(guī)范化水平。五是深化公共法律服務(wù)“提質(zhì)增效”改革。開發(fā)建設(shè)公共法律服務(wù)工單系統(tǒng)，統(tǒng)籌調(diào)度各級各類法律服務(wù)資源，支撐常態(tài)化“三服務(wù)”機(jī)制（即常態(tài)化開展服務(wù)基層、服務(wù)企業(yè)、服務(wù)群眾工作機(jī)制）。制定法律援助經(jīng)濟(jì)困難狀況認(rèn)定辦法，精準(zhǔn)識別應(yīng)援群體。全面推行法律援助經(jīng)濟(jì)困難誠信承諾制，賦能司法所線下受理法律援助申請，完善“全渝通辦”“全程網(wǎng)辦”線上服務(wù)機(jī)制，持續(xù)提升服務(wù)質(zhì)量效率及便利化水平。