公共政策視角下遼寧省產業結構轉型路徑研究

張琦

鞍山師范學院

改革開放以來，中國經濟的持續高速增長取得了舉世矚目的成就，使中國一躍成為世界第二大經濟體，成為和平崛起的全球典范。自1978 年以來，中國年均GDP 增長率超過10%，這樣的經濟增長速度是十分驚人的。在經過近40 年的經濟高速增長之后，我國也開始面臨一些突出的經濟問題。一方面，來自全球的競爭日趨激烈，使得投資激勵和消費刺激無法保持經濟增長的長效動力。另一方面，依托于勞動密集型、高能耗低產出模式的經濟增長方式，已經無法適應經濟新常態下對于高質量發展的追求。大量的事實和經濟數據表明，中國經濟需要進行重大產業結構調整和升級轉型，從原有的單純追求經濟速度的絕對增長逐漸過渡到對經濟質量發展的追求上來。同時，通過產業結構調整改變經濟發展模式，從勞動密集型、高能耗低產出模式逐步過渡到創新驅動發展模式、綠色發展模式、高質量發展模式上來。可見，從國家宏觀發展戰略層面來看，產業結構轉型是決定未來發展的關鍵所在。再將目光聚焦到東北三省這個局部區域上來，遼寧省是我國重要的老工業基地，省域層面的GDP 規模一度位居全國第三位。長期以來，遼寧省的產業結構版圖中以工業為主的第二產業都占據了核心地位，這就導致了第三產業發展速度過緩、第三產業在全產業結構中占比份額較低的局面。近20 年間，全國乃至世界層面的第三產業獲得了迅猛發展，從而使得遼寧省以服務業為核心的第三產業發展不充分的問題突出地顯現出來。在這種情況下，只有依托公共政策激勵和扶持，才能從根本上助力遼寧省產業結構的轉型，推動遼寧經濟獲得更快更好的發展。

一、本文研究的相關概念

本文以公共政策視角下遼寧省產業結構轉型路徑為核心研究內容，涉及的核心概念包括公共政策、產業結構、產業結構轉型，下面逐一加以分析和闡述。

1.公共政策

公共政策首先是一種政策，但其核心特點體現在公共兩個字上。這個公共體現在兩個方面：第一，公共政策的制定者具有公共屬性，它是國家建立、人民認可的公共權力機關。第二，公共政策的目標同樣具有公共屬性，它就是要解決社會層面普遍關注的公共問題，并且維護占絕大多數公眾群體的公共利益。由此可見，公共政策是由政府部門及公共權力機關制定的，集中反映了廣大公眾關注的焦點社會問題，并能夠實現公眾、社會、國家、經濟、政治等各方面健康可持續發展的政策。

公共政策具有三大鮮明的特點。首先，公共政策體現了政府層面的意志，對于維護國家安全、社會穩定都具有重要意義，因此公共政策體現出明確的政治性。其次，公共政策的制定者是具有公信力的公共機關，并且以維護廣大公眾利益為根本出發點，因此具有突出的權威性。再次，公共政策體現了國家意志和廣大公眾意愿，因此在出臺后的執行受到國家的法律保護，對于違法公共政策的組織和個人都要依法追究其法律責任，因此公共政策體現出法律意義上的強制性。

因針對領域的不同，公共政策也有不同的分類，如政治政策、經濟政策、軍事政策、外交政策、社會政策等等。對于本文要研究的遼寧省產業結構轉型路徑問題，主要涉及了經濟領域中的公共政策，這又可以細分為財政政策、稅收政策等等。

2.產業結構

所謂產業結構，是指一個國家經濟體系中各類產業的構成成分、占比情況。產業結構決定了一個國家的經濟屬性，例如是農業國還是工業國。產業結構本身并不是靜態的，一方面各個產業之間存在著關聯性，另一方面產業之間的資源配置決定著此消彼長的動態關聯程度。

在我國，習慣地將整個國民經濟的產業結構進行三次產業的劃分，即第一、第二、第三產業。其中，第一產業主要是指農業，又可以細分為農業、林業、牧業、漁業；第二產業是指工業，又可以細分為制造業、建筑業、電力行業、熱力行業、采掘業等等；第三產業是指服務業，除第一二產業之外的其它各業都屬于服務業。

3.產業結構轉型

產業結構在動態發展的過程中，總是和時代發展需求之間表現出適應或不適應的狀態。當產業結構不適應時代發展需求的時候，急需要通過產業結構轉型或升級，達到一種更加合理的狀態，轉型之后得到的新的產業結構更加吻合時代發展的需求。

產業結構轉型關鍵在于理念上的轉變，這種理念應該是和時代發展需求契合的。只有理念上做出了正確的轉變，產業結構的轉型才能趨于合理。在很多情況下，產業結構轉型的實現也離不開技術的進步。只有技術先進了，各產業才能獲得更大的發展空間，產業結構的轉型才能成為可能。

二、遼寧省產業結構發展現狀分析

遼寧省位于東北地區，又與華北地區的京津冀地區比鄰。從國際區位上看，遼寧省嵌入渤海灣，又被日本海環抱，遼寧省同朝鮮、韓國、日本、俄羅斯也都具備便利的經濟交流渠道。東北地區作為中國老工業基地，在建國后相當一段長的時間里為國家發展和經濟建設貢獻了重要力量。其中，遼寧省的經濟地位更是舉足重輕。改革開放以后，遼寧省依托傳統工業基地的優勢，裝備制造業等獲得了迅速發展，第一二三產業都有較大規模增長。進入21 世紀以后，遼寧省經濟增速放緩，省域產業結構也開始暴露出一些問題。根據遼寧省統計年鑒，三個產業的結構配比如表1 所示。

表1 遼寧省三個產業的結構配比

從表1 的數據可以看出，第一產業農業的比重從建國之初的38.6%迅速下降，今年來穩定在6%左右；第二產業工業的比重從建國之初的40.2%，先是迅速增長其后逐漸下降，最高點一度達到85.4%，近年來下降到45%；第三產業服務業的比重從改革之后持續增加，目前已經達到49%。從三個產業的對比情況看，遼寧省第三產業獲得了快速發展，在整個產業結構中的占比不斷增加。但是，相對于全國平均水平和經濟發達省份的水平，遼寧省的第三產業發展并不充分。2021 年末，北京市第三產業的占比達到了區域產業結構的81.1%，上海和廣州分別達到了71.2%和69.9%。可見，遼寧省第三產業的發展處于明顯落后的狀態，服務業在產業結構中占比過低，這也是遼寧省產業結構不合理的最重要問題所在。

三、遼寧省產業結構發展中存在的問題

改革開放以來，遼寧省各產業都取得了相當程度的發展，但產業結構發展過程中也暴露出一些問題，包括：產業結構不合理第三產業比重低，創新能力不足導致技術突破困難，高素質和能力的人力資本嚴重短缺。

1.產業結構不合理第三產業比重低

通過遼寧省產業結構的現狀分析可知，遼寧省產業結構中暴露出的最大問題，就是產業結構不合理，第三產業即服務業的占比低。當然，這種占比低是一個相對的概念。從省域情況看，到2021 年末，遼寧省第三產業在產業結構中的占比已經達到了近50%的水平，相當于第一產業和第二產業的占比之和。從這個絕對量上看，似乎遼寧省第三產業已經發展的很好。但是，這是一個比拼服務業規模和服務業水平的全新時代，既不同于以往農業社會，也不同于二戰前后的工業社會。相比于北京、上海、廣州、浙江、江蘇等城市和地區，遼寧省第三產業的發展還處于明顯的落后階段。第三產業得不到充分發展，第一和第二產業的產品就會滯銷，從而導致全省域經濟的發展遲緩。

2.創新能力不足導致技術突破困難

在前述分析中還指出，技術創新是產業結構轉型的重要手段和途徑。離開了技術創新，產業結構就很難實現卓有成效的轉型。但是，遼寧省整體上的創新能力不足，導致了技術突破的實現非常困難，從而給產業結構轉型造成了掣肘。之所以出現創新能力的不足，原因是多方面的：一方面，遼寧省各產業原有技術附加值低，導致產出效率低、經濟效益低，企業沒有更加充分的資金在研發領域投入，從而導致自創性技術無法實現突破。另一方面，省域層面整體的觀念陳舊、墨守成規，對于技術創新缺乏有力的公共政策支持。

3.高素質和能力的人力資本嚴重短缺

理念陳舊、創新能力不足、第三產業發展水平滯后，其根本原因還是人的問題。正是因為高素質和能力的人力資本嚴重短缺，才造成了產業結構發展中的諸多問題。遼寧省既缺乏能夠提綱挈領的高段管理人才，也缺乏扎根基層鉆營業務的技術人才。當然，造成遼寧省人力資源短缺的原因也是多方面的：從宏觀層面上看，東北經濟的發展滯后導致了大量人力資本的外流，而東北地區人口自然增長率的持續走低又進一步惡化了人才的持續補充；從政策層面上看，省域內對高素質能力人才的激勵機制匱乏、激勵程度不夠，也導致了人才外流和外部人才不愿意來遼工作。

四、公共政策視角推動遼寧省產業結構轉型的路徑

鑒于遼寧省產業結構暴露的問題以及產業結構轉型所面臨的困難，筆者從公共政策視角提出三條路徑：通過金融政策激勵金融機構增加實體經濟投入，通過財政稅收政策鼓勵服務業企業創新能力提升，通過人才政策吸納高端人才到來助力產業結構轉型。

1.通過金融政策激勵金融機構增加實體經濟投入

遼寧省產業結構轉型，缺乏技術創新作為實現途徑，其根本原因在于各企業缺乏足夠的資金投入。在這種情況下，公共政策制定者可以通過金融政策的出臺，激勵各路金融機構增加實體經濟投入，從而使得企業的資金規模和研發經費規模充實起來。目前，遼寧省金融體系完整，形成了包括國有商業銀行、商業銀行、保險機構、小額信貸機構等多種角色的金融產業。相比于實體經濟產業，金融產業資金量充沛，并且具有更加便利的融資渠道。如果能更好地利用金融政策，必然可以加大遼寧省各產業的投入，為技術創新尤其是突破式的技術創新創造有利條件，從而開辟出省域產業結構轉型的有效途徑。

2.通過財政稅收政策鼓勵服務業企業運營能力提升

遼寧省產業結構中的最大問題，是第三產業即服務業發展水平之后、總體規模大大落后于發達地區的第三產業。因此，如何推動第三產業的快速發展成為遼寧省產業結構轉型的關鍵。能夠將遼寧省第三產業做大做強的主體，還是各類服務業企業。因此，只有激勵更多的創業者投身服務業企業、激勵已有的服務業企業努力發展壯大自己，才有可能實現第三產業的快速發展。在公共政策體系中，通過財政政策和稅收政策對企業進行激勵的手段是最為直接的，也是最為有效的。因此，遼寧省的公共政策，應該從財政政策支持和稅收政策減免等手段入手，加大對服務業企業的扶持力度，提升服務業企業的營收能力和效益水平，從而帶動第三產業的全面快速發展。

3.通過人才政策吸納精英人才到來助力產業結構轉型

制約遼寧省經濟發展和產業結構轉型的根本問題還是人才問題，因此只有通過人才政策保有人才隊伍并吸納外部精英人才到來，才能從根本上解決遼寧省的產業結構轉型問題。這里的人才政策制定應該涉及多個方面，最直接的是給與來遼工作人才更好的經濟待遇，如工資收入和獎金激勵，配套的政策還應該包括給與來遼人才的住房政策、配偶工作政策、子女入學政策等等。只有讓各路人才感覺到來遼以后受到重視，真正地從衣食住行得到實惠，他們才能安心扎根于遼寧省工作，從管理到技術的各個方面，為產業結構的轉型提供持續不斷的動力。