集體產權治理在鄉村治理現代化中的關鍵地位研究

王堂生 黃永潮

（武漢理工大學馬克思主義學院 湖北 武漢 郵編：430070）

2022 年10 月，習近平總書記在黨的二十大報告中指出，“未來五年是全面建設社會主義現代化國家的關鍵時期”，要深入推進國家治理體系和治理能力建設，到2035 年“基本實現國家治理體系和治理能力現代化”。[1]鄉村治理是治理現代化的基石，是國家治理體系及其執行力的具體體現。新征程上，全面建設社會主義現代化國家最艱巨最繁重的任務仍然在農村，鄉村治理依然是國家治理現代化的短板所在。全面推進鄉村治理現代化必須堅持系統觀念，善于抓重點、抓關鍵、抓“牛鼻子”，鄉村治理的“牛鼻子”就是集體產權治理。

一、研究回顧與問題提出

關于鄉村治理的研究，學界不斷深入探索，已取得了豐碩的理論成果。相關研究以鄉村治理構成要素為范式展開分析，總體上聚焦鄉村治理主體、鄉村治理對象、鄉村治理方法三個方面探討鄉村治理現代化的理論邏輯和現實基礎。對于鄉村治理主體，目前學界廣泛認可“多元主體論”，即鄉村治理的主體由黨組織、政府、農民、社會組織等多元主體構成，“以黨為中心、政府重點參與、村民自治組織為中堅、村民為主體、社會其他力量為輔助的多元治理體系”[2]。對于鄉村治理方式與路徑，學者從不同的角度探討了鄉村治理體系、平臺、機制、制度等相關問題，例如以黨建為引領、以數字化為依托、以“三治”融合為路徑等。而對于鄉村治理對象，目前還沒有統一的認識。部分學者認為，鄉村治理就是提供有效社會服務，滿足農民生產生活需要，例如農村基礎設施建設、給排水、農業社會化服務等，這并未抓住鄉村治理的主要對象。鄉村治理對象研究方面的不足，導致鄉村治理研究范式的不完整，這是由長期存在的“由治理主體推治理客體”這一錯誤研究傾向所導致的。鄉村治理的核心對象是集體產權，集體產權治理決定著鄉村治理的方向與成效。

關于集體產權治理的研究，雖然近年來農村產權改革進入深水期，但關于產權治理研究卻相對薄弱，集體產權治理這一概念并未得到廣泛認可。所謂“產權治理”，就是“產權變動誘發的治理，以及圍繞產權及利益相關者實施的治理”。[3]其內涵涉及集體產權治理全過程，包括產權變動的治理、產權收益的治理、產權相關主體的治理、產權沖突的治理等。農村產權制度改革的過程就是集體產權治理過程。在少數幾項相關研究中，學者提出了兩種觀點，首先是功能論，認為集體產權是農村社會特有形式，具有治理功能。例如田鵬教授認為“農村集體產權兼具政治、經濟、社會、生態等多重屬性，發揮著壯大農村集體經濟、保障農民合法權益及維持基層社會治理等多元功能。”[4]其次是關系論，學者對產權與治理的相關性進行分析。例如鄧大才教授對產權與政治關系的角度對產權的政治作用進行了分析，吳曉燕教授則從產權安排的角度對產權與治理的關系進行了深入研究，認為“產權安排與國家權力緊密相關”。[5]桂華教授認為：“集體產權制度是村莊權力關系的一個集結，反映了國家、村社集體與農民之間的治理關系。”[6]與學界前輩的研究方向有所不同，本文提出集體產權治理在鄉村治理中的主要矛盾地位，側重于分析論證集體產權治理在鄉村治理中的重要性。

二、當前鄉村治理困境及其根本原因

（一）當前鄉村治理困境

改革開放后，為了適應產權制度的轉換，高度集權的人民公社被鄉政府所取代，鄉政府下設村，這些村或為幾個自然村合并成一個大村，或為單獨一個自然村改為行政村，形成“鄉政村治”的治理格局。隨著農業稅被廢除，國家對農村的投入增加，基層政府由“汲取型”轉變為“服務型”政府。農業農村現代化快速發展過程中，鄉村形成包含鄉政府、村黨組織、村委會、村集體經濟組織的多元治理結構，創造了以法治為保障、以德治為引領、以自治為核心的鄉村治理體系，但在追求治理有效的過程中，由于未抓住集體產權這一關鍵對象，導致了各種治理問題。

第一，治理主體懸置。改革開放后，鄉村治理的主體由一元轉化為多元，形成了“包括鄉鎮政府、村級黨組織、村民委員會、村級股份經濟合作社以及成員和各類經營主體在內的多元化的主體結構，是個體性與組織化的有機統一”。[7]但是治理的核心主體是村民，這是基層群眾自治制度的前提，不管是由村民選舉產生的村民委員會，還是村民組成的集體經濟組織，其治理邏輯的背后都是村民。多元治理主體雖然能夠提高治理效能，更好構建“服務型”政府，但是也導致了村民主體的懸置，也就是“自治”被“他治”所覆蓋。村民的治理主體地位被鄉政府、黨組織或者其他主體所取代，從而喪失參與自治的主體性和積極性。

第二，治理內容模糊。鄉村治理包含政治治理、經濟治理、文化治理、社會治理、生態治理、基層黨建等內容，其中政治治理以集體產權治理為基礎，在這個基礎上傳播核心價值觀、塑造社會主義意識形態，從而維護農村社會政治安全；經濟治理包含集體產權治理，并以集體產權治理為核心，農村整個市場化的經濟結構都是圍繞著產權制度和農村基本經營制度建立起來的；文化治理、社會治理、生態治理都和產權治理息息相關。由于部分鄉村未抓住集體產權治理，而只單純地聚焦于政治、經濟、文化、社會、生態等表面內容，部分基層工作者甚至認為鄉村治理就是完成上級下達的政治任務，出現了本末倒置的情況，這是治理內容模糊不明的表現。

第三，治理資源對外依賴性高。自古以來，鄉村的治理成本遠高于城市，大部分農村社會的治理資源由國家調配，內生資源無法滿足農村社會治理需求。治理資源的對外依賴源自治理的經濟效率低下，無法滿足多元的鄉村治理。尤其是當前在部分集體經濟組織“虛置”的農村，治理資源完全依靠國家財政支出，“貧窮的村集體不能承擔村治之責”[8]。習近平總書記指出：“鄉村集體經濟實力薄弱是基層工作活力不足的癥結所在。”[9]這也就導致了基層工作者的工資水平較低，大部分人不愿意參與基層治理的日常工作，導致人才流失和治理效率低下。

第四，治理效率不高。治理效率低的原因來自多個方面，首先是鄉村工資水平低、缺乏內生資源導致人才大量外流，現有的鄉村基層工作者的能力無法滿足有效治理的要求，只能單純地完成上級下派的任務，或從事程序性的服務工作，缺乏創新思維，難以擔起鄉村振興“領頭羊”的重任。其次是基層鄉政府、黨組織尤其是村委會作為連接群眾的最后中轉站，外界各類主體通過村委會來實現農村工作，這就導致了基層工作者的時間被各種“外事”所占據，“‘權力進村’擠壓村民自治空間，最終導致鄉村治理秩序失衡”[10]。治理資源的高依賴性加上較低的治理效率，造成了鄉村治理的“內卷化”。“內卷化的核心是沒有發展的增長，或者要付出精細化和過密化的努力才能獲得少許的增長。”[11]鄉村治理的“內卷化”主要表現為對農村資金投入增加與工作經費不足、工作條件較差的矛盾；對農村資源投入增加與治理效率低下的矛盾；人力投入增加與工作壓力較大、群眾參與積極性較低之間的矛盾等。

（二）鄉村治理困境的根本原因

鄉村各種治理問題并不是單獨存在的，而是相互影響、相互作用的，各種治理問題疊加導致了鄉村治理的困境。為了破解治理難題，就需要抓住眾多治理難題的癥結所在，從復雜的現象中把握本質，從眾多支流中抓住主流，而鄉村治理困境的關鍵就在于對集體產權重要性認識不足，或者未能實現集體產權的有效治理。

首先，對鄉村治理對象缺乏準確的把握。不管是從事鄉村治理研究的理論界還是從事社會治理實踐的農村社會，都存在著治理對象不明的問題，就是對于鄉村治理究竟應該“治什么”并沒有搞清楚，未抓住鄉村治理的主要矛盾。過分強調文化、社會、生態等治理問題，導致集體產權這一主要治理對象被掩蓋，從而難以實現集體產權治理有效。

其次，集體產權治理主體不明晰。由于集體產權治理主體不明晰，導致多元治理模式下農民對產權的自治權利被其他主體所代替。這也就導致了當前農村地區農民的主體性被弱化，參與集體自治的主動性和積極性降低。家庭承包經營模式下，農民的生產生活以家庭單位分散進行的，原子化、分散化的農民在與資本的博弈中往往處于弱勢地位，農業進入產業鏈上下游的能力也較弱，這些都弱化了農民在鄉村治理中的主體性作用[12]。只有抓住產權治理這同一目標才能形成治理合力。

再次，缺乏有效的集體產權治理。由于集體產權的治理缺位，不能充分發揮集體經濟組織應有的作用，導致鄉村治理的經濟效率低下，不能滿足治理的高成本需求，治理資源高度對外依賴。這也就進一步造成了農村大量人才外流，現有的治理主體無法擔當起產權治理之責，并呈現老齡化趨勢。理想的治理邏輯是在基層黨組織的帶領下，抓住集體產權治理這一核心，將自治權利交給廣大農民群眾，并由農民通過選舉產生的村民委員會行使治理權利。在實現產權有效治理的基礎上，農村集體產權明晰、集體經濟高度發達，能夠擔負治理成本，并能為農村政治、經濟、文化、社會、生態等方面的治理提供資源，最終能夠實現農業農村現代化和有效治理。

三、集體產權治理成為鄉村治理“牛鼻子”的深層邏輯

（一）馬克思主義集體產權觀之理論邏輯

“中國的問題是農民問題，農民的問題是土地問題。”[13]中國農民春種秋收、勤勞致富，“面朝黃土背朝天”是他們生活的真實寫照，農業生產一靠“黃土”一靠“天”，這兩者中最重要的就是以土地為代表的生產資料。生產資料是農業生產力的關鍵要素，它既作為勞動資料孕育農產品，又作為勞動對象受到農民生產實踐的改造。離開了土地等生產資料，就不會出現農業生產實踐，也不會出現農業社會和從事農業生產的農民。農業生產力直接受到生產資料狀況的影響，并由此產生出與其相配套的農業生產關系，其中最重要的就是以土地為核心的生產資料所有制關系。生產資料所有制關系決定著農業生產過程中人與人的關系以及農業產品分配關系，所以生產資料占有者為了維護這種占有而建立的一整套規章制度逐步以法的形式表現出來，這種法的關系就是所有權范疇。隨著社會關系的復雜化，以及生產力發展的需要，在生產資料所有權的基礎上衍生出了承包權、使用經營權、收益權等，它們共同構成了“權利束”，即產權體系，“產權概念本質上就是財產所有權整體的分割化、屬性化”。[14]在產權體系中，最重要的就是所有權，它決定著其他權利的存在與發展。產權是指生產資料所有制的法律形態，是反映著經濟關系的意志關系。正如馬克思所說：“這種具有契約形式的法的關系，是一種反映著經濟關系的意志關系。”[15]簡單來說，產權就是生產資料所有制關系的法律表現，是建立在生產關系上的上層建筑。

在唯物史觀視域下，生產力決定生產關系，生產關系的總和構成社會的經濟結構，經濟基礎決定上層建筑，而上層建筑形成后又反作用于經濟基礎。生產力反映的是人與自然的關系，具有客觀性，所以人們往往在生產力起決定作用的前提下變革生產關系，從而推動生產力的發展。對生產關系的變革是通過調整上層建筑的內容來實現的，使上層建筑重新適應推動生產力發展的生產關系。原始社會末期，生產力的發展促進了三次社會大分工，在第一次社會大分工即農業和牧業分離的基礎上產生了私有制，摧毀了原始公有制度，這是社會基本矛盾運動決定的，人的主體能動性則體現在主動變革作為生產關系的所有制形式。在農村社會的基本矛盾運動中，土地等生產資料貫穿其全過程。生產資料所有制關系在生產關系中的核心地位決定了產權制度在農村各種上層建筑中的關鍵地位。社會主義制度下形成的集體產權制度，是社會主義公有制在農村地區的具體實現形式，也是具有中國特色的產權制度體系。集體產權制度為形成和鞏固集體所有制關系服務，當集體所有制關系得到鞏固后就需要產權治理來實現其完善和發展，集體產權制度在農村上層建筑中的關鍵地位，決定集體產權治理在鄉村治理中的龍頭地位。產權制度與產權治理不是兩種實踐，而是同一過程的兩個方面。堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，其中產權制度的實踐過程就是產權治理。治理是指“公共事務的管理主體，在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾需要和促進社會發展的一種機制”[12]。在社會主義社會，鄉村治理的本質與最終目的是推動社會生產力發展，造福人民。鄉村治理作為上層建筑的實踐形態，其對象包括農村的政治、經濟、文化、社會、生態、黨建等，而集體產權就是鄉村治理的主要對象，集體產權治理由此決定著其他各方面治理的成效乃至成敗。“集體產權制度不僅僅是一種經濟制度，而且是基層治理的重要基礎。”[16]

（二）新中國集體產權變革之歷史邏輯

中華人民共和國農村70 多年的發展歷史，是一個不斷變革產權制度的歷史，也是產權治理不斷發展完善的歷史。中華人民共和國成立后，面對由于國外資本入侵和長期戰爭蹂躪而瀕于癱瘓的農村經濟，1949 年到1952 年中國共產黨再一次掀起30 年代未完成的土地革命，在廣大農村地區廢除封建土地所有制，歷史性地實現了“耕者有其田”的傳統理想。但處于新民主主義下的農村社會并沒有廢除土地私有制，也沒有改變造成土地所有權與使用權‘兩權分離’這種利于形成租佃關系的產權制度[12]。1952 年9 月，毛澤東提出用5 到15 年的時間全面向社會主義過渡，并形成了過渡時期的總路線，對農業的社會主義改造經過互助組、初級農業生產合作社、高級社三個階段，實現農業生產資料農民集體所有、按勞付酬，在廣大農村地區建成完全社會主義性質的集體經濟組織。中華人民共和國成立到社會主義改造基本完成被稱為過渡時期，在這個過渡階段，農業生產資料從地主轉移到農民個體再轉移到農民集體，鄉村治理的中心工作就是不斷適應、配合、支持、處理產權快速變革帶來的各種問題，以保持農村社會穩定，充分發揮農民個體經濟積極性和互助合作積極性。在這個過程中，體系化、制度化的治理模式逐漸建立，農民協會、基層人民代表和人民政府共同承擔治理職能，打破了傳統宗法治理體系。產權掌握在人民手中，使農民擺脫了人身依附關系，實現當家作主，也逐漸形成“有利于向現代化國家邁進的治理體系，為中國共產黨‘三農’政策的順利實施奠定了堅實基礎”[17]。

1956 年“三大改造”完成以后，農業合作化達到高潮，全國98%的農戶加入合作社，96%農戶加入高級社，在統一經營的基礎上建立起農產品“統購統派”制度，將農業納入計劃經濟軌道。農村產權制度趨于平穩，并逐漸形成社隊兩級組織結構和治理體系。在高度合作化的基礎上，1958 年開始構建工農商學兵相結合的人民公社，形成政社合一的治理體系，毛澤東指出：“鄉社合一，將來就是共產主義的雛形，什么都管，工農商學兵。”[18]這種高度集權的治理模式，是為了治理好高度集中的計劃經濟和集體產權而產生的，是一種強制性治理。人民公社下設大隊，實行兩級核算，以大隊核算為主。生產大隊作為基本核算單位，全大隊范圍內的土地歸大隊集體所有，土地外的其他生產資料可以歸生產隊所有和使用。生產大隊作為基本產權單元，是在生產資料以公社為單位歸農民集體所有的基礎上建立起來的，同時也是基本核算單位和基本治理單位。人民公社的治理職能包括推進農業現代化、實現生產力發展、保障農業剩余向工業轉移等。1962 年，針對人民公社化運動存在的突出問題，八屆六中全會通過了《農村人民公社工作條例修正案草案》，將基本核算單位下放到生產隊，構建“三級所有，隊為基礎”的產權結構，即土地等生產資料和產品歸人民公社、生產大隊、生產隊三級所有，生產隊是最低一級基本核算單位，直到改革開放后才廢除。這不僅是基本核算單位的下放，也賦予了生產隊更多的治理權力，例如對隊內生產資料的支配、產品的分配等。

1978 年，小崗村吹響“包產到戶”的號角，掀起了農村改革開放的浪潮。黨中央及時總結人民群眾的偉大創造，逐步放開對于“不許分田單干、不許包產到戶”的限制。1979 年黨的十一屆四中全會通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》規定：“除某些副業生產的特殊需要和邊遠山區、交通不便的單家獨戶外，也不要包產到戶”[19]，而1980 年9 月印發的《〈關于進一步加強和改善農業生產責任制的幾個問題〉的通知》中則指出：“包產到戶，是聯系群眾，發展生產，解決溫飽問題的一種必要的措施”，由“不要”轉變為贊成并將其作為發展生產力的必要舉措，《通知》還指出“包產到戶”不會“脫離社會主義軌道，沒有什么復辟資本主義的危險”[19]，使得長期受到批判的“包產到戶”取得了合法地位，并在農村得到推廣。在產權制度改革的基礎上，逐漸形成了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，放活了農民自主經營權與發展權。家庭聯產承包責任制是對農村集體所有權的屬性的分割，開創了新的產權制度體系。此時，人民公社體制已無法實現產權治理，為了適應新的產權制度，必須改變原有的治理體系。1983 年，中央一號文件《當前農村經濟政策的若干問題》指出：“人民公社的體制，要從兩個方面進行改革。這就是，實行生產責任制，特別是聯產承包制；實行政社分設。”[20]同年下發的《關于實行政社分開建立鄉政府》的通知提出：“村民委員會是基層群眾性自治組織”，到1985 年鄉政府全面取代人民公社，農村基本建立起了“鄉政村治”的治理模式[21]。

（三）中國式農業農村現代化之現實邏輯

十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，為了適應農村生產力發展和生產條件的變化，推進農業農村現代化，黨中央不斷深化農村集體產權制度改革。首先是實行“三權分置”。2016 年，黨中央下發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，決定在家庭承包經營的基礎上實行“三權分置”，對農村土地集體所有權屬性再一次分割，堅持了土地集體所有權、保護了農民土地承包權、放活了土地經營權。“‘三權分置’賦予鄉村基層自治組織重新調整、分配土地利益關系的制度性權力，可以避免集體行動困境和搭便車行為，提升鄉村治理效能。”[12]其次是推進土地確權工作。2013 年，根據《確定土地所有權和使用權的若干規定》，土地確權頒證登記工作全面推進，直到2018年才圓滿完成。土地確權是產權制度改革的基礎，所謂土地確權，是指承包地確權或作為物權的土地承包經營權確權。土地確權并不是暫時性工作，而是一項長期任務。2018 年基本完成農村土地確權登記頒證后，存在證書錯誤、漏發、暫緩確權、漏確權的問題。中共中央又制訂了《農村土地承包經營權確權登記管理辦法》，推動農村土地確權工作常態化。2023 年中央一號文件進一步指出，“深化農村土地制度改革，扎實搞好確權，穩步推進賦權，有序實現活權，讓農民更多分享改革紅利。”[22]再次是推進農村產權“合”的進程。早在20 世紀80 年代探索家庭聯產承包責任制時，鄧小平就指出，分不是目的，合才是目的，現在的分散單干是為了更好的合作化經營。黨的二十大報告指出：“鞏固和完善農村基本經營制度，發展新型農村集體經濟，發展新型農業經營主體和社會化服務，發展農業適度規模經營。”[1]2023 年中央一號文件進一步強調：“引導土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營。”[24]這是農村產權制度改革新出現的“合”的趨勢。

從土地確權，到“三權分置”，再到“適度規模經營”，是新時代農村集體產權改革的三部曲，它們相互影響、相互促進、一脈相承，具有緊密的內在聯系。同時，系列改革措施也具有深厚的治理邏輯，主要體現在農村集體產權制度改革明確了鄉村治理必須以產權治理為中心。在黨的領導下實現鄉村治理現代化，必須以公有制為基礎，毫不動搖鞏固和發展公有制經濟。集體所有制是社會主義公有制在農村的特有實現形式。“在鄉村治理的核心理念中要注意不能把公有制這個基礎削弱了、更不能消除了。”[23]家庭聯產承包責任制雖然極大激發了農民生產積極性，卻一定程度上弱化了集體產權的基礎性地位。新時代系列產權改革，意在鞏固集體產權的主體地位和社會主義方向，發展壯大農村集體經濟，明晰集體產權治理在鄉村治理現代化過程中的龍頭作用。

四、以集體產權治理為核心的鄉村治理實踐出路

當前鄉村治理中存在的突出問題，根源在于未抓住集體產權治理這個“牛鼻子”或者未能實現集體產權有效治理，所以解決治理難題、實現治理有效還得從集體產權治理著手，通過明確治理內容來抓住集體產權治理這個主要矛盾；明確鄉村治理各主體的權利與職責，將集體產權治理權利歸還給村民，實現多元體系下的產權自治；最后發展新型集體經濟和適度規模經營，為鄉村治理提供內生動力，實現鄉村治理體系和治理能力現代化。

（一）內容明晰：以集體產權治理為核心

馬克思主義認為，比較復雜的事物是由多種矛盾構成的系統，在這個矛盾系統中各種矛盾的作用是不同的，“其中必有一種主要的矛盾，由于它的存在和發展規定或影響著其他矛盾的存在和發展”[24]。集體產權就是鄉村治理過程中的主要矛盾，在鄉村治理中居于核心地位，起著基礎性作用。只有抓住集體產權治理，并實現產權治理有效，才能破解治理困境，實現鄉村善治和治理現代化。“農地產權包含了占有、使用、收益、處分四大權能”[25]，這也就決定了產權治理主要包括產權變動的治理、產權收益的治理、產權使用的治理、產權沖突的治理等。

首先是集體產權變動的治理，集體產權變動是在堅持集體所有權、農民承包權基礎上，土地經營權的變動。經營權的變動實質上是經營權所屬主體的變動，而集體產權變動的過程實際上就是集體產權治理的過程。從宏觀角度看，農村產權變動是集體產權制度的更迭，從中華人民共和國成立之初的全面私有化，到社會主義改造時期的公有化，到改革開放后承包經營權與集體所有權的“兩權分離”，再到目前的集體所有權、農民承包權、經營權的“三權分置”，這是宏觀的產權變動過程，也是產權治理過程。從微觀角度看，土地經營權的流轉、出租涉及產權變動，代表不同主體的根本利益，所以需要對這一過程進行規范、協調、控制以及服務。

其次是集體產權收益的治理，產權收益是經營和流轉帶來的收益，“所謂的產權制度,表面來看是一種物的流動,其實核心的問題就是收益權”[26]。正是由于收益權能的存在，產權所屬和產權治理才具有價值和意義，因此要對產權收益進行治理，尤其是需要提高集體產權治理的經濟效率，既要降低治理成本，又要通過善治給農民帶來更多的經濟收益。

再次是集體產權使用的治理，農村集體所有制是由我國社會主義性質所決定的，必須堅持集體所有制不動搖，在這個基礎上實現農民的承包與經營。土地的集體所有權賦予了農民集體對土地使用的權利。土地（包括耕地、林地、草地等）是具有經濟、社會、自然生態功能和價值的“三生資源”，土地的經濟與生態職能，決定其使用要嚴格遵守國家大政方針的要求[27]，比如“嚴守18 億畝耕地紅線”，禁止將耕地轉化為建設用地；保護農村生態環境，禁止毀林開荒等，都是產權使用治理的具體體現。

最后是產權沖突的治理，在產權使用和收益的過程中，不同主體之間由于利益博弈必然產生摩擦甚至沖突。當前鄉村社會的沖突事件，大半部分是由產權引起的，這就使得產權沖突的治理成為必要，并將其作為構建農村和諧社會的有效路徑之一。

（二）權責明確：集體產權治理應“多元+自治”

在精準扶貧和全面推進鄉村振興進程中，國家治理權力全面下移，落實到鄉村社區，行政性、半行政性、自治性組織等多重權力進入鄉村[12]。多元治理格局奠定了鄉村善治與經濟發展的基礎，但也造成了農民自治權力的分裂與懸置，村民自治主體性弱化。同時由村民選舉產生的村民委員會被納入基層政府工作軌道，逐漸行政化。村委會成為基層政府代理人和行政任務的執行者，自治職能被行政職能所覆蓋，造成了村委會雖然能圓滿完成上級主體下派的各項任務，但卻不能實現農村特別是集體產權的有效治理。而且各類非行政性主體的任務下派到村委會，例如醫保催收、保險銷售、生態保護等，無疑增加其工作負擔，這和基層群眾自治制度的宗旨是相背離的。村民委員會作為村民選舉產生的治理主體，其主要職能是自治，而自治的核心內容就是集體產權自治。村民的各項自治權利雖然大多被外來主體覆蓋，但是只要產權治理權利還在村民及其代表村委會手中，那么農村村民自治制度的性質就不會變，農村社會主義現代化治理的方向就不會變。所以，在構建農村多元治理格局的過程中，要保護農民的產權自治權利，堅持農民在產權治理中的主體地位，形成“多元+自治”的治理結構。此外，明確集體產權治理的主體責任，也能有效解決村民委員會不能有效代表村民集體的問題。村民委員會是由村民選舉產生的自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的基層群眾性自治組織，村委會在代表村民行使自治權利的過程中，首先就需要有效治理集體產權，既通過發展完善集體經濟來增加村民收益，奠定各方面治理的物質基礎，又通過調節村民產權沖突來維護農村社會穩定。

（三）善治基礎：發展適度規模經營

中華人民共和國成立以來，農地產權由“分”到“合”，又由“合”到“分”，目前農地產權又出現了新的“合”的傾向。這一變化過程不僅僅是受到意識形態的影響，更多是由于我國經濟社會發展的現實需要。社會主義革命與建設時期，我國農業人口眾多，人均耕地少，必須把生產資料集中起來、統一治理，以滿足我國從農業國轉變為工業國的需要。同時“強調個人產權歸屬，其產權劃分、權利計量及產權保持所耗費的成本都遠大于占有產權而獲得的收益。”[27]工業發展對農業剩余的汲取，造成了農村發展的滯后。改革開放后，為了放活農村經濟，從小崗村“大包干”實踐探索開始，“分”成為社會主流。此時強調農地產權的分割，其產權劃分、權利計量、產權保持等成本，都遠小于占有產權所獲得的收益[27]。在城鎮化過程中，大量農業人口轉移到城市，出現了大片農地拋荒現象。同時，將農業生產納入國內大循環與國際國內雙循環軌道，農業弱質性問題進一步凸顯，尤其是分散的農業生產無法實現與社會大市場有效對接。2018 年《人民日報》報道“小崗村村民通過集體資產股份股權改革拿到了集體分紅”引發社會廣泛關注[28]，這表明中國農村再一次走上了“合”的道路。2022 年10 月，二十大報告指出：“鞏固和完善農村基本經營制度，發展新型農村集體經濟，發展農業適度規模經營”，繪制了全面推進鄉村振興進程中集體產權“合”的藍圖[1]。發展適度規模經營，在保證農地集體所有權的基礎上深入探索“三權分置”，制定相關規章制度，明確產權范圍及其收益，使產權治理能夠規范化、程序化運行，從根本上解決中國鄉村治理高成本問題。

（四）資源保障：發展新型集體經濟

農村集體經濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要形式[29]。集體經濟在農村的主導地位，保證了農村經濟的社會主義發展方向。幾千年來，中國的鄉村治理一直存在著高成本低收益問題，封建社會實行“皇權不下縣”，鄉村治理被地主、鄉紳所把持，農民沒有權利和自由，成為地主階級的附屬。基層群眾自治制度雖然解決了農民權利問題，但是鄉村治理的高成本低收益問題依然存在。發展新型集體經濟，是在社會主義條件下解決這一治理難題的必由之路。從宏觀上來看，農村集體經濟主要有政治和經濟兩大職能。在政治方面，農村集體所有制奠定了鄉村治理體系和治理能力現代化的基礎，是基層群眾自治制度的基石；在經濟方面，農村集體經濟作為社會主義的經濟結構的重要組成部分，能夠推動農村經濟發展，帶來經濟效益，為農村社會各方面事務提供經濟保障。雖然我國農村長期實行基層群眾自治制度，但是由于治理的資源高度依賴國家調配，所以在很多領域并未達到自治水平，高度依賴政府的行政化手段來解決治理問題。綜觀我國各地農村，一般集體經濟較發達的地區，其鄉村治理現代化水平也較高，因為發達的農村集體經濟能為鄉村治理提供內生資源，尤其是提供治理的資金。內生的治理資源增加，會減少對外界的依賴，從而保證自治的純潔性。而在農村集體經濟不發達或者被閑置的農村，其治理體系僵化、農民參與積極性不高，村級黨支部和村委會基本上變為政府在農村的代理人，完成行政任務成為其主要工作。所以要發展新型農村集體經濟，發展新型農業經營主體和社會化服務，通過發達的集體經濟實現治理資源自給自足，為廣大農民群眾參與自治提供物質基礎，從而提高其積極性和主動性[1]。

五、結語

中國農業農村現代化的過程，就是一個不斷深化集體產權制度改革的過程。農村集體產權改革，喚醒了大量沉睡的生產資料，如荒山、荒地、水塘等，這些產權制度改革使農村發生了許多新的變化：首先是開始出現一批新的經營方式和組織形式，如租賃經營、合作經營、委托經營、股份經營；其次是出現了一大批新的農業生產經營主體，如現代農業企業、家庭農場、小農戶、經營大戶、合作社、股份公司等；再次是產權制度改革也造成了一批新的治理問題，如股權分配、主體模糊、資本進村、權責不明等。新征程上，破解鄉村治理難題，實現鄉村治理有效，需要抓住以集體產權為核心的治理對象。土地確權頒證和“三權分置”并行，搞活了農村經濟，使各地逐漸意識到集體產權治理的重要性，并圍繞集體產權治理進行了積極探索，例如湖北秭歸的治理單元探索、廣東清遠的治理體系探索、廣東蕉嶺的治理結構探索、山東東平的治理機制探索等，集體產權治理的關鍵地位與核心內容逐漸明晰。在全面推進鄉村振興的進程中，必須不斷完善集體產權治理體制機制和制度保障，在中國式現代化道路上推進鄉村治理現代化，最終實現鄉村治理有效。