互聯網+“ 村改居”社區治理實踐研究
——以上海市JN 社區為例

滕燕華

（上海開放大學崇明分校 上海 郵編：202150）

一、引言

黨的十九大報告提出：“建設平安中國，加強和創新社會治理，維護社會和諧穩定，確保國家長治久安、人民安居樂業。”黨的十九屆四中全會研究堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題。這是在增進民生福祉目標的前提下對我國構建治理體系和提升治理能力提出了新要求和新任務。改革開放以來，我國城市發展取得了巨大的成就，城鄉二元結構被逐漸打破，在城市經濟文化建設輻射帶動下，農村區域發展已初見成效。但是，在現代化、全球化、信息化席卷下，在我國推進城市化進程中農村社會形形色色的問題急劇凸顯，這也對我國漸進式農村社會治理提出了新挑戰。信息時代的到來給人類社會帶來了重大變革，不僅影響了人際交往途徑與方式，還給社會治理提出了新問題，這是機遇還是挑戰？在2016 年《上海市推進智慧城市建設“十三五”規劃》中指出，信息化應用全面滲透民生保障、城市管理、政府服務等領域，城市精細化管理水平進一步提升。上海已經率先邁入5G 應用時代，上海居民在享受現代技術帶來新的生活體驗和生活便利之余，面向未來智慧城市的社區治理也需要跟上技術時代的步伐，利用信息技術手段提升社會治理能力，提高公共服務質量。

快速城市化所帶來土地資源緊缺與農村人口逐步萎縮，產生大規模多樣化經營方式的需要，提高土地使用率、推進上海市城鄉統籌發展及“三個集中”戰略迫在眉睫。2004 年上海市政府實施了郊區宅基地置換試點的政策意見，并初步確定了15 個試點。宅基地置換試點村在經歷“村改居”的十余年變遷中，在互聯網+背景下社區內部是否有其整合資源的內在張力？是否在“村改居”社區治理方面取得些許經驗？是否能為農村集中居住的未來精細化管理提供指引？

二、文獻回顧

在國家自上而下邏輯主導的城市化背景下，“撤村并居”使得傳統村落逐步消失，以身份轉變為主的新社區形式——“村改居”社區被迅速生產出來[1]。村改居社區的居民主體是當地通過拆遷安置等被動手段形成的農民群體。從原有農村村落走向村改居社區的農民，不僅僅意味著“農轉非”的身份轉變，還衍生了職業轉變、生活空間、居住結構、生活方式以及個人社會關系網絡等諸多轉變。幾十年乃至上百年所形成的村規明約、人際關系網絡和社會結構的傳統村落格局被解體，新生產的社區可能需要經歷陣痛、磨合期。學界對于 “村改居”社區治理已從不同視角進行了探討。從空間變遷[1,2]、農民市民化轉型與社區意識[3,4]、基層政權與體制變革以及社區服務管理等維度進行了廣泛討論，而從社區自治的角度展開的討論并不多[5-8]。主要原因在于“村改居”是推進城市化的產物，它的時間跨度較短，多數“村改居”社區治理尚未成熟。就現有文獻分析，基于四種民主形式的框架下闡述“村改居”社區自治的困境并謀求出路。需要創新社區治理體制、加強社區自治法律建設、培育社區居民意識[9]；社區居委會行政化傾向嚴重、居民參與公共事務的渠道和領域不平衡、社區自治體制不完善等是居民自治參與度低的重要原因[10]；公共服務均等化程度低、社區三委關系尚未理順、社區社團自治作用弱[11]。值得注意的是，一個傳統自然村落的形成與發展，有其強大的內部張力。村落內生性理論認為，村落有保證地方經濟體系的自主權。它強調地方社會行動者在決策過程中的中心地位，并且村落有自我平衡和維持的能力[12]。“村改居”后相當長一段時期內將實行“村民自治”，從村民自治現有條件、自治主體、村民自治自有的強大生命力等方面進行合理性分析[13]。“村改居”社區是一個中國社會特有的過渡型社區，它的治理方式應是漸進性的。長久以來所帶有的村民自治意識和內部社會關系網絡并不會在短期內被政府主導性的“村改居”而消化。但是，無可否認，在社區轉型期，存在著社區組織架構建設、集體經濟發展、群體利益整合、公共服務供給在內的系統性難題[7]。

在大量以“互聯網+”背景的社區治理研究中，都是以城市作為背景。主要分為兩個研究維度。第一是“自下而上”式。關注互聯網技術平臺和虛擬網絡作為媒介的居民參與問題，居民的參與機制和參與路徑[14]。第二是“自上而下”式。從關注微博、微信等現代技術對現代社會治理所帶來的變革、困境與挑戰；到關注政府運用現代技術進行社會治理的可行性和必要性；再到關注政府依托大數據等現代技術進行治理轉型。關于“互聯網+”背景下的社區治理研究從被動治理轉向主動治理；從闡述治理困境到尋求治理新模式，實現了治理思維的重大變革[15]。城市居民的多元化需求、成熟的市場機制、多樣化的社會組織是“互聯網+”現代技術快速應用的重要因素。隨著信息化高速發展、城市化快速推進，“村改居”社區已具備通過現代技術應用推進現代化社區治理的可能性和可行性。同時，現代技術的應用不是一種被動性嵌入機制，而是構建現代化溝通機制的重要媒介，在傳統治理已無法滿足社區需求的現代化困境中謀求新出路。目前，以“互聯網+”為背景的“村改居”社區治理實踐研究至今還是空白。

三、“村改居”社區治理困境

JN 村是上海市最早15 個宅基地置換試點村之一。原址拆遷置換后的JN 社區于2008 年底新建居委會。JN 社區由80 多棟四五層的住宅樓組成，現有1112 戶原住村民和420 戶商品房居民，人口數約2158 人，其中60 周歲以上老年人有700 余名，空巢老人30 名；外來租客約200 余名。社區處于城郊結合的區域。該社區分為一期、二期，其中一部分是拆遷農民，另一部分是城鎮居民和外來租客。社區雖屬于GX 鎮，但它與區域政治文化中心的CQ 鎮卻只有一河之隔。該社區在CQ 鎮以北，受到了CQ 鎮的區域輻射，交通、公共服務設施較為便利，但該社區的房價是CQ 鎮均價的一半。因此，在2009 年社區建成后，吸引了一批城鎮向外搬遷的城鎮居民和一批享受租金“福利”的租客。社區居民中，既有洗腳離田的農民，又有買商品房入住的居民，社區是屬于典型的“混合式”社區。

（一）居民結構復雜性與外來居民邊緣化

JN 社區居民存在著以戶籍和地域身份為基礎的初級分化和以職業身份為基礎的次級分化[16]。以戶籍和地域身份為代表的本土村民和以職業身份為代表的進駐居民在年齡結構方面存在較大差異，本土村民多以中老年為主，而進駐居民以中青年為主。在社會關系方面，混合式社區社會關系復雜，原住村民、外遷城鎮居民、租客三方利益訴求不同，社區問題相互交織。居民結構的復雜性決定了居民生活方式的多樣性、需求的多元性、處理社區事務的艱難性。本土村民與進駐居民無論是在生活方式、身份認同、社區歸屬感甚至是個體利益都有所不同。首先，搬遷后的村民在一定時期內仍保留著“種菜地”“曬谷子”等農作習慣。他們認為集中居住只是居住方式的轉變，他們的村民身份沒有改變，生活方式也亦如從前。其次，本土村民公共區域概念模糊。他們在處理個人事務時常動用公共區域資源，如卡車停入小區事件。再次，人口基數和社會關系占主導性的本土村民是該社區的居民主體。在村委會尚未撤銷的體制下，村民仍實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。置換居住形式的村民基本收入是流轉的土地收入。每年通過集體決策在集體資產中支出老年慰問和困難補助。作為本土村民獨享有的“福利”，無疑會造成排外性，挑戰公平性，進一步加深本土村民和進駐居民之間的矛盾。JN 社區呈現了“村改居”社區普遍存在的新老居民矛盾、居民身份認同度不高、民意溝通渠道不暢、外來居民被邊緣化、社區治安差等一系列社區治理難題。

（二）傳統村落結構解體與社會功能弱化

傳統村落是農民經濟、政治、生活的公共空間。村落的興衰直接關系到每一家農戶。長期形成的村落共同體意識，使得農民參與村落公共事務的主動性非常強。過去，村落的自留地、村內商店、橋頭等都是農民交流溝通的重要場所。“村改居”是“自上而下”的政策主導，它不僅改變了居住結構，而更多的是改變了農民的信息溝通方式。與城市社區治理相對而言，村改居社區治理更多的不再是考慮如何激勵公眾參與公共事務，而是要如何建立通暢有效的溝通機制，調解內外部沖突。尤其在居民閑暇增多、多元化需求強烈未得到滿足、溝通渠道不暢通時，預防矛盾激化和群體性事件升級顯得尤為重要。

除此之外，傳統村落普遍存在經濟、文化傳承、社會交往等功能。其中，社會交往是維系村落社會關系網絡最重要的載體。傳統村落的人際交往主要是建立在血緣之上，在行政區域劃分的基礎上，村落的人際交往通常以“小隊”為整體。“小隊”的農戶以堂親為主，即三代以內的“親堂”和“遠堂”的同姓家庭，也有小隊內存在著兩姓或者三姓的家庭。即使是同姓家庭也不足以很好地建立社會關系，更多的是通過祖輩忌日和紅白喜事等集體活動來加強血緣鄰里溝通并強化社會關系。在 “村改居”后，原有的村落結構解體，這在一定程度上大大弱化了原有村落的社會關系網絡。居住結構的變化卻需要數十年的時間[17]。JN 社區初建時，原有的人際交往方式被淡化，交往頻率有所下降。

四、互聯網+ “村改居”社區治理實踐

在打破城鄉二元結構，城市輻射能力日益增強，農村信息化水平逐步提升的社會背景下，農村社會不再是“世外桃源”，它也受到信息化、全球化、現代化的多重影響。對效率提升的追求和協調統一的社會運作是技術應用的價值。“村改居”社區從單一治理主體走向多元；從自治走向低成本的治理運作；從重疊的傳統生產生活空間走向社區新空間，村改居實現了互聯網+社區治理的實踐道路。

（一）“雙軌制”：“村改居”治理模式創新

建立與社區實際發展相適應的社區治理模式是基層社區治理的根本。“村改居”社區治理模式是推進城鎮化，提倡集中居住后的重要議題。JN 村作為上海最早15 個宅基地置換點之一，因有幾戶村民未置換，而繼續保留村委會“四個民主”的村民自治內容。這既是“村改居”社區的特殊問題，又是未來廣范圍集中居住中遇到的核心問題。與此同時，居委會的成立又給JN 村帶來了新難題，到底走哪條道路？最終，JN 社區實行兩條腿走路的“雙軌制”管理模式。形成了由JN 村、村民小組、村民小組長；以及JN 社區、片區樓組、片區長樓組長的管理隊伍，在黨員群眾一家親、村民居民一家親、區域共建一家親的“三個一家親”建設目標構建下，黨總支引領，形成信息員、調解員、宣傳員等團隊，共同參與社區治理。“雙軌制”管理模式既繼續保留村委會原有的居民自治原理，又突顯政府主導居委會的制度優勢。在因居住位置改變而使村民小組長無法全覆蓋社區的限制下，通過片區樓組、片區長樓組長來進一步合理布局，推進社區網格化管理。

（二）微網格：打造群防群治網絡

踐行黨的群眾路線，把社會治理深深扎根于人民群眾創造性實踐中，是社會治理的中國特色[18]。群防群治是構建社區安全網的重要制度機制。以“互聯網+”建立和拓展群防群治力量是時代的必然要求，更是社區居民參與社區自治的重要途徑。一方面，該社區居民部分是原地拆遷農民，原村落村民社會關系網仍存在，原有的“村落自治”意識較為強烈。拆遷后村民有更多的閑暇參與群防群治，原有的村落社會關系網也為村民進行群防群治帶來便利性。另一方面，JN 社區原有鄉村精英發揮帶頭引領作用。鄉村精英是村落中具有個人魅力與較高聲望，為村民提供資源和服務，甚至是推進村落發展的部分人群。在“村改居”后原有村落精英對本土村民的影響力依舊存在。他們連同社區新進骨干在JN 社區構建以志愿者團隊為首的16 支團隊建設中發揮重要作用。

以利用互聯網+技術建立的“微巡邏”JN 家園衛士項目實現了動態管控。在“GX 警務室”的技術支持下，社區聯合物業和平安志愿者組建了“一警、一會、多員”的多元化群防群治巡邏隊伍，實現了轄區點、線、面巡邏的全覆蓋，民警對社區的控制和管理能力得以明顯提升，志愿者有了服務著力點。借助微信平臺實現了每日巡邏班次、巡邏重點和巡邏區域即時發送給每個隊員，并可實時進行調整，提高了巡邏管理的靈活性、實效性。同時，該平臺還實現了即時上傳功能，將巡邏發現的諸如樓道電控防盜門未關閉、樓道堆物等治安、消防隱患拍照上傳，向微信群、朋友圈的居民進行即時推送，提醒群眾即知即改、引以為戒。同時，居民群眾也可以通過微信將發現的問題第一時間反饋給警務室民警，提醒民警及時落實針對性工作措施，從而實現了警民良性互動。智慧公安的“微巡邏”與社區“JN家園衛士”項目的共同推動下形成了鄉鎮全覆蓋的社區治安網絡。

JN 社區通過志愿者隊伍利用互聯網平臺、實地發動進行線上線下動員招募。JN 社區提出了精細化的志愿者積分管理模式，將志愿者隊伍分為夜間巡邏隊、日間巡邏隊、環境整治服務隊、重點路口服務隊等四個板塊，進一步細化網格管理，志愿者隊伍服務功能不斷完善，志愿者人員覆蓋到了所有的樓、層。人民調解隊伍加入群防群治。充分利用互聯網的便捷，吸引和凝聚人員的優勢，強化該軟件在GX 鎮范圍內的推廣。將人民調解員信息輸入軟件中，使GX 鎮人民調解隊伍力量融合到群防群治隊伍中，充實群防群治的隊伍力量，拓展群防群治工作的范圍、豐富工作內容，更好地促進居民自治、矛盾糾紛化解及社會和諧穩定。

（三）四治協同：治理主體多元化

社會功能主義理論認為社會作為一個有機整體，其內部存在多個子系統，子系統中相互配合與作用，發揮其各自功能。社區是社會的微小細胞，是多元化主體共同作用的客體。但是，在發生社區公共問題后誰進行協調統籌，以誰為社區治理的主導？如果政府、市場、居民未能在信息溝通、資源配置、治理目標等方面相互協調，無法實現結構耦合、資源共享、相互協同和共同行動，將造成被動治理局面。

JN 社區曾出現很多早出晚歸的重型卡車、大型吊車等工程車不斷涌進小區，總共85 棟居民樓的小區里重型工程車高達30 多輛。這些工程車，凌晨四五點鐘出，直至深夜返回，給居民帶來噪音困擾，嚴重損壞了小區基礎設施，同時還產生了僵尸車長期霸占停車位，機動車亂停占道等一系列衍生問題。而這一問題反映過無數次，經過許多部門，卻始終無果。最終借助互聯網+技術，通過社區攝像頭布控，派出所調取車牌信息，居民進行每日巡查，做好登記。在聯合業委會、物業公司，通過村民會議、片區長會議和樓組長會議，廣泛聽取社區居民、車主等意見，最終形成了解決方案——在小區門口設置限高欄，在小區西北側開辟工程車停放場，并進行調解，引導其主動將車輛停放在停車場地。大型吊車事件的成功解決，厘清了“村改居”社區多元化主體參與的社區治理機制。

第一，政府的介入與適度干預。警務工作室代表政府發揮主導作用，組織多元化協同主體參與，通過互聯網技術手段實現多元化主體信息共享，進行有效干預。在技術化社會，只有政府才能擁有技術控制權。同時，“村改居”社區已不再是單一主體治理。以基本社會關系為基礎的關系治理已不再能維護“村改居”社區秩序，社區開始走向以組織而生成的社會關系的組織治理[19]。基本社會關系與組織關系之間存在著復雜的互動和聯系，有時兩者之間或存在沖突矛盾。具有號召力和公信力的政府，是解決沖突與矛盾最重要的推動者。

第二，以原有鄉村精英為主體的利益代表者。村改居后，鄉村精英逐步轉變身份，或成為社區的業主委員會成員、片區長或樓組長。他們所得到的社會信任是村改居社區所特有的，建立在固化的原有村落社會關系基礎之上的，是繼續維系基本社會關系的重要媒介。村改居社區的高關聯度的社會關系網使得居民行動趨同一致，更易形成集體賦權。被居民集體賦權后的精英主體具有更高的行使效率。因此，鄉村精英是“政府—市場—公眾”關系網絡中的重要連接點。

第三，信息流動的雙向性。在傳統農村治理中，一般由村委將民意訴求信息反映給政府，民眾無法與政府進行直接互動。在技術化的推進過程中，已逐步簡化信息溝通環節，并建立民眾與政府的雙向性互動。該事件的發生、監督、處理等環節嵌入了微信公眾平臺及軟件系統的實時信息溝通、反饋和監控功能，在政府追求效率、民眾訴求多渠道的情景下體驗到互聯網+的技術價值。

因此，JN 社區以村兩委班子成員、社區工作者為主體的核心力量，以黨小組長、村民議事會、樓組長、人民調解委員會等為主體的骨干力量，以業主委員會、警務室、物業公司為主體的協同力量，以區市場監督局、區敬老院、區救助管理站、區成人學校等區域資源為主體的共建力量，以區講師團、區關工委、寺廟等為主體的社會力量，依托互聯網+技術實現精準化、人性化、智能化，全面推進四治（社區事務自治、社區管理共治、社區文明德治和社會秩序法治）協同。

（四）技術增能：低成本治理運作

從過去的政府治理模式，轉向政府與市場相結合的治理模式，到現在所提出的社會治理模式，其治理主體發生了巨大變化。城市社區在社區公共事務的運行中依賴于服務性市場的投入。一方面，“村改居”社區是原有村落的整體遷移，社區居民的消費能力和消費意愿限制了將其社區公共事務完全托付于服務性市場。但是，在面臨居民多元化服務需求的同時必須要尋求一條新的出路。原有村落村民強烈的自治參與意識和意愿可以將服務性領域進行了新的劃分，在行政、市場、自治的三大體系中尋求新平衡。

居民自治和技術增能是低成本治理運作的基礎。社區治理歸根結底是處理社區內各種社會關系。JN 社區通過工作機制優化，線上線下共同發力，高效率、低成本地處理社區事務。一方面，JN 社區形成了村委總支、社區工作站、物業公司、業主委員會的“四位一體”工作機制。構建“JN 社區一家親”微信平臺，將單一互動轉向雙向互動，多頭參與及時、高效解決居民問題。JN 社區將市場參與力度不足的治理困境與居民自治之間找到了契合點。社區志愿者隊伍的建設和管理，為居民自治釋放了巨大空間。志愿者隊伍是社區自治中不可缺少的組織，它能將社區中能利用的黨員群眾聚集起來，真正釋放了自治空間，形成一股社區自治的強大力量。JN 社區志愿者隊伍的建立和發展依賴于該社區強大的社會關系網絡。居民的想法趨同、個體行動一致形成了社區的高度整合。利用互聯網+技術和社區志愿者等社區資源降低了社區運行成本，并將社區安全治理走上常態化、制度化、長效化新進程。

另一方面，JN 社區通過“微互動”架起警民溝通橋梁。針對社區居民的不同需求層次，分門別類建起了“JN 小區治安防范一家親”“警社共建群”“志愿者驛站”“警務工作監督群”等4 個不同主題的微信群，實現了異地實時或非實時互動，及時掌握社區動態，捕捉和把握居民的呼聲需求、心理情緒，避免群體性事件的發生。除此之外，在“智慧公安”建設的推動下，“警民在線”軟件實現了實時定位巡邏服務、違法舉報即時受理服務、一鍵報警高效出警服務、在線溝通窗口服務、預約辦事便民服務、信息推送普法宣傳服務六大功能。建立了互聯網軟件下矛盾糾紛高效處理模式。

（五）社區新空間：現實與虛擬空間糅合一體

在村落原有地理結構的改變后存在著很長一段時間的居民適應時期。在這段適應期內，有居民與物業之間的利益博弈，也有市場進入社區的有力轉型。居民公共事務多元化需求迫使社區新空間的拓展，充分體現了社區居民在參與社區公共事務的自主性。具有社區生活方式的服務空間、交往空間、生產空間糅合為一體被生產出來。JN 社區構建了“JN 一家親”黨建工作站、便民服務站、綜治工作站、志愿者工作站和JN 社區文化生活服務中心的“四站一中心”服務平臺。社區的新空間實現了線上與線下、實體與虛擬的有機結合。

第一，以社區服務中心為代表的實體交往空間。社區服務中心承接公共服務，組織公益服務，指導社區服務。老年活動室、閱覽室、健身場等新型公共設施代替了曾經的橋頭、商店等鄉村活動場所，這些成為居民信息傳播、情感交流、社會交往的新空間。它被作為重建集體記憶和共同體認同的重要空間資源[1]3。

第二，以線上與線下有機結合的服務空間。線上，JN 社區借力“微推送”開啟居民服務平臺。定期推送包括國家政策、時事要聞、防范貼士、政務信息、警情通報、文體新聞在內的優質信息資源。微信公眾號靈活的推送時間、便捷的閱讀體驗、貼近需求的發布內容滿足了居民對于“微閱讀”的需求，培養了居民每天關注的習慣。JN 社區還將在微信平臺上開設志愿服務、黨員微課堂、民情微討論、民生微信息等板塊，為社區居民提供全方位的服務。線下，為了更好地發揮服務群眾的功能，村黨支部以“信任”“關愛”“奉獻”“進步”為宗旨，成立了 “JN 一家親”工作站，以黨員志愿服務打通聯系服務群眾“最后一公里”。結合“微信線上服務平臺”讓黨員志愿者通過“在線上崗”的形式與居民對話溝通，提供線上服務。

借助互聯網+的線上服務空間還只停留在以“推送”為主的被動接收狀態。依賴于線下的動員與宣傳將線上服務推廣與普及。線下的“JN 一家親”工作站，通過對弱勢及困難群體的自主服務，將邊緣化個體納入社區主流群體中來，加強居民的身份認同。通過各類活動，營造 “村改居”社區的新傳統。以部分原有村落精英為志愿者主體的線上服務，讓志愿者的閑暇轉換為具有服務特質的勞動價值，實現居民自助的線上內部服務形式。

五、討論與結語

農村人口的急劇減少、提高土地資源利用的集約程度、農民生活環境的改善等因素促使未來農民集中居住勢在必行。在“自上而下”的政策推動下，社會對于“村改居”社區治理以及居民生活更為關注。“村改居”社區普遍存在著新老居民矛盾、居民身份認同、網絡安全意識薄弱、現實需求和意愿沒有得到滿足；民意溝通渠道不暢、社區治安差、社區公共服務不足；社區管理主體整合不夠、社區自治公眾參與不足、政府公信力不強等一系列盤根錯節、相互交織的各層面問題。上述的一系列問題在JN 社區建立初期都曾一度爆發，筆者稱之為社區轉型的“陣痛期”。但是，隨著該社區近十年治理經驗的沉淀，互聯網+技術的推進，社區在治理理念、治理思維、治理模式等方面取得了重要突破。社區內部強大的社會關系網絡、社區居民的強烈的自治意愿以及原有村落鄉村精英的社會信任在社區治理轉型中產生巨大的張力。政府是社區治理的重要主體，多元化治理必須以“人民為中心”，尊重居民意愿。居民強烈的自治意識和技術推進使得低成本的治理運作成為可能。通過協調與妥協等創造出新的社區規則，使得JN 社區重獲新的生命力。

探索“村改居”社區管理模式、深度挖掘社區內部資源、整合多元化治理主體，JN 社區的互聯網+創新實踐產生了巨大的效能，從而破解了社區治理的幾大難題，讓社區居民感到現代化所帶來的安全感、幸福感、認同感，也為打造共建共治共享的社會治理格局提出了創新實踐。未來，在完善的共建共治共享的社會治理制度框架下，“村改居”社區在已有社區治理經驗和創新的基礎上，社區治理能力還將進一步提升，城鄉一體化發展指日可待。