消費公益訴訟懲罰性賠償金的歸屬與分配
——基于分配正義理念的跨法域研究

●高 旭

自2019 年中共中央、國務院發布的《關于深化改革加強食品安全工作的意見》提出“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”以來，各地檢察院在食藥品安全領域紛紛提起懲罰性賠償公益訴訟。由于現行法并未對消費公益訴訟能否訴請懲罰性賠償作出明文規定，既有研究已對檢察院在消費公益訴訟中主張懲罰性賠償是否具有合法性、消費公益訴訟懲罰性賠償數額應如何計算等諸多問題予以關注，但對懲罰性賠償金的歸屬與分配這一問題還缺乏專門研究。

懲罰性賠償在性質上本就極為特殊，由私法機制執行了本應由公法擔當的懲罰與威懾功能，是一種特殊的懲罰制度?！?〕See David G.Owen, A Punitive Damages Overview: Functions, Problems and Reform, 39 Villanova Law Review 364, 365（1994）.相關中文介紹，參見朱廣新：《懲罰性賠償制度的演進與適用》，載《中國社會科學》2014 年第3 期，第104 頁。在功能上，懲罰性賠償不同于賠償權利人實際遭受損失的補償性賠償（compensatory damages）。〔2〕See Andrea A.Curcio, Painful Publicity —An Alternative Punitive Damage Sanction, 45 DePaul Law Review 341, 344 （1996）.不過，在美國司法實踐中，補償性賠償可作為衡量懲罰性賠償是否過重的參考標準?！?〕See David G.Owen, A Punitive Damages Overview: Functions, Problems and Reform, 39 Villanova Law Review 364, 402（1994）.相關中文介紹，參見劉志陽：《懲罰性賠償適用中的實體正義與程序正義》，載《法制與社會發展》2022 年第1 期，第216 頁。我國現行法所規定的懲罰性賠償均以補償性賠償的成立為前提，以實際損失乘以特定倍數計算。然而，檢察院主導的消費公益訴訟已經改變了懲罰性賠償的私人執法屬性，訴訟請求也并未實現對消費者群體的補償性賠償。消費公益訴訟已經對傳統的懲罰性賠償救濟機制和制度功能形成沖擊，難以與我國現有的法律體系相協調。

懲罰性賠償發軔于普通法系，美國的懲罰性賠償制度最為發達，〔4〕參見朱廣新：《美國懲罰性賠償制度探究》，載《比較法研究》2022 年第3 期，第152 頁。懲罰性賠償金的歸屬和分配在美國也是一個備受爭議的學術話題，雖然其頗具特色的數額分享制度難以直接移植，但在該制度的演進和發展中，司法實踐和學理研究聚焦于懲罰性賠償金的社會保障功能，在分配機制上衍生出精細的討論，其背后的分配正義價值理念以及懲罰性賠償制度的社會化轉向值得關注。在我國，這一命題處于訴訟法與社會法的交錯地帶，存在法域耦合和義和的探索空間?！?〕法域關系中耦合與義和的界定，參見蘇永欽：《多元法域的六個介面——現代法教義學的最后幾片拼圖》，載《師大法學》2019 年第2 期，第22-24 頁。通過對數額分享制度在價值層面和功能意義上的比較法考察，社會法的基本范疇可作為我國相關制度完善和建構的理論工具，懲罰性賠償消費公益訴訟也具有作為社會權利救濟機制的發展前景。

一、比較法考察下懲罰性賠償金收歸國庫的正當性檢視

（一）懲罰性賠償金收歸國庫的實踐樣態與理論困境

在我國，實踐中對懲罰性賠償金的處理主要有三種機制，即收歸國庫、檢察院或法院托管、專用于特定目的，〔6〕參見時磊：《檢察公益訴訟辦案中存在的主要問題和解決路徑》，載《中國檢察官》2020 年第15 期，第64 頁。但三者之間并非涇渭分明。收歸國庫是最為普遍的一種做法?！?〕參見黃忠順、劉宏林：《論檢察機關提起懲罰性賠償消費公益訴訟的謙抑性——基于990 份懲罰性賠償檢察消費公益訴訟一審判決的分析》，載《河北法學》2021 年第9 期，第81 頁。托管是資金歸屬確定前的一種暫時性安排。專用于特定目的主要有兩種類型：一種是公益目的，專門用于公益訴訟中的必要費用支出或者公益修復；另一種是混合目的，優先向符合條件的消費者發放，超過訴訟時效或者無人申領的剩余資金則上繳國庫或者用于其他公益目的。在資金管理方式上，專用于特定目的有兩種做法：一種是通過財政專戶集中收繳，專款專用；〔8〕參見《蘇州市吳江區消費公益金管理暫行辦法》（吳江檢會〔2018〕3 號）。另一種是匯入專項基金，實踐中多數是由檢察院、法院或財政局等政府機關單獨或聯合設立的政府性基金加以管理?！?〕如四川省犍為縣正在探索建立由消費者權益委員會設立并管理的食品安全公益基金。從財政法的角度看，如果消費公益訴訟懲罰性賠償金是通過公共財政制度管理，那么在性質上屬于財政收入，均按收歸國庫處理，只不過須區分是否?？顚Ｓ茫阂词亲鳛榉嵌愗斦杖?，統一納入一般公共預算，即實踐中最為普遍的處理機制；要么是作為限定用途的專項資金，按照以收定支、?？顚Ｓ迷瓌t設置獨立的管理核算機制。

就收歸國庫模式而言，現有案例在懲罰性賠償金的權屬論證上有兩種方案。第一種方案是認為檢察院訴請懲罰性賠償的權利來源為法律規定的懲罰性賠償請求權，〔10〕參見黃忠順、劉宏林：《論檢察機關提起懲罰性賠償消費公益訴訟的謙抑性——基于990 份懲罰性賠償檢察消費公益訴訟一審判決的分析》，載《河北法學》2021 年第9 期，第83 頁。由于消費者未起訴，且勝訴后也難以找到確切的權利人，實踐中法院通常判決直接上繳國庫，在法理上比照無人認領的遺失物處理?！?1〕參見廣東省廣州市中級人民法院（2017）粵01 民初384 號、385 號、386 號、387 號民事判決書。此種方案有兩方面不足：一方面，法律規定此類請求權為消費者專屬，檢察院主張懲罰性賠償并沒有獲得私人授權或讓渡，本身就欠缺私法上的正當性；另一方面，懲罰性賠償金已經由公益訴訟判處并收歸國庫，若有消費者單獨提起懲罰性賠償訴訟，在程序處理上將面臨一系列難題?！?2〕如果經營者已經償付公益訴訟懲罰性賠償金而喪失清償能力，消費者嗣后提起的私益訴訟則會“贏了官司卻輸了錢”。參見黃忠順：《懲罰性賠償消費公益訴訟研究》，載《中國法學》2020 年第1 期，第271 頁。第二種方案是將懲罰性賠償認定為一種公法債權，其源于大陸法系認為懲罰性賠償屬于刑事制裁的通說，〔13〕參見［奧］赫爾穆特?考茨歐、瓦內薩?威爾科斯克：《懲罰性賠償金：普通法與大陸法的視角》，竇海陽譯，中國法制出版社2012 年版，第88、130-131 頁。故在資金歸屬上也應與行政罰款和刑事罰金作等同處理。法院在計算懲罰性賠償數額時允許扣除行政罰款和刑事罰金便是這一觀點的體現。第二種方案雖更為自洽，但招致的批評意見較多，主要觀點為本屬于消費者的懲罰性賠償請求權被變相國有化，欠缺正當性與合法性?！?4〕參見黃忠順、劉宏林：《論檢察機關提起懲罰性賠償消費公益訴訟的謙抑性——基于990 份懲罰性賠償檢察消費公益訴訟一審判決的分析》，載《河北法學》2021 年第9 期，第82 頁。但若將資金專用于公益訴訟費用支出或其他公益事業，學界態度對此則較為寬和。〔15〕代表性觀點，參見楊會新：《公益訴訟懲罰性賠償問題研究》，載《比較法研究》2021 年第4 期，第126 頁。

除收歸國庫模式之外，實踐中的少數做法是將懲罰性賠償金完全分配給消費者，其依據在于懲罰性賠償請求權的私權屬性，〔16〕同上注，第117 頁。但這一理路也有瑕疵。懲罰性賠償請求權的私法構造與私人執法的優勢息息相關，受害人通常能夠直接獲取加害人身份和侵權事實等信息，〔17〕See Steven Shavell, The Optimal Structure of Law Enforcement, 36 Journal of Law & Economics 255, 271-274 （1993）.懲罰性賠償又通過額外的激勵機制彌補私人起訴動力的不足，保障私人執法的便利性?！?8〕See Marc Galanter & David Luban, Poetic Justice: Punitive Damages and Legal Pluralism, 42 American University Law Review 1394, 1451 （1993）.但公益訴訟以公共執法為手段，訴訟成本由公共部門承擔，將懲罰性賠償金全部分配給私人將消解懲罰性賠償鼓勵私人維權的政策性因素。此外，主流學說認為懲罰性賠償的功能并非補償原告損失，而是單純對被告不法行為的懲罰和威懾?！?9〕See David G.Owen, A Punitive Damages Overview: Functions, Problems and Reform, 39 Villanova Law Review 364, 378（1994）; Bethany Rabe, The Constitutionality of Split-Recovery Punitive Damage Statutes: Good Policy But Bad Law, 1 Utah Law Review 333, 342 （2008）.我國的懲罰性賠償消費公益訴訟同樣是為了強化懲罰性賠償的懲罰和遏制功能，填補消費者損失并非首要目標，在數額計算上也沒有對此予以關切。〔20〕參見黃忠順：《懲罰性賠償消費公益訴訟研究》，載《中國法學》2020 年第1 期，第268-269 頁。

從我國實踐來看，在絕大多數情況下消費公益訴訟懲罰性賠償金被不加區分地收歸國庫，這一做法的正當性與合法性存疑。目前學界并未對懲罰性賠償金的公法債權屬性提出質疑，而且在“專款”的權屬性質與管理模式、“專用”的法理依據與具體路徑等問題上還欠缺討論，這使得?？顚Ｓ脙H成為一種符號式倡導，欠缺規范化和技術化的教義學路徑。因此，收歸國庫模式的根本缺陷在于缺乏理論支撐，亟需補足正當性和合法性等層面的論證，否則就需要探尋更加合理的歸屬與分配機制。

我國的懲罰性賠償制度舶來自美國法，〔21〕參見朱廣新：《美國懲罰性賠償制度探究》，載《比較法研究》2022 年第3 期，第152 頁。但既往研究卻集中在私法領域，忽視了懲罰性賠償制度還兼具公法的一面，未能還原制度原貌，在法律移植上存在疏漏。懲罰性賠償制度的公法色彩體現在懲罰性賠償金的歸屬和分配機制上，美國法發展出了獨特的數額分享制度，賦予政府摑取勝訴判決中部分懲罰性賠償金的權力。我國的消費公益訴訟實踐強調公權力對懲罰性賠償金的管理，這與數額分享制度下的“政府主導”有異曲同工之處。因此，有必要考察數額分享制度，通過與域外制度經驗和價值機理的比較，探索我國的懲罰性賠償消費公益訴訟的發展方向。

（二）數額分享制度下懲罰性賠償金收歸國庫的理據

雖然懲罰性賠償在美國司法實踐中應用廣泛，但并非不無爭議。在上世紀80 年代興起的美國侵權法改革運動中，大量司法判例對巨額賠償金的支持引發了學界聲討，〔22〕See David G.Owen, A Punitive Damages Overview: Functions, Problems and Reform, 39 Villanova Law Review 371-372 （1994）.懲罰性賠償被批評為是一項合法牟取暴利的制度，〔23〕See Paul F.Kirgis, The Constitutionality of State Allocation of Punitive Damage Awards, 50 Washington and Lee Law Review 843, 843 （1993）.這種“意外之財理論”（windfall theory）促使人們反思這一分配機制的正當性?！?4〕See James B.Sales & Kenneth B.Cole, Jr., Punitive Damage: A Relic That Has Outlived Its Origins, 37 Vanderbilt Law Review 1117, 1165 （1984）.1987 年，美國律師協會發出倡議，懲罰性賠償金在扣除補償性賠償金及律師費等訴訟費用之后應歸國家所有?！?5〕See E.Jeffrey Grube, Punitive Damages: A Misplaced Remedy, 66 Southern California Law Review 841, 841-842 （1993）.也有法官對懲罰性賠償歸屬原告提出異議（dissent），認為應當歸國家所有。See Leah R.Mervine, Bridging the Philosophical Void in Punitive Damages: Empowering Plaintiffs and Society through Curative Damages, 54 Buffalo Law Review 1587, 1605 （2007）.隨后，美國數個州相繼通過立法或判例創制了數額分享（split recovery）制度。

從美國各州規定來看，數額分享制度均要求原告不得享有懲罰性賠償的全部金額，勝訴判決支持的懲罰性賠償金應扣除一定份額上繳給州政府。各州對懲罰性賠償的扣除比例、收繳程序、資金管理及分配方式等規定各不相同，其中資金管理和分配方式分為以下三種模式：第一種是不區分資金具體用途，統一收歸至州政府設立的一般基金〔26〕See Alaska Statutes Title 9, Code of Civil Procedure § 09.17.020 （j）.或州政府國庫〔27〕See Georgia Code Title 51, Torts § 51-12-5.1 （2）.；第二種是匯入補償刑事犯罪被害人的專項基金；〔28〕See IND.CODE ANN.§ 34-51-3-6（c）; Or.Rev.Stat.Ann.§ 31.735 （1）.第三種是匯入補償侵權行為被害人或援助貧困訴訟當事人的專項基金?！?9〕See IOWA CODE ANN.§ 668A.1; Mo.Rev.Stat.§ 537.675 （3）.后兩種模式雖然限制了資金用途，但是基金管理主體為聯邦或各州的公權力部門，包括聯邦司法部、州政府或州法院下設的行政管理機構。三種模式的功能側重也各有不同。在第一種模式下，被分享的懲罰性賠償金旨在充實財政收入，以減輕納稅人的稅負，〔30〕See E.Jeffrey Grube, Punitive Damages: A Misplaced Remedy, 66 Southern California Law Review 841, 854 （1993）.例如喬治亞州政府明確表示數額分享制度是增加財政收入的合理手段?！?1〕See 737 F.Supp.1563, 1568 （1990）.在后兩種模式中，被分享的懲罰性賠償金則用于實施特定的政策目標或者建設公益事業，其理據在于懲罰性賠償的懲罰和威懾功能是保障社會利益這一政策目標的體現，故社會應當從中獲益，政府將這部分資金投入公益基金，作為公益事業的經費來源，是一種實現社會利益的方式?！?2〕See Bethany Rabe, The Constitutionality of Split-Recovery Punitive Damage Statutes: Good Policy But Bad Law, 1 Utah Law Review 333, 333 （2008）.也有觀點認為，直接收歸國庫以平衡納稅人負擔也是一種社會獲益的體現?！?3〕See E.Jeffrey Grube, Punitive Damages: A Misplaced Remedy, 66 Southern California Law Review 854 （1993）.

但是，數額分享制度畢竟讓政府進入訴訟，直接成為勝訴利益的占用者（appropriator）或判決債權人（judgement creditor），使民事訴訟的品格發生了變化?！?4〕See Paul F.Kirgis, The Constitutionality of State Allocation of Punitive Damage Awards, 50 Washington and Lee Law Review 843, 847 （1993）.數額分享制度在司法實踐中旋即遭遇違憲審查，爭議為是否違反《美國聯邦憲法第五修正案》的征收條款（takings clause）、禁止雙重危險條款（double jeopardy clause）以及《美國聯邦憲法第八修正案》的過度罰金條款（excessive fines clause）。〔35〕See Clay R.Stevens, Split-Recovery: A Constitutional Answer to the Punitive Damage Dilemma, 21 Pepperdine Law Review 857, 857 （1994）.

禁止雙重危險條款和過度罰金條款的適用前提是對同一行為的指控以及懲罰都必須在本質上是刑事的。政府參與訴訟在本質上是否是刑事的并不由訴訟類型決定，而是要由法院評估訴訟的目的是救濟還是懲罰，只有出于懲罰被告的目的才會觸發上述條款?！?6〕同上注，第857、883、884、887 頁。在“United States v.Halper 案”中，美國聯邦最高法院認為當政府對被告提出刑事指控且對被告判處了刑罰，任何后續的民事訴訟只要沒有嚴格體現救濟功能，都會違反禁止雙重危險條款?！?7〕See 490 U.S.435, 450 （1989）.但如果政府在同一訴訟中同時訴請懲罰性賠償和刑事罰金則屬例外，因為此時處罰是否過度將成為一個爭點，故被告人的合法權利能夠得到保障。此外，禁止雙重危險條款也不適用于雙方都是民事主體的民事訴訟?！?8〕See 490 U.S.451 （1989）.該案確立了禁止雙重危險條款的適用標準，即政府不得在對被告人提出刑事指控后再以懲罰性賠償為由提出民事訴訟。但是在數額分享制度中，政府既不是懲罰性賠償訴訟的具名原告，也沒有在懲罰性賠償訴訟中起到任何作用。因此，僅以部分懲罰性賠償金被分享給政府并不足以論證其改變了民事訴訟的性質?！?9〕See Clay R.Stevens, Split-Recovery: A Constitutional Answer to the Punitive Damage Dilemma, 21 Pepperdine Law Review 886 （1994）.

與禁止雙重危險條款不同，數額分享制度違反過度罰金條款曾獲得判例支持。在“Browning-Ferris Industries, Inc.v.Kelco Disposal 案”中，美國聯邦最高法院認為如果政府既沒有起訴，也沒有享有懲罰性賠償金份額的任何權利，那么不受過度罰金條款約束。〔40〕See 492 U.S.257, 274 （1989）.從這一意見可推斷如果政府分享了勝訴的懲罰性賠償金，那么會觸發過度罰金條款?！?1〕See Paul F.Kirgis, The Constitutionality of State Allocation of Punitive Damage Awards, 50 Washington and Lee Law Review 843, 857 （1993）.在“McBride v.General Motors 案”中，美國喬治亞州地區法院引用了前述判例，認為政府攫取懲罰性賠償金會使其轉變為罰金?！?2〕See 737 F.Supp.1563, 1579 （1990）.但美國愛荷華州地區法院在“Burke v.Deere & Co.案”中持不同意見：愛荷華州政府在懲罰性賠償上沒有被賦予任何權利，因為根據州法規定，被分享的懲罰性賠償金是交給州法院行政官（state court administrator）管理的民事信托賠償基金，這與喬治亞州法規定的直接上繳國庫存在實質差別?！?3〕See 780 F.Supp.1225, 1243 （1991）.學界有觀點認為，禁止雙重危險條款和過度罰金條款是為了保護懲罰性賠償訴訟的被告，因為只有被告才會被提起刑事指控或被過度制裁，但數額分享制度僅改變了部分懲罰性賠償金的歸屬，即便沒有數額分享制度，所有的懲罰性賠償金歸原告所得也是被告的法律責任，難以認為被告被重復追訴或者不當加重了其責任?！?4〕See E.Jeffrey Grube, Punitive Damages: A Misplaced Remedy, 66 Southern California Law Review 841, 871 （1993）.

數額分享制度是否違反征收條款在判例中也同樣存在爭執，核心問題在于懲罰性賠償的勝訴判決是否構成一項財產權。在“Kirk v.Denver Publishing Co.案”中，美國科羅拉多州最高法院認為，在被告履行判決義務之前，政府對懲罰性賠償金不享有任何權力，也無權介入懲罰性賠償訴訟，判決的全部利益只得由原告享有。〔45〕See 818 P.2d 262, 262 （1991）.由于美國聯邦最高法院的在先判例已確認財產權包括損害賠償，故原告在勝訴判決下享有的權益屬于財產權；政府占用原告的財產必須與其公共服務之間具有合理關系，而州法規定的分享比例已經遠高于部分稅種的課征比率，故難以認為合理關系成立。綜上，州法違反了征收條款?！?6〕See 818 P.2d 262, 270-272 （1991）.但美國大部分州的判例認為，原告有權訴請懲罰性賠償并不意味著其勝訴后就享有一項財產權?！?7〕See Clay R.Stevens, Split-Recovery: A Constitutional Answer to the Punitive Damage Dilemma, 21 Pepperdine Law Review 857, 874 （1994）.由于美國不同州的數額分享制度存在差異，〔48〕See Shepherd Components, Inc.v.Brice Petrides-Donohue & Associates, Inc., 473 N.W.2d 612, 619 （1991）.每個州的立法可以對懲罰性賠償施加不同的條件，甚至有的州拒絕承認懲罰性賠償的合法性，因此原告是否以及在多大程度上享有勝訴判決下的財產權是由各州立法所決定的。對于分享給政府的部分，原告本來就不享有財產權。換言之，數額分享制度僅賦予原告有限的財產權，政府權力應處于更優先的地位?！?9〕See Paul F.Kirgis, The Constitutionality of State Allocation of Punitive Damage Awards, 50 Washington and Lee Law Review 843, 854-855 （1993）.

盡管曾遭遇過合憲性危機，迄今為止依然實施數額分享制度的美國各州大體肯認并維持這一制度的正當性，學界對數額分享制度也形成了以下共識：懲罰性賠償的懲罰和威懾兩大核心功能體現了對社會效益的追求，將一定比例的懲罰性賠償金分配給能夠代表社會利益的機構，不論是收歸國庫還是匯入特定基金，不僅能夠降低原告提起懲罰性賠償訴訟的投機性，而且能在資金的使用上更好地服務于社會。政府有權分享懲罰性賠償金也是因為懲罰性賠償兼具公法屬性，故而在程序和實體方面都應受到憲法規范的約束，數額分享制度均能滿足相應的要求：在程序上，數額分享制度并未賦予政府訴訟當事人的資格，政府沒有直接參與懲罰性賠償民事訴訟，因此沒有發生重復的刑事或準刑事追訴；在實體上，被分享給政府的懲罰性賠償金既不屬于原告的財產權，也沒有加重被告的法律責任。

二、公共執法模式下懲罰性賠償金歸屬與分配的制度困境與價值指引

（一）公共執法模式下懲罰性賠償金收歸國庫欠缺合法性基礎

在數額分享制度下，懲罰性賠償的受益者不應僅限于提起訴訟的當事人，還應惠及社會，從而證成了收歸國庫的正當性。但是，數額分享制度的正當性建立在憲法規范的嚴格約束之上，否則將導致政府以公益為名濫用公權。我國將消費公益訴訟懲罰性賠償金收歸國庫的做法能否獲得同樣的正當性與合法性，則需要考察其是否與公法體系相抵觸。需要注意的是，數額分享制度以懲罰性賠償的私人執法模式為基礎，僅調整懲罰性賠償金的分配，并沒有改變懲罰性賠償的私權性質，而我國的消費公益訴訟創設了一種懲罰性賠償的公共執法模式。雖然兩者都將懲罰性賠償金收歸國庫，但公共執法模式與私人執法模式相比存在以下不同：一是公權力主體直接作為原告參與訴訟；二是懲罰性賠償請求在較大程度上依附于刑事指控；三是作為權利人的消費者不參與訴訟，也無法分享勝訴賠償金。

以禁止雙重危險條款為例，其與大陸法系的一事不再理原則均源自羅馬法，〔50〕參見［日］田口守一：《刑事訴訟法》，張凌、于秀峰譯，法律出版社2019 年版，第563 頁。在基本精神和價值理念上均相通。〔51〕參見宋英輝、李哲：《一事不再理研究》，載《中國法學》2004 年第5 期，第131 頁。我國《刑事訴訟法》雖未規定一事不再理原則，但可以從兩審終審中解釋出來?！?2〕《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第219 條第6 項體現了一事不再理的基本精神。我國的現有模式是檢察院在法律未明確賦權的情況下主動訴請懲罰性賠償，大多在刑事判罰后以刑事附帶民事公益訴訟的方式提起，賠償金主要上繳國庫，這使得在實體上懲罰性賠償與罰金刑別無二致，但在程序上公益訴訟被告并沒有獲得刑事訴訟被告的各項權利。已有研究認為，公益訴訟懲罰性賠償和罰金并處的模式已經違反一事不再理原則，如果《刑法》在相關罪名下規定的罰金刑難以起到最優威懾效果，那么也應該由立法機關修改《刑法》而不是由檢察院單獨提起懲罰性賠償，懲罰性賠償已造成法定刑的實質升格?！?3〕參見王承堂：《論懲罰性賠償與罰金的司法適用關系》，載《法學》2021 年第9 期，第163 頁；黃忠順、劉宏林：《論檢察機關提起懲罰性賠償消費公益訴訟的謙抑性——基于990 份懲罰性賠償檢察消費公益訴訟一審判決的分析》，載《河北法學》2021 年第9期，第83-86 頁。

我國現有模式也涉及征收合法性問題，《憲法》第13 條第3 款規定對公民合法財產的征收須提供合理補償。在數額分享制度下，原告訴請懲罰性賠償能獲得一定比例的金額，盡管是作為激勵機制的“額外獎勵”，這部分金額卻具有鮮明的財產權屬性。此外，原告獲取懲罰性賠償的前提是補償性賠償已得到法院支持，補償性賠償是侵權法對被害人的普通法救濟，其財產權屬性自不待言。而在我國現有模式下，檢察院提起懲罰性賠償消費公益訴訟并沒有主張被害人的損害賠償，雖然理論上被害人還可以繼續訴請損害賠償，但很難認為被害人會在懲罰性賠償被“收歸國有”的情況下還有動力起訴。有觀點認為，公益訴訟并不排斥私人再對同一被告提起懲罰性賠償，〔54〕參見崔曉麗：《食品安全領域檢察民事公益訴訟懲罰性賠償機制研究》，載《中國檢察官》2020 年第10 期，第57 頁。但消費公益訴訟懲罰性賠償金大多是以瑕疵商品銷售總額或者批發價總額為基數乘以法定倍數來計算，〔55〕參見黃忠順：《懲罰性賠償消費公益訴訟研究》，載《中國法學》2020 年第1 期，第268-269 頁。被告實際上已經履行了對每一位潛在被害人的懲罰性賠償責任，再允許私人提起“搭便車”式的民事訴訟將致使被告重復清償。因此，現有模式造成了被害人維權的激勵機制被剝奪，被害人的補償性賠償實際上也難以實現，無異于對公民合法財產的征收。如果將懲罰性賠償金全部分配給消費者作為合理補償，那么懲罰性賠償制度的實際運行將可能完全轉化為國家導向，國家將承擔高額的訴訟成本，〔56〕參見熊丙萬：《法律的形式與功能——以“知假買假”案為分析范例》，載《中外法學》2017 年第2 期，第317 頁。這又偏離了我國在食藥品安全案件中強調社會共治的初衷?！?7〕參見應飛虎：《禁止抑或限制？——知假買假行為規制研究》，載《法學評論》2019 年第4 期，第67 頁。我國現有模式所面臨的征收合法性困境的背后是一個更深層次的法理問題，即國家權力和私人權利的分配關系應如何平衡。

實際上，從我國懲罰性賠償民事訴訟的既往實踐和國家倡導探索懲罰性賠償消費公益訴訟的政策導向來看，我國的懲罰性賠償制度與美國的司法實踐存在一定差別。美國之所以發展數額分享制度，是為了平抑懲罰性賠償金的畸高現象，尤其是要修復懲罰性賠償的“意外之財”缺陷。但這種功能異化現象在我國鮮有出現，我國對懲罰性賠償一直采取審慎態度：在立法上，自引入懲罰性賠償制度以來，各單行法在計算規則上均設置了倍數上限；在實踐中，我國對“知假買假”是否適用懲罰性賠償呈現出一定的規制傾向，盡管在制度上有過搖擺，但是反映了對懲罰性賠償社會效果的重視，在其負面效應暴露出來后能夠及時調整司法政策，〔58〕參見應飛虎：《禁止抑或限制？——知假買假行為規制研究》，載《法學評論》2019 年第4 期，第63-66 頁。在我國幾十年來的懲罰性賠償司法實踐中從未出現過天價賠償事件。相反，食藥品安全領域的懲罰性賠償制度一直運行不暢，〔59〕參見葛江虬：《“知假買假”：基于功能主義的評價標準構建與實踐應用》，載《法學家》2020 年第1 期，第165 頁。國家在食品安全領域大力推動懲罰性賠償公益訴訟的現實基礎也是基于傳統私人執法模式的失靈，懲罰性賠償的懲罰和威懾功能難以有效發揮，故須通過公共執法模式補強。但這種基于實踐需求的自發嘗試還面臨大量合法性問題，亟需與我國現有的公法制度相協調。數額分享制度難以直接作為懲罰性賠償消費公益訴訟的“模板”，雖然表面上看將（部分）懲罰性賠償金收歸國庫是兩種模式的交集區域，但數額分享制度克服各項合憲性爭議的過程與傳統的私人執法模式息息相關，這一理路不僅無法適配于公共執法模式，反而更加凸顯了規制公權力的現實需求?，F有研究已注意到懲罰性賠償消費公益訴訟面臨的合法性問題，從各個角度提出了修補方案，具體包括通過立法為檢察院另行創設懲罰性賠償請求權，建立獨立的懲罰性賠償消費公益訴訟制度；〔60〕參見黃忠順：《懲罰性賠償消費公益訴訟研究》，載《中國法學》2020 年第1 期，第271-272 頁。完善消費者懲罰性賠償訴權優先、明確消費公益訴訟懲罰性賠償的計算方式、訴訟請求扣除私人起訴金額與公法處罰金額等配套機制；〔61〕參見楊會新：《公益訴訟懲罰性賠償問題研究》，載《比較法研究》2021 年第4 期，第125-126 頁。強化對抗式審判模式以平衡民事檢察公益訴訟的公訴化傾向，保護弱勢被告的訴訟權利?！?2〕參見張明哲：《論民事檢察公益訴訟的審判模式：以對抗制為中心》，載《華東政法大學學報》2022 年第1 期，第150-162 頁。從我國現有的公法理論資源來看，上述建議的理論來源可追溯至法律保留、比例原則、一事不二罰、當事人主義等各個部門公法的基本原則。

前述方案可用以填補懲罰性賠償消費公益訴訟面臨的諸多合法性罅漏，但主要是從實體請求和訴訟構造兩個方面規制檢察院的公益訴權行使，避免因權力濫用而侵害被害人和被告人的權利。不過，僅靠規制公益訴權無法解決懲罰性賠償金的歸屬和分配問題，因為在公共執法模式下，懲罰性賠償金收歸國庫屬于財政收入，此時對其的管理、使用由財政法調整，已經脫離了公益訴權的范疇。此外，規制公益訴權也無法證成公共執法模式下懲罰性賠償金收歸國庫的合法性，收歸國庫意味著懲罰性賠償被界定為公法債權，而我國的懲罰性賠償并未嚴格與補償性賠償相區分，公法債權屬性難以與懲罰性賠償的私法構造相協調，在私人執法和公共執法競爭的狀態下，一旦公共執法行使了懲罰性賠償請求權，私人執法即告落空，依附于懲罰性賠償的補償性賠償也難以實現，此時公共執法模式就存在征收合法性的問題；而如果認為公私兩種模式并行不悖，公共執法不影響私人執法，那么就會導致被告處于“雙重危險”之中。

（二）公共執法模式應以分配正義作為價值指引

在公共執法模式下，對賠償金分配機制的探索不應完全仰賴于對公權力的規制，而是要關切如何取得國家權力和私人權利分配關系的平衡。數額分享制度的價值基礎是分配正義，美國新近學理也對收歸國庫模式進行了反思，完全由政府主導的傳統模式開始受到質疑和挑戰。前文所引述的“Burke v.Deere & Co.案”即為適例，法院認為資金專用于特定公益用途比收歸國庫更具有正當性。美國俄亥俄州最高法院審理的“Dardinger v.Anthem Blue Cross & Blue Shield 案”則更具開創性，法官提出被“分享”的懲罰性賠償金須用于慈善目的，判決將大部分懲罰性賠償金用于設立一項癌癥研究基金?！?3〕See 781 N.E.2d 121, 190 （2002）.“Dardinger 案”引發了學界的熱烈討論，懲罰性賠償的社會效益保障功能得到進一步關注，圍繞分配正義，社會性賠償（societal damage）、治愈性賠償（curative damage）等新興理論相繼提出，推動了數額分享制度的革新。數額分享制度的借鑒意義在于其背后的分配正義理念和社會效益追求，以及新近發展的多元化資金管理模式和司法權的能動介入，這能夠為我國相關制度的建構提供價值指引和方向參照。在我國的部門法體系中，分配正義影響了社會法的體系形成，是社會法的價值基石，〔64〕參見謝榮堂：《社會法治國基礎問題與權利救濟》，元照出版有限公司2008 年版，第33-35 頁。本文論題可接駁社會法尋求對應的基本范疇，作為本土制度完善和建構的理論工具。

分配正義理論始于亞里士多德，〔65〕參見［美］塞繆爾?弗萊施哈克爾：《分配正義簡史》，吳萬偉譯，譯林出版社2010 年版，第24 頁。是指社會成員或群體成員之間進行權利、義務和責任分配的正義?！?6〕參見［美］埃德加?博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2017 年版，第283 頁。在19 世紀貧富差距擴大和階級加劇分化的歷史背景下，現代意義的分配正義開始形成，新自然法學派的代表學者達班將亞氏理論體系化，在其定義下分配正義用以調整社會團體及其成員之間的分配關系。達班認為，社會收益由社會團體生產，在分配之前屬于社會團體的財產，但基于社會團體是為成員的共同福祉而存在，成員有權依據團體規章分享該收益。在現代國家，弱勢地位應納入分配正義的考量標準，對弱勢群體進行傾斜性保護是一種分配負擔的正義，其決定性原則是貢獻社會所需的能力大小，能力越大者應當承擔越多的社會義務?！?7〕See Emil Lask, Gustav Radbruch & Jean Dabin, The Legal Philosophies of Lask, Radbruch and Dabin, translated by Kurt Wilk,Harvard University Press, 1950, p.446-448.

現代分配正義強調社會資源的合理分配這一命題，〔68〕參見［美］塞繆爾?弗萊施哈克爾：《分配正義簡史》，吳萬偉譯，譯林出版社2010 年版，第5 頁。達班提出的社會團體概念以及成員有權分享社會收益已經隱約勾勒出社會法的思想范疇。正式將分配正義理念納入社會法的是拉德布魯赫。其提出在個人主義法律觀下，人的概念是一種抹平一切差異的形式平等概念，但在社會現實中，財產自由和契約自由是社會強勢者的支配自由，社會弱勢者處于被支配的依附地位。社會法旨在打破這種形式平等，將具有社會聯系的集體作為社會法基礎，在每一種私法關系背后都會浮現第三方利益相關者——大眾?！?9〕See Emil Lask, Gustav Radbruch & Jean Dabin, The Legal Philosophies of Lask, Radbruch and Dabin, translated by Kurt Wilk,Harvard University Press, 1950, p.74.在社會法領域，公法得以介入私法關系救濟社會弱勢群體并限制社會強勢群體。因此，要達到分配正義，必須以存在一個超越個人的機關為先決條件，有組織的社會救濟（特別是國家救濟）將取代自我救濟?！?0〕同上注，第154 頁。

不過，拉德布魯赫僅將正義視作法律的一種形式理念，〔71〕參見［德］古斯塔夫?拉德布魯赫：《法哲學入門》，雷磊譯，商務印書館2019 年版，第30-31 頁。一些學者則進一步嘗試在建構意義上探討分配正義。在保障社會弱者這一價值面向上，羅爾斯提出“差別原則”，要求國家對家庭與階級出身、個人天賦、機運等偶然因素造成的不平等予以一定限制，在保證公民自由和機會平等的基礎上甄別出最少受惠者，使之得到補償?！?2〕參見［美］約翰?羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社2009 年版，第73 頁。在界定社會結構的正當性標準時，羅爾斯引入了社會共同體概念：通過建立在社會成員的需要和潛在性基礎上的社會聯合，每一個人才能分享其他人表現出的天賦才能的總和?！?3〕同上注，第510 頁。在社會共同體進入分配正義后又衍生出了多元主義的分配正義理論，認為作為分配正義對象的社會善品應根據不同的實踐場域確立不同的分配原則。普遍主義分配正義與多元主義分配正義都認同社會共同體劃定了分配主體的范圍，但在分配客體的理解上存在分歧：羅爾斯認為社會善品是每個理性之人想得到的東西，可簡化為權利和自由、權力和機會、收入和財富；〔74〕參見［美］約翰?羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社2009 年版，第7 頁。但沃爾澤認為只有人們先有善及其社會意義的觀念，才能摹制出分配觀念，善品須置于特定的社會領域加以界定?！?5〕參見［美］邁克爾?沃爾澤：《正義諸領域》，褚松燕譯，譯林出版社2002 年版，第5-6 頁。多元主義相比普遍主義的進步之處在于揭示了社會共同體之于分配客體的意義：善品在不同的社會具有不同的文化內涵，分配公平與否應由善品的社會意義所決定。〔76〕同上注，第6-9 頁。社會意義的典型體現是共同體，“一群人致力于分割、交換和分享社會善品，首先是在他們自己中間進行”，因此分配正義的前提是成員資格?！?7〕同上注，第31 頁。在社會福利與安全這一領域，分配正義要求善品應提供給需要的成員?！?8〕同上注，第98-104 頁。

無論是法哲學還是政治哲學，分配正義始終圍繞對社會弱者的關切和對社會結構的糾偏，并強調這是國家應盡的義務。當分配正義作為價值基礎進入具體法律部門的體系形成和概念建構時便具有了法學品格。不同于公私法概念的“先驗性”，社會法旨在解決既有法律框架難以容納的社會問題，〔79〕參見沈建峰：《社會法、第三法域與現代社會法——從基爾克、辛茨海默、拉德布魯赫到〈社會法典〉》，載《華東政法大學學報》2019 年第4 期，第52 頁。因此會天然關注社會結構的變化及社會政策的因應，〔80〕廣義社會法即所有為實現社會政策而制定的法律。參見郭明政：《社會法之概念、范疇與體系——以德國法制為例之觀察比較》，載《政大法學評論》1997 年第12 期，第374 頁。努力將社會領域出現的新興法律現象納入社會法的基本范疇加以調整。在公共執法模式下，懲罰性賠償金的歸屬和分配可以作為一個新興的社會法論題，考察分配正義并非要將這一問題作為法哲學的研究對象，而是要在分配正義的價值基礎上尋求相應的社會法基本范疇，整合和建構能夠作為理論工具的中觀概念。現代分配正義強調特定社會領域的共同體概念，以弱勢群體或特定成員身份作為社會福利或社會保障的對象。因此，消費公益訴訟懲罰性賠償金的分配需要厘清以下問題：（1）消費公益訴訟是否具有一定社會領域的共同體特征；（2）成員資格和分配依據應當如何界定；（3）共同體具有何種產權形式；（4）國家（主要為司法機關）需要擔負何種職能。

對第一個問題的肯定回答構成其余三個問題的前提條件。在現代意義上，共同體概念除了存在情感、習慣的相互隸屬關系或者存在共同的利益結合等基本要素，〔81〕參見［德］馬克斯?韋伯：《社會學的基本概念》，顧忠華譯，上海三聯書店2020 年版，第77 頁。更加凸顯以聯結某一特定社會領域的功能分化為導向。〔82〕參見［英］安東尼?吉登斯：《現代性的后果》，田禾譯，譯林出版社2000 年版，第18 頁。在訴訟發展史上，共同體主義構成了公益訴訟的政治哲學基礎，共同體利益的優先性證成了代表型集體程序的正當性，〔83〕參見王福華：《公益訴訟的法理基礎》，載《法制與社會發展》2022 年第2 期，第71 頁。故懲罰性賠償消費公益訴訟可視為一種保障受害人群體利益的共同體?！?4〕現代型糾紛具有訟爭利益的公益性、訟爭主體的群體性、糾紛影響的社會性、權利實現的憲法性和糾紛雙方的非對稱性等特點。受侵害群體存在擴散性利益或集團性利益，呈現出團體的樣態。參見王福華：《變遷社會中的群體訴訟》，上海人民出版社2011年版，第10-13 頁。不過，過于強調共同體優先也容易導致對個體利益的忽略，例如將懲罰性賠償金不加區分直接收歸國庫的做法是一種對共同體利益的絕對追求，有悖于分配正義理念。在本文論題下，以法院和檢察院為代表的公權力組織和責任人、受損群體共同劃定了消費公益訴訟共同體的范圍，〔85〕但這一共同體關系并不是封閉的，其他主體也可能被納入這一共同體關系之下，比如消協組織。分配正義要求共同體對成員需求負擔保障義務也就明確了分配問題的社會法屬性，其后三個問題可歸入以下基本范疇：成員資格和分配依據問題要求界定權利主體及權利內容，產權形式問題要求明確懲罰性賠償金的產權歸屬及組織管理形式，國家職能問題要求探索懲罰性賠償消費公益訴訟在社會權利保障層面的功能轉向。

三、社會法范疇下的懲罰性賠償消費公益訴訟

（一）權利界定：社會補償

由前文可知，出于防免企業責任過重以及重復清償等考慮，檢察院統一行使懲罰性賠償請求權應承擔相當程度和數量的謙抑性要求，但從受損群體的角度而言，對責任主體的保護和對行權主體的謙抑也貶損了懲罰性賠償對私人維權的激勵，如果消費公益訴訟懲罰性賠償金不向消費者分配而是直接收繳國庫，那么瑕疵商品或服務造成的大規模侵權損害會因為私人維權激勵的欠缺而難以得到有效填補。從加害行為這一端來看，因不法行為而被提起懲罰性賠償消費公益訴訟的企業大都同時構成行政違法或刑事犯罪，〔86〕參見黃忠順、劉宏林：《論檢察機關提起懲罰性賠償消費公益訴訟的謙抑性——基于990 份懲罰性賠償檢察消費公益訴訟一審判決的分析》，載《河北法學》2021 年第9 期，第81、87 頁。其法益侵害程度更甚于普通民事侵權行為，加之食藥品在市場上流通的擴散特性，受害群體數量較大，已經不亞于公害事件。

犯罪行為與公害事件中的被害人通常由社會補償制度加以保護。社會補償是社會法的重要分支，〔87〕參見郭明政：《社會安全制度與社會法》，翰蘆圖書出版公司1997 年版，第130-131 頁。是指在特定原因下向個人提供一定給付以彌補其損失的社會保障制度?！?8〕參見郝鳳鳴主編：《社會法》，新學林出版股份有限公司2008 年版，第E1 頁。在共同體責任和社會連帶等理念下，〔89〕參見蔡維音：《社會福利制度之基礎理念及結構——以德國法制為中心》，載《月旦法學雜志》第28 期（1997 年），第27 頁；婁宇：《論社會補償權》，載《法學》2021 年第5 期，第95 頁。對于意外事件、犯罪行為等特定因素給個人造成的損害，依托民事訴訟的侵權法救濟往往耗時耗力，社會補償將其轉化為社會共同體的負擔，能夠對被害人提供及時的保障?！?0〕參見鄭尚元主編：《社會保障法》，高等教育出版社2019 年版，第314 頁。雖然我國目前尚未完成社會補償的體系化和制度化建設，但從國家對一些標志性食藥品安全事件的因應來看，已出現了社會補償的理念和雛形。典型案例是“三鹿奶粉事件”。在政府的擔保下，三鹿集團貸款9 億余元人民幣并支付給中國乳制品工業協會，由乳協對近三十萬確診患兒制定一次性現金賠償方案并統籌償付事宜，具體發放由各地政府負責，最終接受賠償方案的受害人高達總數的90.7%?！?1〕參見劉哲瑋：《我國民事糾紛解決模型的反思與重構——從三鹿毒奶粉事件切入》，載《北大法律評論》編輯委員會編：《北大法律評論》第13 卷第1 輯，北京大學出版社2012 年版，第7-8 頁。盡管這一事件的處理在解紛程序上存在瑕疵，但在彼時代表人訴訟束之高閣、公益訴訟尚付闕如的背景下，此種由政府力量積極介入、全面接管和統籌規劃被害人補償的做法并不遜于國際上對同類公共安全事件的處理，并且相較于群體性訴訟制度更加凸顯了補償的快速、全面、相對合理和經濟優勢，因而被學者高度評價為妥善處理大規模群體性侵權事件的范例。〔92〕參見范愉：《群體性侵害事件的多元化解決——三鹿奶粉事件與日本C 型肝炎訴訟案的比較研究》，載《法學家》2009 年第2 期，第57 頁。如果將其中通過重大食品安全事故機制善后處置的突發性和應急性等情形撇除，對群體性的消費侵權行為建立常態化的社會補償機制，將惠及更多的消費者群體。

鑒于國家力量對消費公益訴訟懲罰性賠償的政策推動和積極行動，受害群體的補償性損害賠償請求權具有演化為社會補償權的正當性基礎。一是依靠個人起訴的民事救濟手段在剝離懲罰性賠償的激勵機制后更加難以發揮作用，社會保障法的勃興即為彌補侵權法的救濟功能，通過對損害迅速、確定的救濟填補以民事訴訟為中心的傳統賠償制度的效率缺失?！?3〕參見張俊巖：《風險社會與侵權損害救濟途徑多元化》，載《法學家》2011 年第2 期，第95 頁?，F有公益訴訟旨在強化對企業不法行為的懲罰和威懾，但忽視了對受害群體的權利救濟，既然我國的懲罰性賠償制度已經演化出公共執法模式，那么就應當在其中添加社會保障的法律屬性。二是在比較法上有相近制度可資借鑒。首先是刑事犯罪被害人補償制度，這是世界各國和地區普遍建立的一項社會保障制度，〔94〕參見婁宇：《論社會補償權》，載《法學》2021 年第5 期，第106 頁。以填補刑事訴訟對被害人權利救濟的不足。〔95〕參見鄭尚元主編：《社會保障法》，高等教育出版社 2019 年版，第323 頁。在檢察院就食藥品安全事件提起的刑事附帶民事公益訴訟中，受害群體兼具刑事被害人身份，其社會補償權的正當性更應獲得刑事訴訟之保護人權理念的背書。其次是公害事件被害人補償制度，學理上認為針對公害事件導致的群體性健康損害，在不構成國家責任以及受害人尋求法律救濟困難的前提下，政府應基于社會連帶和分配正義理念對福利資源 “再分配”，通過社會補償措施填補損失。例如，《日本公害健康被害補償法》以迅速、確實地填補公害事件所致被害人健康損害并推行受害人福利事業為宗旨，向企業事先強制課征一筆費用作為補償金來源，由政府建立基金并負責運營?！?6〕參見林秀雄：《日本公害健康被害補償法之簡介》，載《輔仁法學》1990 年第9 期，第475-476 頁。我國臺灣地區設置食品安全保障基金，將針對食品安全事件沒收的不法所得與罰款作為資金來源，用于健康風險評估、消費訴訟輔助、維護受害者健康權益等事業。由此，也可仿效上述做法，將我國的消費公益訴訟懲罰性賠償作為社會補償的資金來源。

不過，有疑義的是社會補償是否需要以國家對人民的生存照顧義務作為法理基礎?！?7〕德國學理對生存照顧的界定如下：因個人的生活已無法自給自足，即便已經掌握了相當程度的生活空間，仍有取用于社會的必要性，凡是所有滿足人們這種“取用必要性”的設備，便是生存照顧。參見陳新民：《公法學札記》，法律出版社2010 年版，第44、63 頁。犯罪被害人補償制度是生存照顧義務的典例，由于補償費用由國家財政負擔，從平衡國家財源和補償必要性的角度須對犯罪被害人的補償請求權施加諸多限制條件。一是限制犯罪行為及其后果，域外法普遍將補償或救助的對象限于暴力犯罪造成的重傷以及死亡被害人的生命和健康法益?！?8〕參見蘭躍軍：《刑事被害人救助立法主要問題及其評析》，載《東方法學》2017 年第2 期，第19 頁。域外代表性立法例參見《德國暴力行為被害人補償法》《歐洲暴力犯罪被害人補償公約》《日本犯罪被害人等給付金支給法》。二是限定犯罪被害人的經濟狀況，若被害人的生活未因犯罪陷入生活困境，則無給予救助的必要?！?9〕參見劉學敏：《臺灣犯罪被害人補償制度評析》，載《臺灣研究集刊》2008 年第2 期，第82 頁。域外代表性立法例參見《荷蘭刑事傷害補償基金法》《瑞典刑事傷害補償法》《日本犯罪被害人等給付金支給法》。按照上述標準，只有健康嚴重受損且處于經濟困窘狀態的被害人才應享有補償權。我國最高人民檢察院發布的《人民檢察院國家司法救助工作細則（試行）》（高檢發刑申字〔2016〕1 號，以下簡稱《司法救助細則》）對救助申請條件的規定也體現了此種生存照顧的精神，〔100〕《司法救助細則》第7 條以正面清單的形式列舉了救助申請條件，要求刑事犯罪被害人或者民事侵權被害人因犯罪或侵權行為陷入生活困難。但如果按照該標準限定消費公益訴訟懲罰性賠償的補償權范圍，那么大量受害人的損失將無法得到有效救濟。如果認為凡是涉事企業的消費者均能就其損失獲得補償，與犯罪被害人補償權相比又過于寬松，難以解釋為何在消費公益訴訟情形下普通消費者能夠獲得如此特殊優待。

本文認為懲罰性賠償消費公益訴訟應確立消費者補償權，且不宜采生存照顧標準。首先，社會補償是一項社會福利制度，約束福利水平的核心因素是資金。犯罪被害人補償權以國家財政為主要財源，財政資金的稀缺性決定了公共預算要平衡各個部門的需求，〔101〕參見劉洲：《財政支出的法律控制——基于公共預算的視角》，法律出版社2012 年版，第108 頁。但是在消費公益訴訟中，消費者補償權的資金來源是企業負擔的懲罰性賠償，且數額能夠覆蓋消費者的補償性賠償，并不需要國家財政的額外投入。參照沃爾澤的多元主義分配正義標準，單個消費公益訴訟可以理解為一個消費者群體權益的共同體，懲罰性賠償金的分配應優先滿足共同體成員的需要，即對消費者的補償性賠償。其次，采生存照顧標準的犯罪被害人補償制度在法理上應屬于社會救助而非社會補償。社會救助以扶貧濟困為宗旨，被害人若因犯罪行為而罹于困頓，則應通過社會救助制度獲得保障。〔102〕參見鐘秉正：《社會福利之法制化》，元照出版有限公司2008 年版，第246 頁。我國《司法救助細則》第7 條明確規定了陷入“生活困難”這一要件，是典型的社會救助?！?03〕關于補償與救助的區別，參見陳彬：《由救助走向補償——論刑事被害人救濟路徑的選擇》，載《中國法學》2009 年第2 期，第183 頁。社會補償以特定事件為給付原因，不對受害人的經濟狀況有特定要求，公害事件被害人補償制度即為適例。食藥品安全事件屬于社會公害事件，廣大消費者群體因此蒙受損失，具有請求社會補償的正當性。美國新近的社會性賠償理論也持相同觀點，認為大規模侵害會對社會造成分散型損害（diffuse harm），〔104〕See Catherine M.Sharkey, Punitive Damages as Societal Damages, 113 Yale Law Journal 347, 392 （2003）.從增進社會福利的角度出發，對民事訴訟原告以外的其他受害群體應予補償，〔105〕同上注，第451 頁。傳統數額分享制度下的分配方案應予改進，對被分享的懲罰性賠償金應建立賠償受害群體的專項代理基金（specialized proxy funds）?！?06〕同上注，第420 頁。

此外，建立消費者補償權還能夠紓解征收合法性的困境，國家出于打擊食藥品企業不法經營行為的需要“征收”了消費者的懲罰性賠償請求權，那么就有義務實現對消費者的補償性賠償。由于公益訴訟是由國家負擔訴訟成本，懲罰性賠償對私人維權的激勵機制并沒有發揮作用，故消費者補償權應僅包括補償性賠償（填補損失），不應涵蓋懲罰性賠償（額外獎勵）。但這并不意味著國家要壟斷懲罰性賠償請求權，鑒于私人獲取侵權信息更加直接，維權方式更為靈活，應肯認懲罰性賠償對私人維權的激勵，只有在激勵不足而導致不法行為難以被有效遏制時，國家才有干預的必要。換言之，私人執法模式下的補償性賠償和懲罰性賠償屬于民法上的請求權，由民事主體自主行權，自行承擔成本并獲取收益；而公共執法模式下的社會補償屬于社會法上的請求權，由國家代表社會利益行權并承擔成本，但僅填補廣大未行權消費者的損失。因此，在公益訴訟發動前，應鼓勵消費者主動維權，私人訴請的懲罰性賠償完全歸于私人所有；在公益訴訟發動后，應限制消費者“搭便車”，不再受理消費者因同一加害行為而另行提起的懲罰性賠償民事訴訟，而且在數額計算上，公共執法模式下的懲罰性賠償還應扣除私人執法模式下已被法院支持的補償性賠償和懲罰性賠償。

（二）權屬安排：社會產權

建立消費者補償權并優先由懲罰性賠償金作為補償義務的資金來源，應有相應的配套管理模式。懲罰性賠償是按照補償性賠償的倍數乘算，實踐中可能會基于部分被害人放棄申請、部分申請因缺乏證據而難以核實等因素導致出現剩余資金，對這部分資金的權屬也需要妥善界定。由前文可知，在我國的公共執法模式下，對懲罰性賠償金的管理主要依托公共財政制度，只不過按照是否限定資金用途區分為統收統支和?？顚Ｓ脙煞N模式。在?？顚Ｓ媚Ｊ较拢袃煞N財政工具可加以調整：一種是財政專項資金，通過設立財政專戶歸集懲罰性賠償金的收繳和支出；另一種是政府性基金，通過基金設立的特定目的管理和使用懲罰性賠償金。

根據財政學的基本原理，公共預算是采專用模式還是公用模式取決于政府所提供公共物品的性質。一般公共物品因其消費上的非競爭性、非排他性特點只能由政府提供，并以稅收作為資金來源，采公用模式；〔107〕參見岳紅舉：《〈預算法〉視闕下政府性基金的法律規制》，載《暨南學報（哲學社會科學版）》2019 年第7 期，第79 頁。而準公共物品因其有限的非競爭性和非排他性而具有收費的可能，可以通過向使用者或者受益者收取合理費用補償特定公共服務的成本，以減輕國家財政負擔，采專用模式。消費公益訴訟應作為一項準公共物品而非一般公共物品，這是因為盡管懲罰性賠償的激勵有限，但仍有消費者愿意自行起訴獲得補償性賠償之外的額外收益。因此，消費公益訴訟原告所投入的訴訟成本可以從勝訴后的懲罰性賠償金中扣除，在財政管理模式上應采專用模式?！?08〕如《江蘇省消費民事公益訴訟賠償金管理暫行辦法》就規定了消費公益訴訟懲罰性賠償金除向消費者支付外，還可用于消費民事公益訴訟案件所需的專家論證咨詢費、檢驗費、鑒定費、律師費、證人出庭作證的合理費用，負責賠償金申領、審核、發放等具體事項的獨立第三方的運作費用以及其他合理支出，保護消費者公共利益產生的其他合理支出。從財政法上看，財政專項資金和政府性基金都是專用于特定公共事務、促進與保障特定公共事業發展的財政工具，但是財政專項資金是純粹的財政性支出資金，資金直接來源于國家公共財政撥款，不與社會公眾形成公法上的金錢給付義務關系，〔109〕參見田開友：《政府性基金課征法治化研究》，中國政法大學出版社2017 年版，第63 頁。制度約束程度比較低。我國財政專項資金的法制化水平也不高，法源效力層級低且數量不足，僅有極少省份出臺了省一級的財政專項資金管理辦法。〔110〕目前只有江蘇省、河北省、福建省、四川省頒布了地方政府規章層級的財政專項資金/財政專戶管理辦法。從財政透明度來看，財政專戶常年居于財政資金信息要素類別的末位，〔111〕參見鄭春榮、蔣洪、彭軍：《中國財政透明度評估（2014）》，載《上海財經大學學報》2014 年第6 期，第5-11 頁；楊丹芳、呂凱波、曾軍平：《中國財政透明度評估（2015）》，載《上海財經大學學報》2015 年第5 期，第5-14 頁；呂凱波、鄧淑蓮、楊丹芳：《中國省級財政透明度評估（2016）》，載《上海財經大學學報》2017 年第1 期，第14-22 頁；鄧淑蓮、曾軍平、鄭春榮、朱穎：《中國省級財政透明度評估（2017）》，載《上海財經大學學報》2018 年第3 期，第19-27 頁。有研究者認為，當前財政專戶不僅缺乏有效的外部監督，有些地方甚至連基本的內控體系都沒有，專戶資金“監守自盜”的現象時有發生。〔112〕同上注，鄭春榮、蔣洪、彭軍文，第9 頁。

與財政專項資金相比，政府性基金的制度化水平和法治化要求更高。政府性基金是各級政府及其所屬部門依照法律、行政法規的規定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的專項用于特定公共事業發展的資金?！?13〕參見《預算法》第9 條第1 款。政府性基金具有以下基本特征。（1）課征依據法定：政府性基金的設立要受法律保留原則或授權明確性原則的限制?！?14〕參見田開友：《政府性基金課征的法治化及其制度路徑》，載《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2015 年第5 期，第33 頁。（2）課征目的為實施特別政策：政府性基金用以支應國家為履行特定公共職能或行政給付義務而產生的資金需求，有明確的特別政策目的?！?15〕同上注，第39 頁。（3）課征對象特定：政府性基金秉承受益者付費原則，繳費義務人與特定公共事業發展之間具有潛在的受益對價或者利益關聯?！?16〕參見岳紅舉：《〈預算法〉視闕下政府性基金的法律規制》，載《暨南學報（哲學社會科學版）》2019 年第7 期，第80 頁。（4）?？顚Ｓ茫捍藶檎曰饏^別于一般公共預算的最大特征，也是設立政府性基金的基本要求?！?17〕參見熊偉：《?？顚Ｓ玫恼曰鸺捌漕A算特質》，載《交大法學》2012 年第1 期，第70 頁。目前消費公益訴訟懲罰性賠償在規范層面還缺乏法律授權和一系列的細化規則，如果以政府性特別基金作為懲罰性賠償金的管理機制，將有助于推動和完善公益訴訟的專項立法。此外，各主體之間的權利義務關系也能夠通過政府性基金予以明確，比如涉事企業可作為繳費義務人，懲罰性賠償金專用于實現消費者補償權、填補公益訴訟支出及其他公益目的。這在域外法上也有例可循，在數額分享制度中，美國部分州便是將被分享的懲罰性賠償金挹注給政府或法院設立的特定基金。

但是，我國的政府性基金制度也有較多的限制性因素。首先，政府性基金的設立依據為法律和行政法規，實行中央一級審批制度，以體現嚴肅性和權威性，但制度剛性也使得其設立審批很難跟進全國各地公益訴訟飛速發展的需求。其次，出于嚴格財政監管的要求，政府性基金的支用應與預算編制相符，以防挪作他用，但公益訴訟懲罰性賠償金（尤其是剩余資金）的使用需要一定的裁量自由，根據消費維權事業的實際情況和需求靈活安排資金支用。實踐中已經出現檢察院設立的食品安全公益基金因為用途不明確而導致支出困難，產生了“冬眠基金”。此外，對政府性基金出于審慎監管的考量，沒有保值增值的要求，容易造成資金沉淀。最后，我國政府性基金的法治化程度也不容樂觀，收支分離未被嚴格遵守。征收主體和使用主體雖然形式上分立，但在利益歸屬上卻具有很強的一致性，〔118〕參見田開友：《政府性基金課征法治化研究》，中國政法大學出版社2017 年版，第137 頁。有相當一部分的政府性基金出現了收支“一體化”，〔119〕參見馮俏彬：《國家治理視角下的政府性基金管理研究》，載《地方財政研究》2015 年第7 期，第18 頁。充用于包括“人員經費和公用經費在內的經常性支出”等情況屢見不鮮?！?20〕參見田開友：《政府性基金課征法治化研究》，中國政法大學出版社2017 年版，第140 頁。

囿于我國目前的財政法治水平，不論是通過財政專項資金還是政府性基金管理懲罰性賠償金，都需要以優化和健全現有財政制度為前提，而財政法治化對制度約束的剛性要求又會與懲罰性賠償金的靈活分配產生矛盾，導致“一放就亂，一管就死”。作為財政收入的懲罰性賠償金在權屬性質上等同于國有資產，難以體現消費公益訴訟懲罰性賠償的社會屬性。在社會法中，除了由政府負責、公共財政負擔的社會保障模式之外，還有社會力量廣泛參與和提供公共服務的情形，〔121〕參見金錦萍：《論基本公共服務提供的組織形式選擇——兼論營利法人與非營利法人分類的規范意義》，載《當代法學》2018 年第4 期，第15-16 頁。在此種模式下，社會團體、基金會、社會服務機構、公益或慈善信托等社會組織的財產也是專用于社會公共事業。負有特定社會法義務主體的財產權屬既不同于私人產權，也不同于公共產權，而是一種專屬于社會法領域的社會產權。社會產權是控制權與剩余利益索取權相分離的一種產權形式，控制權由負擔社會法義務的主體享有，而剩余利益索取權由特定范圍的社會公眾群體享有。社會產權不適用國有資產規則，但適用社會法上的特殊財產規則，包括使用目的限制、禁止利益分配、保值增值、強制性年度公益支出等規則?！?22〕參見金錦萍：《尋求特權還是平等：非營利組織財產權利的法律保障——兼論“公益產權”概念的意義和局限性》，載《中國非營利評論》2008 年第1 期，第1-15 頁。在社會產權的獨立性意義上，也有學者提出了類似主張，例如“社會保險基金作為一種具有社會權屬性的財產，是屬于特定社會成員共有的財產”。參見黎建飛、謝冰清：《公權視野下社會保險基金權屬問題之審思》，載《湖南社會科學》2016 年第4 期，第65 頁。同樣觀點，參見彭麗萍：《社會保障基金信托法律問題研究》，法律出版社2013 年版，第58-59 頁。

社會產權作為社會法的基本范疇，可以明晰懲罰性賠償金的權屬安排。由社會產權所界定的懲罰性賠償金不再具有公法債權屬性，能夠與行政罰款和刑事罰金相區別，從而解決一事不二罰的合法性難題。在公益訴訟的語境下，社會力量的參與本就薄弱，引入社會產權符合社會共治的政策倡導，由社會組織承擔懲罰性賠償金的管理職能，在專業性、親民性和靈活性等方面獨具優勢，在社會產權治理結構中履行社會監督義務的主體也能確保資金使用的透明?！?23〕參見王名、賈西津：《試論基金會的產權與治理結構》，載巫永平主編：《公共管理評論》（第1 卷），清華大學出版社2004 年版，第122-123 頁。消協組織作為《消費者權益保護法》明文規定的對商品和服務負擔社會監督義務的社會團體，也是消費公益訴訟的另一適格原告，適合作為懲罰性賠償金的管理機構。但是消協組織又不同于民間意義上的社會團體，而是具有一定的官方性質，消協組織的經費開支也要納入國家財政統籌?！?24〕參見孫穎：《“消法”修改語境下中國消費者組織的重構》，載《中國法學》2013 年第4 期，第87-89 頁；金錦萍：《消費者協會法律地位再探析》，載《中國市場監管研究》2023 年第3 期，第25-29 頁。如果比照財政撥款管理懲罰性賠償金，則等同于適用國有資產規則，與社會產權的屬性和優勢相背離。因此，更合理的組織形式是消協組織設立基金會或公益信托。這一理論構想已獲得實踐支持。2022 年3 月上海市消保委牽頭成立了首個地方消費者權益保護基金會，專用于支持開展消費維權事業?！?25〕參見陳友敏：《首家地方消費者權益保護基金會成立》，載《上海法治報》2022 年3 月15 日，第3 版。懲罰性賠償金可以作為基金會財產，不過因為負擔社會補償義務等特定目的要求，不宜與基金會的一般財產混同。以往的公益實踐有一種做法是將公益信托嵌入基金會，以信托方式在基金會內部設置專項基金，由基金會擔任受托人，組建由捐贈人、公益機構等共同參與的管委會并制定管理規則，專用于特定公益項目。〔126〕參見金錦萍：《論公益信托之界定及其規范意義》，載《華東政法大學學報》2015 年第6 期，第84 頁。專項基金能夠發揮信托財產管理專業化的要求，對償付被害人后的剩余資金能夠實現保值增值功能，對剩余資金的使用可根據基金規則或“近似原則”專用于特定公益事業。不過，設立基金會的要求比較苛刻，運行成本較高，〔127〕參見金錦萍：《中國非營利組織法前沿問題》，社會科學文獻出版社2014 年版，第139 頁。而信托則相對靈活，在不具備基金會設立條件的地區可以由消協組織作為受托人設立公益訴訟信托，依據社會產權的基本原理和公益信托的法律規定，專用于消費公益訴訟懲罰性賠償金的管理和使用。

（三）國家職能：能動司法

與一般訴權不同，社會法上的訴權通常秉持相當的司法克制，〔128〕不過，司法在社會權的法律續造上也有突破克制主義的例外，德國社會法院就在公民社會保障權利由司法確認并執行、實現權利“可訴性”等方面進行了很多有益嘗試。具體介紹，參見婁宇：《公民社會保障權利“可訴化”的突破——德國社會法形成請求權制度述評與啟示》，載《行政法學研究》2013 年第1 期，第122-130 頁。這是因為特定社會成員享有的社會權利受制于社會發展水平和公共財政狀況，司法權無權干預國家給付關系，應由立法機關和行政機關決定公共資源的分配。〔129〕參見余少祥：《社會法的訴訟機制：特性及其限制》，載《江淮論壇》2015 年第5 期，第18-19 頁。不過，前述觀點在公益訴訟的語境下并不適用。首先，公益訴訟的勝訴效果即為實現社會權利，在機制上有別于傳統意義上由特定機構履行社會保障義務的國家給付方式。其次，公益訴訟賦予法院主動維護公共利益的司法職能，在本文論題下即履行分配正義的共同體義務，出于對社會權利的保障，法院有權對資金分配作出裁判。最后，在公益訴訟被告被判處承擔懲罰性賠償時，社會權利的實現得益于對懲罰性賠償金的管理和分配，無需耗費財政收入。從域外公益訴訟的發展趨勢來看，公益訴訟的功能已經超越了糾紛解決，通過積極的司法能動主義參與社會治理。〔130〕參見王福華：《公益訴訟的法理基礎》，載《法制與社會發展》2022 年第2 期，第74 頁。因此，在社會法視角下，消費公益訴訟可作為一種特殊的社會權利保障機制，即通過司法機關的能動司法積極管理懲罰性賠償金的歸屬和分配，保障和救濟消費者的社會權利。

在懲罰性賠償金分配的美國司法實踐上，也曾產生過在欠缺立法的情況下法院能否基于慈善或公益目的主動分配賠償金的討論。傳統觀點對此持否認態度，但新近判例及其支持觀點予以肯認：一方面，立法落后于實踐需求，且法律也無法為個案中涌現的各種問題提供靈活的解決方案；另一方面，根據懲罰性賠償應補償社會性損害的理念，以及懲罰性賠償的衡平法性質，法院有權主動為其他潛在受害人提供救濟。〔131〕See Catherine M.Sharkey, Punitive Damages as Societal Damages, 113 Yale Law Journal 347, 425-427 （2003）.源于前述“Dardinger 案”等代表性判例的治愈性賠償理論就提出懲罰性賠償金應用于治愈不法行為導致的社會損害，法院有權對懲罰性賠償金如何治愈社會損害作出裁判。不同于傳統的數額分享制度，治愈性賠償更尊重原告的處分權，如果原告聲明愿意將部分懲罰性賠償金用于特定慈善事業，則原告須簽署一份具有拘束力的協議并交由法庭登記，勝訴后該筆資金的使用將受法院監督?！?32〕See Leah R.Mervine, Bridging the Philosophical Void in Punitive Damages: Empowering Plaintiffs and Society through Curative Damages, 54 Buffalo Law Review 1587, 1637-1638 （2007）.

懲罰性賠償的理論演進表明，美國法關注懲罰性賠償的社會效益功能如何更好地實現，并強調司法權的能動介入。從我國消費公益訴訟的實踐來看，大量裁判并未明確懲罰性賠償金的歸屬和分配，出于分配正義理念和保障社會效益的追求，法院應積極對該事項作出裁判。參照社會補償理論，消費公益訴訟懲罰性賠償金應作為消費者補償權的資金來源，分配給食藥品安全事件或類似大規模消費侵權事件的受害者。這一事項的審理應有別于確定被告責任的對抗制審查而貫徹協商性司法理念，〔133〕協商性司法是多方主體通過對話與協商解決糾紛的司法模式。參見唐力：《論協商性司法的理論基礎》，載《現代法學》2008 年第6 期，第112-120 頁。即由公益訴訟的多方主體開展對話共同協商，因地制宜地確立懲罰性賠償金的管理模式和分配方案。在管理模式上，參照社會產權理論，應根據本地情況選擇合適的組織形式，鼓勵通過基金會或公益訴訟信托管理賠償金。在監督機制的設立上，檢察院、消協組織等代表公共利益的主體應積極行使監督職能，具體表現為參與資金管理方式、使用目的等規則的制定，在公益訴訟信托或專項基金中擔任監察人，對資金的管理使用情況定期開展監督并向社會公示。在償付消費者的程序設計上，應盡可能地減少當事人的維權成本，已有檢察院在獲得懲罰性賠償消費公益訴訟的勝訴判決后，自主設計微信小程序，只需消費者上傳電子消費記錄、身份證號和銀行賬號即可完成債權申報，通過審核后便能獲得賠償，此種簡易處理機制取得了良好的社會效果。

四、結論

不同于美國的私人執法模式，我國的消費公益訴訟懲罰性賠償采取的是公共執法模式。在公共執法模式下，司法實踐中直接將懲罰性賠償金收歸國庫的通行做法凸顯了公法債權理論的窠臼，存在一系列合法性難題，不僅難以與我國現行的公法體系相銜接，也無法通過規制公益訴權得到紓解。消費公益訴訟懲罰性賠償金的歸屬和分配需要明晰以下三個問題：首先，依托于私人執法模式的數額分享制度無法直接移植；其次，公法債權的性質界定無法證成政府主導模式的正當性；最后，作為受損方的消費者群體利益應予考量。

數額分享制度的正當性基礎及其新近理論演進表明，公共執法模式下懲罰性賠償金的歸屬和分配應關注如何更好地實現社會效益，其背后的分配正義理念能夠為我國的制度建構提供價值指引。社會法的基本范疇可作為理論資源，對懲罰性賠償金的分配依據、管理模式和職能主體予以界定。首先，對消費者損失的救濟應確立社會補償權，懲罰性賠償金的分配應優先滿足消費者社會補償權的實現。其次，懲罰性賠償金的權屬應明確為社會產權，為彌補政府主導模式的不足，可考慮設立基金會或者公益訴訟信托作為懲罰性賠償金的組織管理形式。最后，懲罰性賠償消費公益訴訟應明晰相關主體在管理和分配問題上的職能，法院應貫徹能動司法和協商性司法理念，檢察院、消協組織應積極履行監督職能，共同建立高效的分配程序。