整體主義視野下債務催收行業的法律治理

●馮 輝

一、問題的緣起

近十年來乃至更早，在國家關于普惠金融和信用消費的政策激勵下，〔1〕國務院2015 年頒布《關于印發推進普惠金融發展規劃（2016—2020 年）的通知》，其中提到“提高金融服務的覆蓋率、可得性和滿意度，增強所有市場主體和廣大人民群眾對金融服務的獲得感”“促進消費金融公司和汽車金融公司發展，激發消費潛力，促進消費升級”。信貸行業發展迅猛，信用卡、小額信用貸款特別是網絡信用貸款等金融產品迅速擴張。受貸款機構過度誘導、社會信用環境不佳等因素的影響，規模巨大的逾期欠款隨之產生并不斷累積，帶動了債務催收行業的興起。與債務催收〔2〕催收機構多以“資產管理公司”“信用風險管理公司”“信息科技公司”等為名稱，業務范圍包含了債務催收。出于風險隔離、提高效率、轉移成本等考慮，商業銀行大多選擇委外催收，網貸機構選擇自行催收和委外催收的都有，而且二者也時常轉化，比如商業銀行自行催收效果不佳時，往往會選擇向催收機構低價轉讓債權（不良資產），催收機構遂成為債權人，此時再區分自行催收與委外催收，實際意義有限。鑒于二者涉及的法律問題在性質上基本一致，故予以一并論述，在有必要區分處再作說明。巨大的行業規模及經濟、社會影響相比，〔3〕因缺乏官方數據統計，據有關媒體估算，截至2019 年6 月，我國實際從事催收業務的機構已近5000 家，僅商業銀行委外催收涉及的欠款已逾萬億。參見趙一葦：《萬億催收市場：灰色地帶的監管與混亂》，載中國新聞周刊官網，http://www.inewsweek.cn/finance/2019-12-20/8118.shtml，2023 年8 月17 日訪問。立法、監管和理論研究對債務催收行業的重視遠遠不夠，實踐中，更是因一些違法或不當催收個案而被嚴重“污名化”。立法和監管主要將催收作為一種違法犯罪行為予以懲戒和打擊，以惡意投訴、逃避還債為核心的“職業反催收”成為主要的“黑灰產業”之一，使得正常的催收行為受到干擾，行業性的合規機制難以形成，行業對法律治理的正當需求無法滿足，由此導致借貸交易安全無法保障、逃廢債問題日趨嚴峻等連鎖反應。

催收是金融市場體系的內在組成部分，具有重要的經濟和社會功能。目前對違法或不當催收具體行為的監管，尚不足以代替整體性的行業治理，后者才是規范催收機構及催收行為、發揮催收行業對維護金融市場交易安全及改善社會信用環境等價值的根本出路。循此思路，本文嘗試從整體主義視角出發，〔4〕需說明的是，本文闡述的整體主義并非哲學或解釋學意義上的專門概念，而是社會科學領域一種分析和解決問題的理念及方法。在理念上，強調超出問題本身而深入背后的制度約束，在考量多重因素和背景的基礎上權衡出綜合效果最佳的方案；追求社會整體利益，對不同當事人的利益沖突予以平衡、協調。在方法上，強調監管規則、行業規則與組織內部規則的銜接，降低市場交易費用和監管實施成本；引導當事人建立對自身行為及結果的預期，實現效率、公平、秩序、公共福利等多元價值的平衡與兼顧；注重配套制度建設，通過不同制度和規范之間的協同實現法律治理的綜合效果。總體而言，其重點強調在政府的經濟與社會治理中應實施全面、系統的規則治理，而非局限于針對具體市場主體及其行為的監管。參見馮輝：《整體主義視野下離職競業限制違約金的法律治理》，載《清華法學》2023 年第2 期，第152 頁。先厘定催收的法律屬性并分析當前催收行業監管存在的主要困境；進而全面闡述和型塑催收行業治理的法律構造及相應的實體規則，對催收行業的立法模式、主管機構、監管標準、行業合規、風險控制等理論與實踐、體制與機制、制度與規則等重點與難點問題進行體系化的建構、分析并提出因應之策；最后從完善配套制度的角度，對我國催收行業法律治理的制度及規則協同進行分析，以期對催收行業立法與監管的完善、信用貸款行業的良性發展、社會信用環境的改善等事關金融市場穩定與發展的重大問題有所裨益。

二、債務催收的法律屬性

債務催收的法律屬性是法律治理的前提性問題，厘定催收行為和催收機構的法律屬性，才能對當前我國債務催收行業的監管困境進行對應性分析。

（一）催收行為的法律屬性

從法律關系的角度看，催收是民法上的私力救濟行為，系債權人自行或委托他人向債務人催討逾期未償還的欠款。其既可直接向債務人催討，也可通過訴訟要求法院判決債務人償還并強制執行，但后者因訴訟成本較高、耗時較長，故實踐中直接向債務人催討的形式更為常見。從合法性角度觀之，催收屬于中性的“工具性”行為，合法的催收行為屬于私力救濟，違法的催收行為可能構成《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）規定的侵犯他人人格權的行為，或者《中華人民共和國治安管理處罰法》規定的尋釁滋事、侵犯他人人身權利等行為，或者《中華人民共和國刑法》規定的故意傷害、非法拘禁、侮辱、尋釁滋事、侵犯公民個人信息、冒充國家公職人員等罪名。〔5〕《中華人民共和國刑法修正案（十一）》增設了“催收非法債務罪”（第293 條），適用這一罪名的前提是催收“非法債務”，實際上限縮了該條款的適用范圍。放高利貸行為本身并不觸犯刑法，催收非法債務罪的本意是以刑法方式打擊高利貸，但因該罪將“跟蹤”“騷擾”等俗稱的“軟暴力催收”納入規制對象，一來強化了對催收合法債務行為的威懾力，二來也在一定程度上加劇了催收行業的“污名化”。

判斷催收行為是否合法的依據是現行法律規范（廣義，含法律、法規、規章、其他具有同等效力的規范性文件等，下同），但由于直接涉及催收的法律規范較少，所以對于尚未明確違反現行法律規范但對債務人的生活和工作構成嚴重負面影響的催收行為，比如跟蹤、騷擾、公開債務人欠款信息、聯系債務人親友等行為，一般稱為“不當催收”或“軟暴力催收”。對于這類行為，在高位階的法律規范中通常難以清晰界定，故多見于低位階的法律規范或公共政策中予以概括性說明或不完全列舉，抑或由監管機構基于“結果主義”，根據已有法律規范的基本原則或兜底條款予以懲罰或禁止。

（二）催收機構的法律屬性

總體上，具體催收行為的法律屬性可被清晰界定，而對催收機構或催收行業法律屬性的界定則比較復雜，而這又是進行行業性立法和整體性法律治理的前提。對此，有觀點認為，催收屬于貸后不良資產處置的一種形式，催收機構與資產管理公司的業務范圍相近，故而傾向于將催收行業作為資產管理行業的一部分。〔6〕參見董裕平、王育森、石琦：《個貸類不良資產業務特點與展業策略》，載《債券》2022 年第6 期，第52 頁。實踐中，不少規模較大的頭部催收機構就是以“資產管理公司”為名登記的。此一觀點有其合理性，但也存在不妥之處。一方面，“資產管理公司”“資產管理”的準確含義有待界定。根據國務院2000 年頒布的《金融資產管理公司條例》，金融資產管理公司是指“經國務院決定設立的收購國有銀行不良貸款，管理和處置因收購國有銀行不良貸款形成的資產的國有獨資非銀行金融機構。”根據央行、原銀保監會、證監會等部門2018 年頒布的《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》，“資產管理業務”是指“銀行、信托、證券、基金、期貨、保險資產管理機構、金融資產投資公司等金融機構接受投資者委托，對受托的投資者財產進行投資和管理的金融服務。”上述規定與主要從事催收業務的“資產管理公司”明顯有別。與之相較，我國對非金融資產管理公司以及非金融機構從事資產管理業務在設立登記和日常管理上并不是特別嚴格，實踐中，大部分的“資產管理公司”在國務院2014 年頒布的《關于界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任的意見》和中共中央、國務院2017 年頒布的《關于服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革的若干意見》中被界定為“地方資產管理公司”，屬于“地方金融組織”，主要從事地方金融企業不良資產的批量收購和處置業務。催收雖屬不良資產處置的一種形式，但其不是地方資產管理公司在制度設計上的主營業務和主要金融功能。〔7〕比如，上海市地方金融監督管理局2021 年頒布的《上海市地方資產管理公司監督管理暫行辦法》（以下簡稱《上海地方資產管理公司辦法》）第2 條規定：“本辦法所稱地方資產管理公司是指經上海市人民政府依法設立或授權，經中國銀行保險監督管理委員會公布，參與本市范圍內金融企業不良資產批量收購、處置業務的資產管理或經營公司。”將催收機構設立為地方資產管理公司，本質上就是為了給自己確立合法身份或在監管機構面前證明自己具有合法身份而作出的一種“掛靠”或“依附”。一般情況下，只有頭部催收機構才設立為地方資產管理公司，因為其設立條件和監管均較為嚴格，〔8〕比如，根據《上海地方資產管理公司辦法》的規定，設立地方資產管理公司的注冊資本最低限額為10 億元人民幣且為實繳資本，設立實行行政許可和持牌管理；應建立規范的資產風險分類制度和風險準備金制度，足額計提風險損失準備。而更多的催收機構選擇設立的是信用風險管理公司、信息科技公司等，這顯然是基于注冊便利的實用主義考慮，其中不乏有利用工商登記制度不甚嚴格之嫌，不能作為法律屬性界定之參照。另一方面，倘若將催收行業定位為地方資產管理行業的分支，則催收行業的專門立法、催收行業的整體治理可能會遙遙無期。所以，套用資產管理行業的監管模式，無助于解決催收行業當下面臨的困境。

（三）催收機構應定位為金融中介服務機構

從催收行為的成因、實施方式及其具有的經濟與社會功能層面分析，將催收機構定位為金融中介服務機構似更合理，使其與《網絡借貸信息中介機構業務活動暫行管理辦法》（原銀監會、國家網信辦等，2016，以下簡稱《網貸信息中介辦法》）規定的網貸信息中介機構和《商業銀行互聯網貸款管理暫行辦法》（原銀保監會，2020，以下簡稱《銀行互聯網貸款辦法》）規定的銀行業金融機構、小額貸款公司之外的非貸款類助貸機構相似。金融中介服務機構不直接介入資金融通和金融產品交易，只為交易主體提供締約、信用評級與評價、風險評估與控制、糾紛解決與權益救濟等中介服務。〔9〕參見何玨、梅國平、季凱文：《強監管下P2P 網貸平臺能否提供純信息中介服務？——基于演化博弈模型及仿真分析》，載《管理評論》2021 年第8 期，第129 頁。其一般以普通商事主體的形式登記，但以提供金融中介服務為主營業務，只需要在金融監管機構備案或取得相關金融行政許可并受金融監管機構監管即可。由此來看，催收機構的主營業務是為債權人提供債務催討服務，屬于典型的金融中介服務，只是因為目前商事登記機構一般不將其作為獨立行業而只是一種業務，加上催收行業的“污名化”環境，才使得多數的催收機構登記成了地方資產管理公司或普通商事組織。

而且，由于現代金融市場中金融業務類型紛繁復雜、互相交錯者甚多，地方資產管理公司從事催收業務、催收機構從事催收以外的不良資產處置業務的“混業經營”現象較為普遍，故從行業發展的角度審視，將催收定位為金融中介服務，催收機構屬于一類獨立的金融中介服務機構，更有利于行業的健康和穩健發展。

三、我國債務催收行業的監管困境

我國債務催收行業存在的主要問題在于違法或不當催收屢禁不止、難以根絕，這也是催收行業飽受詬病并被“污名化”的重要原因之一。其實，違法或不當行為在任何一個行業都會不同程度地存在，故而并不能成為否認催收行業具有正當性的理由。〔10〕參見魯籬：《論金融司法與金融監管協同治理機制》，載《中國法學》2021 年第2 期，第193 頁。換言之，即使監管的目標是禁止和打擊違法或不當催收行為，但持續高壓的監管環境并未能造就一個風清氣正的行業生態。〔11〕參見靳文輝：《論金融監管法的體系化建構》，載《法學》2023 年第4 期，第140 頁。可見，將催收行業的監管定位于打擊違法犯罪行為的思路，導致了催收行業應然的經濟與社會功能被抑制，行業性合規機制難以形成，故而有必要反思既有的監管理念和方法，通過轉換理念和方法、改變思路，將監管從對具體催收行為的監管轉向整體性的行業治理。

從催收的經濟與社會屬性出發，可以揭示其與監管之間的內在矛盾，從而洞察催收行業監管的實質困境。

（一）理念層面的困境：債務人違約與債務人保護之間的矛盾

債務人違約是引發催收之前提，但受到催收“污名化”及暴力、軟暴力催收個案的影響，理論界和實務界有不少觀點認為，催收監管的重要目標之一是保護債務人。此觀點有一定的道德正義感和理論吸引力，但并不準確。如果保護債務人指的是使其免受違法或不當催收行為的侵害，那么此時對債務人的保護與普通公民保護并無二致；如果保護債務人指的是應對債務人的債務予以寬限或減免，那么可能會刺激債務人的逃廢債行為，引發嚴重的道德風險，也與民法、民事訴訟法領域的現行制度相悖。將缺乏嚴謹、準確界定的“保護債務人”作為重要目標，是監管局限于打擊違法犯罪、“反催收”黑灰產日益興起的深層次原因。

對于債務人違約，法律的首要目標應是保護債權人，催收就是對債權人利益實施救濟的一種重要方式，監管的任務應是規范催收行為、確立行業秩序，避免因矯枉過正，妨礙對債權人的保護。〔12〕See Neil L.Sobol, Protecting Consumers from Zombie-Debt Collectors, New Mexico Law Review, Vol.44, No.2, Summer 2014, p.343.真正的問題其實在于，我國催收行業的興起與多年來普惠性信用貸款產品的盛行密切相關，包括商業銀行在內，小額貸款公司、網貸公司等貸款機構為了擴大資產規模、刺激信用消費、賺取貸款利息，普遍降低甚至放棄信用審查標準，通過采取誘導性宣傳和銷售方式，針對低信用、負信用的債務人放貸，甚至誘導債務人“以貸養貸”，〔13〕參見馮果、蔣莎莎：《論我國P2P 網絡貸款平臺的異化及其監管》，載《法商研究》2013 年第5 期，第31 頁。導致債務人違約從正常借貸交易中的概率性風險異化為較為普遍的現象，逾期利息和催收傭金異化為貸款機構和催收機構的主要利潤來源。這種異化的催收已不是在債權人正常利益受到債務人違約之損害、處于弱勢地位而實施的被動性救濟機制，而是在很大程度上變成了貸款機構誘導放貸、催收機構牟取利益的主動性營利工具。〔14〕參見黎四奇：《我國債務委外催收存在的問題與解構》，載《中南大學學報（社會科學版）》2019 年第2 期，第34 頁。所謂債務人保護只有在此語境下才具有超越一般性人身安全保護和道德風險之外的獨特內涵。

（二）方法層面的困境：催收個別化實踐與監管標準化之間的矛盾

在行為模式上，催收是一種高度個別化、分散化的行為，但是監管機構則希望通過標準化監管提高監管效率、塑造行業秩序。〔15〕See Emily Schmidt, Why Is a Debt Collector Texting Me? The Modernization of Debt Collection Practices, University of Cincinnati Law Review, Vol.91, No.1, 2022, p.258.實踐中，不管是當面催收、電話和短信催收還是智能催收，面對千差萬別的債務人情況，催收機構的價值就在于對債務人予以類型化區分，通過與不同類型債務人的精準溝通來抑制其道德風險、增加其還款意愿和能力，使債權人在不愿意投入或不擅長從事的領域盡可能地減少損失。

問題在于，催收的個別化、分散化越發達，發生違法或不當行為的不確定性就越突出。而催收對具體催收人員與債務人直接溝通的依賴，使催收機構內部合規面臨失靈的風險，無法保證每位催收人員的每次催收行為都會嚴格遵守催收機構的內部規定。目前，我國沒有直接涉及催收行為具體標準的法律規范，但有不少行業自律公約存在相關規定。比如，中國互聯網金融協會2018 年頒布的《互聯網金融逾期債務催收自律公約（試行）》（以下簡稱《互聯網金融催收自律公約》）、中國銀行業協會2021 年頒布的《信用卡催收工作指引（試行）》（以下簡稱《信用卡催收指引》）對催收的時間、頻率、方式、禁令等問題作出了詳細規定，旨在塑造催收的行為規范和標準。標準化監管固然有規范催收行為之功能，但也存在形式主義的風險。一般情況下，標準的內容越嚴格、具體，越易引發針對性的規避；催收人員的規避行為往往超出催收機構的內部監管能力，而依賴債務人投訴實施結果主義的監管，又容易被借機逃廢債的債務人所利用，從而妨礙正常的催收行為，產生“舍本”（債權人保護）“逐末”（懲戒違反行為標準的催收機構及人員）的弊端；而且，監管過度集中于行為標準，還易忽視催收機構在行業正當性、個人信息處理特殊性、混業經營風險控制等更重要的體制性問題上存在的規則治理需求，這種“戴著鐐銬跳舞”抑制了催收機構在提高債務人償還能力、修復債務人信用等經濟與社會功能上的作用。〔16〕參見譚曼、段明：《中國債務催收行業的機遇、挑戰及其治理》，載《首都師范大學學報（社會科學版）》2019 年第2 期，第42 頁。

（三）現實層面的困境：催收對債務人及第三人信息依賴與法律及監管對個人信息嚴格保護之間的矛盾

近年來，在監管敏感度日益增加、催收機構自我合規意識日漸增強的背景下，一方面，對暴力、軟暴力催收的整治效果明顯，不再成為困擾整個行業發展的桎梏；另一方面，催收機構在個人信息處理上存在的法律風險開始突顯。催收對債務人信息尤其是真實有效的聯系方式（比如電話、工作單位、住所）存在高度依賴，一旦債務人因主觀或客觀原因處于失聯狀態，任何催收行為就喪失了實施的條件。對此，催收機構往往通過各種手段獲取債務人的快遞、外賣地址及電話，以及手機通訊錄或通話記錄；或者聯系債務人親友等第三人，以及債務人原工作單位或住所。在此過程中，即使催收機構不實施騷擾行為，也很容易構成對債務人及第三人信息的侵犯。

盡管我國法律及司法解釋對個人信息的保護力度日益增強，如2015 年頒布的《中華人民共和國刑法修正案（九）》將出售、非法提供公民個人信息罪修改為侵犯公民個人信息罪，提高了對侵犯公民個人信息行為的刑法規制力度；2017 年“兩高”頒布《關于辦理侵犯公民個人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對侵犯公民個人信息罪的犯罪構成作出了具體解釋，進一步強化了對催收中個人信息處理的威懾；至2021 年《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）公布，整個社會一方面形成了從嚴保護公民個人信息的強烈共識，另一方面也導致了不同行業（如催收行業）個人信息處理的特殊性、不同內容的個人信息處理（如個人信用信息）的特殊性、個人信息保護與其他社會公共利益（如催收行業的客觀需要、債權人保護、逃廢債行為規制）的平衡等問題被擱置或忽略。而《個人信息保護法》雖本身具有完整的規則體系，但因“一刀切”的立法模式和從嚴保護的整體立場而被執法機關剛性適用，對于告知同意、最小必要等核心規則如何具體適用存在一定的模糊與爭議。〔17〕參見張濤：《探尋個人信息保護的風險控制路徑之維》，載《法學》2022 年第6 期，第60 頁。近年來，催收機構及催收人員越來越多地受到行政處罰或被追究刑事責任，與對債務人個人信息的處理不當有相當程度的關聯，〔18〕參見周光權：《委托處理個人信息與侵犯公民個人信息罪——結合〈個人信息保護法〉第21 條的分析》，載《環球法律評論》2021 年第6 期，第24 頁。這與傳統的侵犯債務人人身安全的暴力催收行為有著顯著不同，如何設定催收中個人信息的處理規則亟待明確。

綜上可知，催收機構的經濟與社會屬性、催收行為的客觀需要與當前催收監管的理念和方法之間具有內在矛盾。這既是催收的具體行為監管日趨嚴格但行業秩序難以形成、監管和行業發展均陷入困境的癥結所在，同時也構成了行業性立法的必要性和行業法律治理的起點。

四、債務催收行業治理的法律構造

以催收機構作為金融中介服務機構的法律屬性為基礎，結合催收行業監管困境中存在的主要問題，可考慮從以下四個密切相關的命題入手對催收行業整體治理的法律構造及核心規則體系進行分析和構建：（1）立法模式與行業主管機構；（2）市場準入與行為標準；（3）個人信息處理的特殊規則；（4）混業經營的風險控制。其中，立法模式與行業主管機構為催收行業的法律治理奠定了法律規范基礎和實體組織基礎；市場準入與行為標準為催收行業的法律治理設置了基本的監管依據和框架；個人信息處理和混業經營則集中體現了催收行業不同于其他行業的特殊性，關乎到行業的整體合規和長遠發展。所以，只有明確相關規則和強化風險控制，才有助于在監管利益、行業利益與公眾利益之間達到平衡。

（一）債務催收的立法模式與行業主管機構

催收行業的立法模式和行業主管機構既是機構與行為監管的依據，也是行業性立法需要解決的基礎性問題。

1.以專門立法引領催收行業的整體法律治理

無論是確立行業的法律地位還是規則體系，專門立法都是行業性立法不可或缺的條件，也是行業法律治理的依據和基礎。〔19〕參見張新平：《網絡平臺治理立法的反思與完善》，載《中國法學》2023 年第3 期，第132 頁。我國理論界和實務界對于催收行業專門立法的呼吁由來已久，亦有政協委員提出過相關提案，〔20〕2018 年3 月，全國政協委員王貴國向十三屆全國政協一次會議正式提交的《關于加快推動第三方債務催收行業立法的提案》被轉為《意見和建議》送全國人大常委會法工委。參見《行業亂象監管缺失，全國政協提案首提催收行業立法》，載搜狐網，https://www.sohu.com/a/225671651_244322，2023 年8 月17 日訪問。相應的域外可資借鑒的催收立法經驗也比較成熟。〔21〕比如，英國1974 年頒布的《消費者信貸法》（The Consumer Credit Act）、美國1978 年頒布的《公平債務催收作業法》（The Fair Debt Collection Practice Act）、印度1993 年頒布的《銀行和金融機構債務追償法》（The Recovery of Debts Due to Banks and Financial Institutions Act）、日本1998 年頒布的《債權管理回收業特別措施法》、我國香港特別行政區1997 年頒布的《香港個人資料（私隱）條例》和我國臺灣地區2003 年頒布的“公平債務收取法”等。其中，美國的催收立法最具代表性、體系性和連續性。除了《公平債務催收作業法》外，2010 年頒布的《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》第10 章《消費者金融保護法》（The Consumer Financial Protection Act）、2011 年頒布的聯邦監管規則“Regulation F”、2020 年頒布的《債務催收最終規則》（The Debt Collection Final Rules）、2021 年頒布的《全面債務催收改進法（草案）》（Draft of The Comprehensive Debt Collection Improvement Act）等，共同構成了催收法律規范體系。以上域外立法的資料均來自相關國家或地區金融監管機構的官網介紹。不過從內容上看，以上立法的核心均在于催收機構和催收行為監管，美國立法的更新主要也是為回應不同時期的催收技術迭代而發生的監管進化，整體上缺乏本文所闡述的“行業性立法”思維，這與社會信用環境、信用貸款及催收行業的體量等因素有一定的關系。See Allison Cole, The Failure of Proposed Regulation F: How the Consumer Financial Protection Bureau Leaves Consumers Vulnerable to Abusive Debt Collection Practices,University of St.Thomas Journal of Law and Public Policy （Minnesota）, Vol.15, No.2, 2022, p.759.2018 年9 月，全國人大常委會將信用立法納入三類立法規劃，近年來，《中華人民共和國社會信用體系建設法（征求意見稿）》（2022，以下簡稱《社會信用法（征求意見稿）》）、《失信行為糾正后的信用信息修復管理辦法（試行）》（國家發改委，2023，以下簡稱《失信修復辦法》）陸續頒布，但催收行業的專門立法未見有官方消息。

從信用立法的實踐看，立法和行政機關對催收行業存在的問題及專門立法的必要性并非不了解，其對專門立法猶豫不決的原因主要有二：其一，催收行業的專門立法，無論是法律、行政法規還是部門規章，立法就等于認可催收行業的合法性。但目前催收行業被“污名化”的程度較深、催收機構良莠不齊，對監管機構來說，可能更愿意加強對構成違法犯罪的催收行為的懲戒和打擊，以及對不當催收行為的整頓和威懾，而不愿貿然承認催收行業的合法性。其二，目前與催收相關的法律規范盡管位階不高、相對零散，但催收行為的監管原則已經確立。〔22〕比如，原銀監會2009 年頒布的《關于進一步規范信用卡業務的通知》，中國人民銀行2016 年頒布的《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》，互聯網金融風險專項整治工作領導小組辦公室、P2P 網絡借貸風險專項整治工作領導小組辦公室2017年頒布的《關于規范整頓“現金貸”業務的通知》和2019 年頒布的《關于網絡借貸信息中介機構轉型為小額貸款公司試點的指導意見》，原銀保監會2020 年頒布的《關于加強小額貸款公司監督管理的通知》等，均強調了規范催收、禁止暴力催收和不當催收等基本原則。如果制定行業性立法的內容就是重申已有的監管原則，那么立法的意義與價值有限，加之具體催收行為的標準過于瑣碎，難以在立法中統一規定，與其如此，不如由行業自律公約推動催收行業的自我合規建設，〔23〕除了前述的行業自律公約外，2023 年中國互聯網金融協會頒布了《互聯網金融個人網絡消費信貸貸后催收風控指引（征求意見稿）》（以下簡稱《催收風控指引（征求意見稿）》），準備以國家標準的名義公布，體現出催收行為標準化的重要進展。同時，該協會還頒布了《互聯網金融領域嚴重影響從業機構正常運營的代理維權活動應對指南（征求意見稿）》，從催收行業角度對“反催收”黑灰產作出了規定，體現出一定的“行業性”思維。參見《中國互金協會召開“催收國家標準研制和聯合應對黑灰產侵擾工作機制建設”工作會議》，載新浪財經網，https://finance.sina.com.cn/jjxw/2023-07-05/doc-imyzrqyn9797906.shtml，2023 年8 月17 日訪問。同時輔以監管機構的嚴格監管、守住底線，通過“雙管齊下”，先行推動催收行業的優勝劣汰。待行業秩序確立、行業合法性及社會評價有了根本改觀時，再行啟動行業性立法工作，通過規制與激勵并重的方式，推動催收行業的可持續發展。

上述兩方面原因均是較為務實的考量，對當前催收行業的發展特別是合規建設有一定的指引作用。誠然，立法尤其是高位階立法，不僅需要考慮經濟與社會條件是否成熟，而且需要考慮立法的機會成本，不能寄托于匆忙立法后再邊實施邊完善。〔24〕參見陳建平：《自由貿易試驗區授權立法方式的優化》，載《法學》2023 年第4 期，第22 頁。這種監管和立法模式會存在如下問題：（1）容易在具體催收行為監管上形成路徑依賴，導致催收行業整體治理的經驗和知識無法積累和轉化，尤其是妨礙在商業模式、個人信息處理、混業經營等重要領域的規則生成；（2）主要依賴催收行業內部的“自我試錯”形成合規體系，容易產生負外部性，在規則生成的意義上效率較低，尤其是對于催收行業在整體層面的重大規則需求，如個人信息處理的特殊性問題，難以作出及時、有效的回應。不可否認，經濟與社會的發展，既需要各方面條件均比較成熟之后的“總結性立法”，也需要通過立法解決重大疑難問題的“創造性立法”。事實上，伴隨多年來“監管高壓+行業自律”的實踐積累，催收行業整體的合規水平有了明顯改觀，總體上看，進行專門立法的條件已經具備、行業立法需求突出，實質推進催收行業專門立法的工作應被納入討論議程。

在具體立法模式的選擇上，由全國人大常委會以法律形式直接頒布“債務催收法”固然為最佳方案，但無疑也是難度最大；由國務院以行政法規的形式制定“債務催收行業管理條例”（可加“暫行”，或稱“辦法”“規定”，或采用其他類似名稱）的可行性則相對更高。以法律或行政法規的名義立法，主要是因為其他相關法律，如《個人信息保護法》等，對例外適用均要求有法律、行政法規作為依據。〔25〕比如，《個人信息保護法》第13 條規定了可以不經過個人同意直接處理個人信息的6 種法定情形，包括“法律、行政法規規定的其他情形”這一兜底條款。若政府對制定行政法規尚有顧慮，也可以由主要監管機構聯合頒布部門規章，對催收行業整體治理面臨的主要問題，包括催收行為和催收機構的法律屬性、催收行業的主管機構、催收機構及人員的市場準入、催收行為的基本標準、催收中個人信息處理規則、催收機構混業經營的監管、相關配套制度的完善，以及違法責任等核心內容作出規定。從近年來互聯網金融領域的立法實踐可以看到，部門立法往往具有細致性、開創性的特點，能夠契合催收行業的實際需要，〔26〕比如，原銀保監會和央行2020 年頒布了《網絡小額貸款業務管理暫行辦法（征求意見稿）》，在網貸行業整治的大背景下，仍然允許符合條件的小額貸款公司在經過批準后，可以發行債券，或以本公司發放的網絡小額貸款為基礎資產開展資產證券化業務，從而為小額貸款公司解決自身的融資難題提供了十分重要的渠道，體現出規制與激勵并重的行業立法理念和整體治理思維。在條件進一步成熟后，再由監管機構主動推進行政法規的制定，這樣的可行性程度更高。〔27〕倘若采取部門規章的立法模式，在個人信息處理問題上就需要對《個人信息保護法》中的相關內容在催收行業的具體實施作出專門規定。這種立法模式也有先例，如根據《中華人民共和國反壟斷法》，國家發改委2010 年頒布了《反價格壟斷規定》，商務部2010 年施行了《經營者集中申報辦法》，市場監管總局2023 年頒布了《禁止濫用市場支配地位行為規定》。

2.以金融監管部門為行業主管機構

主管機構是行業性立法不可或缺的組成部分，也是行業法律治理的核心實施主體。行業主管機構不僅實施機構和行為監管，促進行業整體發展也是其重要職責，所以行業主管機構的內涵和外延要大于行業監管機構。一個行業可能涉及多個監管機構，但行業主管機構通常只有一個。目前尚無法律規范對催收的行業主管機構和監管機構予以明確。實踐中，以地方資產管理公司名義登記的催收機構，一般由金融監管部門、市場監管部門監管；以普通商事主體名義登記的催收機構，一般由市場監管部門監管。催收行為普遍涉及個人信息處理，隨著智能催收技術的日益普及，對債務人個人信息的處理也開始成為催收監管的核心內容。對于違法與不當催收等問題，網信部門、公安部門也因此負有重要的監管職責。由此可見，催收行業的監管既包括對專門催收機構的監管，也包括對普通商事主體開展催收業務的監管。

在實務界，有認為催收行業的監管機構不明是導致行業合法性得不到承認的重要原因而呼吁通過立法明確催收行業的監管機構的觀點。〔28〕參見譚曼、段明：《中國債務催收行業立法論綱》，載《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2019 年第6 期，第66 頁。其實，即使沒有法律明定，任何行業也不可能處于監管的真空狀態，實務界所呼吁的“催收行業的監管機構”實則指的是肩負監管和發展職能的行業主管機構。那么，如何確定行業主管機構，不僅事關催收行業的發展，而且是為行業整體治理設置具有統籌協調職能的實體組織。市場監管部門對催收行業的監管主要集中于商事登記管理，公安機關對催收行業的監管主要著眼于打擊違法犯罪、保護債務人人身安全、維護社會秩序。此二者可作為任何一個行業的監管機構，但不適宜作為催收行業的主管機構。從行業性立法的角度出發，催收機構作為金融中介服務機構，雖不直接參與資金融通和金融產品交易，但為了發揮其在單純的催收行為之外，通過提供借貸信息、發放貸款、不良資產處置等方式強化債務人償還能力的經濟與社會功能，由金融監管部門作為行業主管機構統籌推進催收行業的整體發展更為合適。

當然，在催收機構的法律屬性、行業立法的總體路徑尚需進一步明確的當下，金融監管部門肩負著較重的監管職責，在行業發展層面就可能會有所顧忌和躊躇。〔29〕參見宋寒亮：《風險化解目標下互聯網金融監管機制創新研究》，載《大連理工大學學報（社會科學版）》2022 年第1 期，第105 頁。在催收行業的合規與發展事關金融市場交易安全、社會信用體系建設績效乃至經濟與社會穩定的背景下，國務院金融穩定發展委員會應將催收行業的發展作為決策議題，為催收行業的個人信用信息處理、混業經營風險控制以及與相關行業和領域配套制度的協調等重大問題提供政策依據，以推動催收行業的整體治理。這一點在以法律或行政法規推進催收行業的專門立法時也應當予以明確。

（二）債務催收的市場準入與行為標準

催收行業的市場準入和行為標準問題包括催收機構及人員的市場準入，以及催收的商業模式及具體行為標準等。準入監管和行為標準化是市場監管尤其是金融市場監管的傳統內容及主要工具，〔30〕參見張守文：《經濟法的立法路徑選擇》，載《現代法學》2023 年第1 期，第122 頁。也是催收行業法律治理體系中的核心實體規則。

1.構建催收機構及催收人員的市場準入制度

催收機構市場準入的核心是確定設立催收機構應當具備的條件，如下兩個問題需要進一步明確：（1）設立催收機構應由地方金融監管機構實行行政許可還是備案登記？（2）催收機構、催收人員市場準入的具體指標如何設置？

對于問題（1）而言，從金融市場準入的實踐看，目前采取行政許可即持牌管理的地方金融組織，如地方資產管理公司、融資租賃公司、小額貸款公司等，它們的共同點都是直接從事資金融通和金融產品交易，存在系統性風險隱患。而網貸信息中介機構、非貸款類助貸機構一般實行備案登記。如果將催收機構的業務范圍局限于單一的債務催討，那么備案登記已經足以控制相應的風險；如果基于行業發展的視角，考慮到催收機構在經濟與社會功能定位上以及實踐中均不可避免地會涉及借貸信息中介、小額貸款、不良資產處置等業務，那么對這些持牌管理業務的準入則應實行行政許可。所以，以業務范圍為依據對催收機構的市場準入作出類型化規制，可以在準入效率與風險控制之間形成平衡。〔31〕參見趙玉：《私募股權投資基金管理人準入機制研究》，載《法律科學》2013 年第4 期，第166 頁。

對于與此相關的催收機構登記的企業名稱問題，既然催收人員有表明身份之義務，催收機構亦應如此，避免五花八門、魚龍混雜的催收機構給債務人帶來困擾。建議除了地方資產管理公司可以在營業范圍中包括催收業務外，其他涉及催收業務的企業一律應在企業名稱中包含“催收”或“債務催收”字樣。當然，催收機構也可以依法從事催收以外的相關業務，包括需要持牌管理的業務。

對于問題（2）而言，從現行的金融監管法律規范來看，金融機構的市場準入指標主要有三類：一是注冊資本類指標，比如最低出資額、出資形式、出資期限等；二是風險控制類指標，比如專門賬戶監管、不同業務之間的風險隔離要求、風險準備金等；三是其他通用類指標，比如營業場所，公司治理結構，董事、監事和高級管理人員的任職資格等。分類型來看，實行持牌管理的地方金融組織（如地方資產管理公司）的準入指標，一般包含以上三類；而實行登記備案管理的金融中介服務機構（如網貸信息中介機構），則一般不對注冊資本類指標作特殊要求。催收機構準入指標的設置也可以遵循在前述設立問題上采取的類型化方法，對涉及不同業務的催收機構，適用不同層次和等級的準入指標體系。〔32〕證券公司的市場準入也采取了類似做法。根據《中華人民共和國證券法》第120、121 條之規定，證券公司經營證券經紀、證券投資咨詢以及與證券交易、證券投資活動有關的財務顧問業務的，注冊資本最低限額為5000 萬元；經營證券承銷與保薦、證券融資融券、證券做市交易、證券自營、其他證券業務5 項之一的，注冊資本最低限額為1 億元，經營該5 項業務中2 項以上的，注冊資本最低限額為5 億元。值得注意的是，靜態的注冊資本類指標具有一定的形式擔保價值，往往為金融監管機構所看重。〔33〕參見吳飛飛：《資本維持原則的當下意蘊及其對償債能力測試的借鑒》，載《政法論壇》2023 年第4 期，第149 頁。但注冊資本作為公司資產，常處于變動中，該指標對于控制及實際處置金融機構尤其是地方金融組織的風險意義有限，而且容易引發規避行為，所以更應重視對風險控制類指標的準入監管。〔34〕參見桑本謙：《民間借貸的風險控制：一個制度變遷的視角》，載《中外法學》2021 年第6 期，第1470 頁。

催收人員是指催收機構中專門、直接實施催收行為的自然人，對其的市場準入同樣是催收行業市場準入體系的重要組成部分。因催收具有高度個人化、分散化特征，催收人員實際上是催收機構最重要的“人力資產”。即使采用智能催收技術，在回款困難案件中與債務人進行實質溝通、協商債務清償方案的依然是具體的催收人員。但也正是因為催收人員與債務人需要直接接觸，在利益誘導之下其極易發生違法或不當催收行為，造成嚴重的負外部性。〔35〕See Christine Abely, Adjusting Pre- and Post- Judgment Interest Rates for Consumer Debt Collection Actions, Tennessee Law Review, Vol.88, No.1, Fall 2020, p.233.而催收機構或監管機構對之進行事后監管的成本較高，鑒此，應當從市場準入環節入手，對催收人員的資格進行事前監管。除了本人無犯罪記錄等一般性要求外，還應重點解決以下兩個問題：（1）明確要求催收人員與催收機構簽訂勞動合同，不得采取勞務派遣、非全日制用工、委托代理等用工形式。特別是應明確禁止以催收機構平臺化、催收人員自由注冊、通過項目制收取提成為核心的“眾包模式”，這種模式放棄了對催收人員的合規管理，放大了對催收人員的利益誘導，是違法或不當催收的重要成因。（2）對催收人員實行持證上崗。從行業發展的角度看，催收并不僅僅是單一的債務催討，還涉及為債權人和債務人提供信用評價、風險評估、債務重組、糾紛解決等專業化的金融中介服務。這涉及與催收有關的法律規范、行業自律公約等合規知識、規則的持續性學習，需要通過設置從業資格考試、持證上崗的方式予以規范化，進而為具體催收行為的標準化提供基礎。

2.完善對催收商業模式的適度干預及具體催收行為的標準化

催收商業模式適度干預的核心是對其盈利模式及其蘊含的利益誘導機制予以矯正，從源頭上抑制違法或不當催收的發生。催收的盈利模式是向債權人收取催收費用，回款率是計算催收費用的核心指標；催收機構對催收人員主要采取“底薪加提成”的薪酬計算方式，也以回款率作為計算提成的核心指標。對債權人來說，這種“簡單粗暴”的激勵方式具有客觀必要性，因為回款率是催收機構的存在基礎，若催收難度較低，則債權人不必委外催收。但就整個行業而言，這種激勵機制會產生明顯的過度誘導效果，促使催收機構放棄信用評價、風險評估、債務重組、糾紛解決等能夠產生經濟與社會效益的行為，而以提高回款率為首要乃至唯一的行為取向，由此產生嚴重的道德風險和負外部性。

對此，僅在形式上號召和要求債權人不得采用或變相采用單一以回收金額作為對催收機構的考核方式，〔36〕參見《信用卡催收指引》第27 條之規定。效果必然有限，這既與債權人的利益存在沖突，也無法對債權人進行實質性監管。更好的辦法是對這種盈利模式及其誘導機制加以適度干預，推進催收費用的標準化。具體而言：（1）關于催收費用的界定和收取對象。催收費用主要分為兩部分，一部分是催收過程中實際發生的額外費用，比如汽車消費貸款催收中處置車輛實際產生的拖車費、停車費等，這部分費用是因債務人欠款未還、處置合同標的物而產生的費用，與債權債務的本息并無關聯，理應由債務人支付，不屬于費用標準化的范疇；另一部分是債權人向催收機構支付的費用，實際上是對催回款項的分成。這部分費用在實踐中多實行風險代理，逾期時間越長、催回難度越大的債務，收取的催收費用和分成也就越高。〔37〕參見段明：《中國債務催收職業化的困境與突圍》，載《首都師范大學學報（社會科學版）》2021 年第2 期，第48 頁。這類費用正是對催收機構形成過度誘導的根源，也是應適用標準化的對象。催收是債權人對催收機構的委托行為，在合同已約定逾期利息的情況下，債務人無支付催收費用的義務，該費用只能向債權人收取。債權人在合同中約定由債務人支付這一類催收費用的，應認定為無效條款。（2）關于催收費用的價格管制。限定催收費用由債權人支付，可以避免對債務人的額外掠奪，但對催收費用蘊含的利益誘導機制的約束力不夠。催收費用本屬于市場化定價領域，但因其具有較為突出的負外部性，故應通過一定程度的價格管制予以矯正。一方面，債權人向催收機構支付的費用，應以回款金額為基礎設置最高支付比例；另一方面，催收機構向催收人員支付的正常工資以外的提成費用，也應以回款金額為基礎設置最高支付比例。由于基礎債權債務關系不同，相應的催收難度和成本也有差異，所以具體比例應由行業協會根據實際情況確定為宜。催收費用價格管制雖會產生激勵不足、回款率降低等問題，但有助于抑制催收機構及催收人員因良莠不齊而存在的牟利和投機心態，〔38〕參見張旭東、伍堅：《債務催收中債務人權益的保護》，載《重慶社會科學》2017 年第10 期，第74 頁。也有助于促使催收機構轉向單一催收之外的業務，實現催收具有的經濟與社會功能。對此，建議可在部分城市先行試點，待行之有效后再推廣至全國。

催收行為的標準化是當前法律規范和行業自律公約重點關注的內容，事實上也已為大部分催收機構所主動遵循。目前，對催收行為的標準化主要涉及催收時間、頻次、表明催收人員身份、表明債權人授權、如實陳述、個人信息處理、保密、錄音錄像、聯系第三人、禁止直接向催收機構還款、禁止違法或不當催收等，總體上已經形成行業共識。《催收風控指引（征求意見稿）》對此也作了較為詳盡的規定，待其作為國家標準正式公布后，催收行為的標準化體系也將整體成型。但誠如前述，催收行為的個別化與監管追求的標準化之間存在沖突，行為標準化并不能解決催收作為一個行業存在的根本問題。此外，在個人信息處理和聯系第三人等行業面臨的關鍵問題上如何確立行為標準也需要單獨作出分析（容后詳述）。

催收行業的市場準入和行為標準還應注意如下兩個問題：第一，市場準入和行為標準領域的監管不應停留于靜態監管，而應貫穿事前、事中與事后整個過程。應授權行業協會或委托第三方機構采集催收機構及催收人員在市場準入和行為標準領域的指標，形成對機構和人員的信用評價并予以公示，以此實現聲譽激勵和監管；第二，鑒于催收行為具有高度個別化、分散化的特征，除了個別例外，市場準入和行為標準的制定及實施機構和行為監管，比如前文提及的催收機構的備案登記、〔39〕比如，我國私募基金管理人（公司或合伙企業）的備案登記機構是中國證券投資基金業協會。參見中國證券投資基金業協會2023 年5 月頒布的《私募投資基金登記備案辦法》第4 條、國務院2023 年7 月頒布的《私募投資基金監督管理條例》第10 條的相關規定。催收人員的持牌管理、分領域催收費用的最高支付比例、催收行為的具體標準、催收機構和催收人員的信用評價等，都應更多地授權給行業協會完成，這也是當前金融監管領域發展的大趨勢。〔40〕參見曹興權：《金融行業協會自律的政策定位與制度因應——基于金融中心建設的考量》，載《法學》2016 年第10 期，第86 頁。目前的問題在于，催收領域的行業協會建設進展緩慢，尚未有全國性或地方性的催收行業協會，主要的催收自律公約均由中國互聯網金融協會完成。監管機構對于設立催收專門行業協會的顧慮可能與催收專門立法的顧慮相似，行業協會的設立同樣需要有法律規范依據或行業主管機構與民政部門的有效溝通，這也是推進催收行業專門立法和金融監管部門作為催收行業主管機構的重要性及其意義所在。

（三）債務催收中的個人信息處理

催收必然涉及對債務人及第三人個人信息的處理，且與其他行業及場景相比存在特殊性，如何適用《個人信息保護法》及相關法律規范、厘清催收行業中的個人信息處理規則，對整個行業的合規至關重要。

1.明確催收行業中個人信息處理規則的具體適用

催收行為本身與個人信息保護領域的相關法律規范并無直接沖突。按照《個人信息保護法》第13 條的規定，個人信息處理者處理個人信息應取得個人同意。債權人與債務人在訂立借貸合同時，必然會要求債務人提供姓名、住所、工作單位、資產或收入證明、聯系方式等個人信息，債權人通過這種方式取得債務人的個人信息在來源上具有合法性。按照《個人信息保護法》第21 條的規定，個人信息處理者委托處理個人信息的，并不需要獲得債務人同意，債權人委托催收機構使用自己合法取得的債務人信息向債務人催收，無需另行獲得債務人同意，催收機構亦是如此。〔41〕參見阮神裕：《個人信息委托處理中受托人的地位、義務與責任》，載《當代法學》2022 年第5 期，第111 頁。債權人和催收機構按照上述規定處理債務人的個人信息，符合催收行為的客觀需要和既有法律規范的規定，并不會發生侵犯公民個人信息的違法犯罪行為。

與其他委托處理個人信息場景不同的是，催收機構受債權人委托處理債務人個人信息的方式是直接與債務人溝通，基于合規的考慮，債權人應在借貸合同中明確提示債務人，當發生違約時，將委托催收機構（概括授權或列明具體催收機構均可）使用債務人個人信息實施催收。實踐中，明確構成違法犯罪的催收機構處理個人信息的行為，比如與債權人共同非法獲取債務人信息，實施違法的“套路貸”、高利放貸等行為，以及非法購買或出售債務人信息等行為，隨著監管機構的嚴厲打擊和催收機構的自我合規建設，總體上已呈現逐步減少的趨勢。〔42〕參見劉艷紅：《催收非法債務罪“催收”行為的法教義學展開》，載《比較法研究》2023 年第2 期，第117 頁。

從行業發展的角度來說，在催收機構的收費標準和催收行為標準受到嚴格監管、催收機構在個人信息處理上的合法性邊界得以明確后，也當回應行業的客觀需要，對催收實踐中個人信息處理規則的具體適用給予合理、清晰的界定，避免行業受到監管不確定性的干擾。〔43〕See Ryan Karerat, Close Enough to Stand?: Reconsidering the Fair Debt Collection Practices Act’s Relationship with the Right to Privacy, Fordham Law Review, Vol.91, No.6, May 2023, p.2362.其中如下問題有待進一步解決：（1）在債權人非法獲取債務人個人信息的前提下，如何判斷催收機構處理債務人信息的合法性？比如，網貸公司非法購買特定債務人信息后，通過誘導性營銷發放貸款，雖然借貸合同有效，但是構成了對債務人個人信息的侵犯，當催收機構使用債權人委托的個人信息催收時，是否也要追究催收機構的法律責任？對此，應根據催收機構是否知曉或應當知曉信息來源違法加以判斷。在海量的債務人信息數據面前，催收機構沒有逐一審查信息來源是否合法的法律義務和行為能力，〔44〕參見周光權：《委托處理個人信息與侵犯公民個人信息罪——結合〈個人信息保護法〉第21 條的分析》，載《環球法律評論》2021 年第6 期，第26 頁。除非有明顯違法特征而催收機構未履行合理的注意義務，比如債權人與催收機構有關聯，或債權人提供的債務人信息含有大量的債務人親友、通訊錄好友等第三人信息，才能夠認定催收機構具有違法行為，需要追究其違法責任，否則不宜對催收機構增加過重義務。（2）如何判斷債權人獲得的債務人個人信息是否構成過度收集？債權人與債務人簽訂的借貸合同因借款時長、本息金額、債務人信用等不同而存在較大差異，這也導致了不同場景下對債務人信息的收集范圍程度有別，難以對信息收集的范圍作出統一規定。尤其是債權人為了防止債務人失聯，通常會在借貸合同中要求債務人提供緊急聯系人，這是否屬于信息過度收集？在不涉及《個人信息保護法》規定的個人敏感信息、債權人和催收機構收集和使用債務人的個人信息僅用于貸款和催收的情況下，不宜對債權人收集信息的范圍干涉太寬。在催收行業的專業立法中，應采取列舉方式明確收集債務人的姓名、住所、工作單位、資產或收入證明、聯系方式等個人信息屬于合法范疇；同時，應明確債權人有權要求債務人提供緊急聯系人的姓名、聯系方式以及與債務人的關系，但應對緊急聯系人的最大數量予以限定。（3）債權人向他人或催收機構轉讓債權的，新債權人處理債務人個人信息是否需要另行獲得債務人同意？債權轉讓的本質是債權人身份發生變動，按照《民法典》的規定，債權發生轉讓的，通知債務人即可。從《個人信息保護法》第22 條規定的精神來看，〔45〕《個人信息保護法》第22 條規定：“個人信息處理者因合并、分立、解散、被宣告破產等原因需要轉移個人信息的，應當向個人告知接收方的名稱或者姓名和聯系方式。接收方應當繼續履行個人信息處理者的義務。接收方變更原先的處理目的、處理方式的，應當依照本法規定重新取得個人同意。”債權轉讓的實際效果與本條規定的場景相同。在不改變原始處理目的和方式的情況下，新債權人的信息處理行為不必再獲得債務人同意，但應向債務人告知新債權人的名稱或姓名及聯系方式。

2.明確催收機構聯系第三人的條件、范圍和內容

催收中的第三人是指沒有債務清償義務的第三人，不包括債務人的保證人或其他連帶責任人，又稱“無關第三人”。一方面，在直接針對債務人違法或不當催收被有效遏制的情況下，非法獲取和使用第三人信息已成為催收機構及催收人員涉及違法犯罪的高發區域，聯系第三人問題也已成為催收行業個人信息處理最突出的風險隱患之一；另一方面，在逾期時間較長、催收難度較大的案件中，債務人失聯是一種常見情況，也是一種成本較低的行為（如債務人失業或辭職后更換租住房屋和電話號碼）。而對催收機構來說，聯系第三人以修復與債務人的聯系具有強烈的客觀需要。此外，債務人的父母、配偶、子女等在得知債務人欠款后主動表達償還意愿也是實踐中解決債務糾紛的一種重要方式，倘若對此信息收集一概禁止，不僅在個人信息保護上過于形式主義，也會助長逃廢債的心理和風氣。〔46〕參見丁求：《民法典時代催收不良貸款法律風險要點》，載《中國農村金融》2021 年第7 期，第80 頁。

現行法律規范對于聯系第三人問題普遍只有原則性規定，比如“不得向債務人以外的無關第三人催收”等，這種規定無法解決上述難題。對此問題，行業自律公約的規定則比較細致。比如，《互聯網金融催收自律公約》第14、18 條規定，催收機構無法與債務人取得聯系時，為了恢復與債務人聯系，方可與債務人事先約定的聯系人進行聯系，但不得向債務人以外的其他人員透露債務人負債、逾期、違約等個人信息。《信用卡催收指引》第14 條規定，聯系第三人不得透露債務人的詳細欠款信息和欠款金額，可詢問債務人的聯系信息，或請其代為轉告債務人與銀行聯系。當第三人明確愿意為債務人償還欠款時，可視情況提供還款所需的必要信息；當第三人明確要求不得聯系時，經確認其為無關第三人，應限制催收人員后續的聯系行為。《深圳市網絡借貸信息中介機構催收行為規范（征求意見稿）》（2017）第8 條規定，在借款人之外的相關人員明確拒絕提供有關信息及對債項催收提供協助后，嚴禁催收人員騷擾債務人的咨詢人、家人、同學及朋友，以追問有關借款人的下落或聯絡方式；當債務人是已成年學生時，該條還規定不得向非第二還款來源方的借款學生的家長、親屬、同學、朋友等發布相關信息或催收；不得向第二還款來源方無還款法律責任的親屬、朋友等采取任何催收行為。《催收風控指引（征求意見稿）》5.3.1.1、5.3.1.2 規定，第三人主動提出愿意代債務人償還逾期債務，需向其告知債務人逾期欠款余額等必要個人信息的，催收人員應事先取得債務人同意，債務人已失聯的情況除外；債權人和催收機構獲取債務人聯系方式的合法途徑包括：就合同協議約定的聯系方式，通過雙方溝通獲取的聯系方式，在債權人或催收機構預留的聯系方式，本人自行公開的聯系方式，在合理范圍內，通過其他合法途徑獲取的聯系方式；催收機構可與債務人事先約定的第三人聯系的情形包括：債務人已失聯，為恢復與債務人聯系，或債務人長期債務逾期且未明確拒絕催收人員與第三人聯系；催收機構僅可向第三人詢問債務人聯系方式或請其代為轉告催繳欠款事宜，不應擅自向第三人透露債務人的逾期欠款余額等敏感個人信息；第三人明確拒絕的，催收機構不應再與之聯系。上述行業自律公約及征求意見稿的內容較為翔實，體現出平衡催收合規與行業需要的取向。但與催收行為標準中的行業自律普遍契合監管導向不同，聯系第三人行為還涉及在未事先獲得第三人同意的情況下收集和使用他人信息，如果不以法律、行政法規的方式予以明確，或者授權行業協會制定公約，或者適用相關國家標準，催收機構很難抗辯監管機構基于既有法律規范實施的從嚴監管，尤其是公安機關對涉嫌侵犯公民個人信息行為的嚴厲打擊。〔47〕參見金澤剛、王振華：《信息化時代中債權救濟與債務人個人信息保護之協調》，載《同濟大學學報（社會科學版）》2019 年第6 期，第108 頁。鑒此，在催收行業的專門立法中，應以《個人信息保護法》及相關法律規范的規定為基礎，結合上述行業自律公約及征求意見稿的相關規定，對催收機構聯系第三人的條件、范圍和內容作出明確規定；或確立基本原則，并授權行業協會制定公約或適用相關國家標準。

涉及的具體問題包括如下方面：首先是可以聯系第三人的條件。從上述行業自律公約及征求意見稿的內容來看，當債務人失聯時，允許催收機構與第三人聯系具有必要性，以此作為聯系第三人的條件比較合理。催收機構對此應以有效的催收過程記錄證明債務人已處于失聯狀態的事實。從強化催收機構聯系第三人合法性的角度出發，應明確債務人有及時更新個人信息、便利債權人及催收機構催收的義務；債權人委托催收機構催收的，也負有及時更新債務人個人信息并向催收機構提供的義務。《催收風控指引（征求意見稿）》在已經明確債務人失聯時可以聯系第三人修復的情況下，還將“債務人長期債務逾期且未明確拒絕催收人員與第三人聯系”作為催收機構聯系第三人的條件之一，略顯多余，且與債務人失聯方可啟動聯系第三人修復的原則不符，建議刪除。此外，第三人享有拒絕權，第三人明確表示拒絕被再聯系的，催收機構不得再與之聯系，該權利應在法律規范中予以明確，不宜使用“限制后續聯系”“不應再聯系”等模糊性用語。

其次是可以聯系的第三人的范圍。第一，從上述行業自律公約及征求意見稿的內容來看，第三人應由債權人與債務人事先約定，〔48〕《催收風控指引（征求意見稿）》規定，債權人和催收機構獲取債務人聯系方式的合法途徑之一是“在合理范圍內，通過其他合法途徑獲取的聯系方式”。這對應的是實踐中催收機構試圖通過通信通訊、外賣和快遞企業等存有債務人真實聯系方式的機構獲取債務人信息。這種方法形式上似乎也可以解釋為符合《個人信息保護法》第13 條規定的可以免于債務人事先同意的例外，即“為訂立、履行個人作為一方當事人的合同所必需”，可不經過事先同意而取得債務人信息。申言之，如果規定催收機構基于修復債務人聯系方式的需要，有權要求通信通訊、外賣和快遞企業等提供債務人信息，催收行業對于債務人信息的依賴難題可迎刃而解，且能徹底解決騷擾第三人的問題。但是這一路徑很容易涉及非法買賣債務人信息等違法行為，在各行各業侵犯個人信息行為尚比較嚴重的當下，法益衡量上也無法支持這種路徑。所以，應對催收機構“通過其他合法途徑獲取的聯系方式”修復債務人失聯進行限制，避免引發爭議和風險。參見申衛星、楊旭：《論訂立合同作為個人信息處理合法性基礎的限縮適用》，載《南京社會科學》2022 年第4 期，第76 頁。但并未解決第三人事先同意的問題。聯系第三人的本質是處理第三人的個人信息，對此問題的理解應上升到整個社會的角度，而不能僅局限于借貸個案。當催收機構聯系債務人在借貸合同中提供的第三人時，不管如何隱匿或虛化債務人的欠款信息，實際上已經在使用第三人的信息幫助催收了。〔49〕參見吳高臣、陳順宇：《失聯債務人信息修復合法性研究》，載《征信》2023 年第3 期，第37 頁。因此，從嚴格適用《個人信息保護法》等法律規范的角度看，不管債務人事先提供誰作為第三人，債權人均應事先詢問第三人是否同意擔任債務人的緊急聯系人，是否同意債務人提供的第三人個人信息的具體內容，以及在債務人發生違約時是否同意被催收機構聯系以修復債務人的聯系方式。第二，應限定債權人要求債務人提供的第三人的數量。擴大第三人的范圍有利于對債務人失聯的修復，但也顯著放大了侵犯第三人信息的風險。第三人沒有還款義務，即使通過聯系第三人而修復失聯成功，也并不意味債務人就能順利還款，為了抑制聯系第三人的負外部性，應設置債權人可以要求債務人提供的第三人的上限（如不超過5 人）。對于要求債務人提供手機通訊錄并以此作為借貸條件的行為，應當明確禁止。第三，在債務人提供的第三人中，至少應包含1 名債務人的父母、配偶和子女。這樣既可減少侵犯第三人個人信息的風險，也為未來第三人代償增加了可能性，還可抑制債務人在債權人誘導營銷下產生的借款沖動，從根源上減少違約的發生。如果父母、配偶和子女屬于法律規定或合同約定的承擔連帶責任的“其他還款來源方”，那么應另行提供上述范圍內的第三人。

最后是聯系第三人時可以涉及的內容。從上述行業自律公約及征求意見稿的內容來看，催收機構聯系第三人的內容主要有二：一是修復與債務人的聯系；二是處理第三人代償。行業自律公約基于合規的考慮，在形式上對二者作了明確而嚴格的區分，但就催收行為的實際過程而言，聯系第三人修復債務人信息時，即使不透露債務人欠款信息，第三人在常理上也會知曉。如果第三人有代償意愿，那么自不存在向第三人催收的問題；如果第三人沒有代償意愿，那么可以明確表示拒絕被再次聯系，催收機構也沒有實施催收或騷擾的合法空間。實踐中，第三人代償是解決債權債務糾紛的有效方式之一，特別是與債務人有血緣或親屬關系的第三人，一般情況下也有較強的代償意愿。就此而言，要求債權人和催收機構事先征得第三人同意才可以聯系，以及催收機構不得主動要求第三人代償即可，機械、僵化地規定聯系第三人時絕對不得透露債務人欠款信息，不僅實際意義不大，還可能成為“反催收”黑灰產的攻擊目標。〔50〕《催收風控指引（征求意見稿）》規定：“第三人主動提出愿意代債務人償還逾期債務，需向其告知債務人逾期欠款余額等必要個人信息的，催收人員應事先取得債務人同意，債務人已失聯的情況除外。”這是為了銜接不得向第三人透露債務人欠款信息的合規要求、但又基于催收行業利益而鼓勵第三人代償的折衷之舉。就形式而言，聯系第三人是為了修復失聯而不得涉及債務，即使是第三人主動代償，向第三人透露債務人的欠款信息也超出了債務人同意的原始范圍，故需另行取得債務人同意。該條規定同時以“債務人已失聯”作為免于取得債務人同意的條件，看似合理，但如果債務人未失聯，聯系第三人就不被允許，第三人代償也就無從談起。這里的問題在于，如果第三人主動代償時，催收機構透露欠款信息需要事先取得債務人同意，會產生道德風險，即債務人以個人信息保護為由，以拒絕同意提供個人信息為名，行逃廢債之實。這種做法不僅會嚴重削弱聯系第三人的意義，也給催收機構帶來了困擾。《民法典》第552 條規定：“第三人向債權人表示愿意加入債務，債權人未在合理期限內明確拒絕的，債權人可以請求第三人在其愿意承擔的債務范圍內和債務人承擔連帶債務。”可見，代償并不需要取得債務人同意，在回應第三人代償問題上亦沒有必要因噎廢食。

（四）債務催收機構的混業經營

實踐中，催收機構以各種形式從事催收之外的相關業務，形成了事實上的混業經營。這是金融市場發展的客觀規律使然，也有助于化解從事單一催收行為的商業及法律風險。但與其他金融機構及金融中介服務機構一樣，混業經營也會滋生和放大催收行業的負外部性，應予以及時回應和規范，避免重蹈個體網絡借貸機構（P2P）的覆轍。〔51〕參見馮輝：《金融整治的法律治理——以“P2P 網貸風險專項整治”為例》，載《法學》2020 年第12 期，第19 頁。

1.催收機構混業經營的動因與業務范圍

催收的根本目的是催回欠款，但是否能夠回款在根本上依靠的是恢復債務人的償還能力，而非催收行為的標準化。對于具備償還能力、只是短期內出現違約的債務人而言，催收機構會選擇延期償還、減免部分債務，但此時催收機構發揮的是提醒、督促和寬限作用，并未影響債務人的償還能力。在催收難度較大、債務人缺乏償還能力的案件中，催收機構需要根據逾期債務及債務人的實際情況，從事催收之外的相關業務，幫助債務人恢復償還能力。這主要包括兩種情況：一是債務人欠款為信用消費類貸款。債務人本身具有穩定的工作收入，但短時間內面臨多個債權人、較大額度的信用消費債務，此時若給其提供新的貸款，可助其渡過債務危機，保障既有的工作、生活以及穩定的償還能力；二是債務人欠款為生產經營類貸款。債務人本身具有生產經營能力，但面臨較大的到期債務壓力，此時若對其提供新的貸款，或通過不良資產處置幫助其重組資產負債結構，則可助其渡過債務危機，恢復和再生盈利能力。對于這兩種情形，商業銀行等金融機構因忌憚債務人的違約現狀而缺乏再貸款意愿，地方資產管理公司因業務范圍限于地方金融企業亦無暇顧及，導致實踐中債務人要么在催收壓力下面臨工作、生活和生產經營瀕于崩潰，要么滑向非法的套路貸、高利貸等“以貸養貸”的債務深淵。〔52〕關于套路貸的界定，適用《關于辦理“套路貸”刑事案件若干問題的意見》（2019）的規定；高利貸的合法性判斷標準，適用《最高人民法院關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》（2020，以下簡稱《民間借貸案件司法解釋》）的規定。堵不如疏，應正視債務人在債務困境下的特殊融資需求，并促進其得到合法化滿足。

通過混業經營可從根本上提高債務人的清償能力、幫助債務人實現“經濟再生”，〔53〕參見李曙光：《中國個人破產立法的制度障礙及其克服》，載《政法論壇》2023 年第4 期，第73 頁。同時還能促使催收機構開發新的盈利模式、降低對單一催收費用的依賴，對催收行業的發展而言意義重大。基于上述理念及方法，應允許催收機構在一定范圍內從事混業經營，具體業務范圍包括：（1）借貸信息中介業務。按照《網貸信息中介辦法》的規定，借貸信息中介為借款人與出借人實現直接借貸提供信息搜集、信息公布、資信評估、信息交互、借貸撮合等服務。簡言之，就是不提供貸款，而提供信息中介服務。催收機構同樣屬于金融中介服務機構，且直接掌握債務人真實、動態的欠款、償還能力等信用信息，在借貸中介服務領域的優勢不可替代。只要信息公開、充分、真實且利率合法，債權人是否愿意向處于困境的債務人放貸，在承受較高風險的情況下獲得較高收益，乃是借貸雙方的自主選擇。催收機構從中收取的服務費用亦不在催收費用之列。（2）小額貸款業務。在缺乏新的債權人提供貸款的情況下，催收機構自身也可以開展小額貸款業務，向處于債務困境的債務人提供貸款。實踐中，商業銀行的信用卡部門、網貸公司一般都有專門的催收人員，還有一些網貸公司和催收機構之間具有各種類型的關聯關系，實際上也具有了混業經營的特點。催收機構掌握債務人的真實信息，了解債務人的償還能力，也更有能力監督債務人對貸款的使用。只要利率合法，不構成違法的“套路貸”、高利貸，應允許其開展貸款業務。這一點尤其適用于具備正常生產經營條件和盈利能力、急需新貸款維持生產經營的債務人。（3）不良資產處置業務。該業務的主要模式是收購原債權人的不良資產，再通過各種方式實現不良資產向收益的轉化。〔54〕參見繆因知：《資產管理內部法律關系之定性：回顧與前瞻》，載《法學家》2018 年第3 期，第104 頁。這類業務比較適用于具有盈利能力但陷入生產經營困境的債務人，這類債務人不僅缺乏資金，更重要的是缺乏市場資源和信息。催收機構一方面從債權人處受讓債權，消除了原債權人急于處置不良資產的壓力，給了債務人比較充分的償還時間；〔55〕See Rachel Deitch, An Argument for Regulating Debt Buyers under the Fair Debt Collection Practices Act, Georgetown Journal on Poverty Law and Policy, Vol.25, No.3, Spring 2018, p.411.另一方面，通過廣泛收購各種類型的不良資產，催收機構具備了不良資產處置的平臺功能，能夠精準匹配不同類型債務人的供給能力和實際需求，幫助處于生產經營困境中的債務人以低成本、高效率的方式獲取市場資源和信息，進而恢復盈利能力和償還能力。〔56〕參見劉冰：《我國個人破產免責制度的構建》，載《法商研究》2022 年第5 期，第90 頁。

2.以類型化方法強化催收機構混業經營的風險控制

混業經營是金融機構系統性風險的重要來源，催收機構的混業經營亦不例外。混業經營的業務范圍廣泛，蘊含的風險不一，應以類型化方法構建相應的風險控制規則。

首先，對于不同業務范圍的催收機構，設置和適用不同的風險控制規則。如前所述，催收機構的監管標準應與其從事的業務范圍相匹配。就市場準入模式而言，對于只從事催收業務和借貸信息中介業務的催收機構，實行備案登記制度；對于從事小額貸款業務和不良資產處置業務的催收機構，應按照小額貸款公司和地方資產管理公司的準入方法，實行行政許可和持牌管理制度。就監管規則而言，涉及借貸信息中介業務、小額貸款業務、不良資產處置業務的催收機構，在行為監管上應分別適用《網貸信息中介辦法》《關于加強小額貸款公司監督管理的通知》（原銀保監會，2020）及地方小額貸款公司監管辦法、《關于加強地方資產管理公司監督管理工作的通知》（原銀保監會，2019）及地方資產管理公司監管辦法等相關規定；在機構監管上，也應根據催收機構具體從事的混業經營業務適用相應的監管規則，同一催收機構因從事多項業務而涉及多個規則的，在機構設立和內部治理上應適用標準最嚴格的監管規則。

其次，催收機構開展催收之外的混業經營業務，應單獨取得債務人關于個人信息處理的同意。催收機構受債權人委托向債務人催收，屬于受托處理個人信息，無需另行取得債務人同意。但催收機構開展借貸信息中介、小額貸款和不良資產處置業務，必然涉及使用債務人個人信息，且顯然已經超過了催收的范圍，應依照《個人信息保護法》的規定重新獲得債務人同意。催收機構在實施混業經營業務中獲取的新的個人信息，非取得債務人同意，不得向他人提供。

最后，關于催收機構從事信用修復和征信業務涉及的風險控制問題。實踐中，有的催收機構開展智能催收業務，因此涉及軟件研發和銷售業務，以及為債權人或債務人提供信息咨詢、查驗等信息服務，這本質上屬于與催收相關的輔助業務，并不屬于本文所稱的混業經營范疇，雖然也在合法業務之列，但是有些催收機構從事信用修復業務和征信業務，則需要專門的分析。

關于信用修復業務，按照《失信修復辦法》及失信聯合懲戒領域相關法律規范的規定，失信修復由信用主體糾正失信行為后，自行向認定失信行為的單位或歸集失信信息的信用平臺網站的運行機構提出申請，且不得向信用主體收費。并非所有情況下的債務人違約都會被認定為失信行為或歸集為失信信息，催收機構不得以信用修復威脅債務人；即使違約被認定或歸集，催收機構幫助已經糾正失信行為后的債務人修復信用，實際上也并未投入成本，催收機構因此而收費存在違法隱患，容易被債務人以欺詐為由投訴。〔57〕參見鄭依彤：《信用修復機制選擇的困境與破局——以工具理性和價值理性平衡為方法》，載《華東政法大學學報》2022 年第5 期，第133 頁。故信用修復只宜作為催收機構提供的附加服務，不宜作為實際業務。

關于征信業務，按照國務院2013 年頒布的《征信業管理條例》和央行2021 年頒布的《征信業務管理辦法》的規定，征信業務是指依法收集、整理、保存、加工個人、法人及其他組織的信用信息，對外提供信用報告、信用評分、信用評級等業務活動；信用信息包括個人、法人或其他組織在貸款、使用貸記卡或準貸記卡、賒銷、擔保、合同履行等社會經濟活動中形成的與信用有關的交易記錄。催收機構在催收過程中確實會涉及個人信用信息，而且往往還具有更準確、更及時的優勢。但是，催收與征信在法律屬性、具體內容和行為方式上還是存在較大差別，且后者與恢復債務人的償還能力關聯性不強，納入混業經營的范圍意義有限。當然，若催收機構能夠依法獲得征信牌照，則可依據征信業相關法律規范開展征信業務，自然也應適用前述類型化風險控制的原理。〔58〕參見趙炳昊：《個人信息保護法頒布后征信體系的調整與完善》，載《東方法學》2022 年第3 期，第43 頁。

綜上，對債務催收行業治理的法律構造之論述，不僅勾勒了整體主義法律治理的基本框架，也是解決當前債務催收行業監管困境的根本出路。要解決債務人違約與債務人保護之間的矛盾，就需要從行業整體治理的角度出發，重構催收行業秩序，并對信用貸款行業予以協同規制；要解決催收個別化實踐與監管標準化之間的矛盾，就需要在確立催收機構準入標準及催收行為標準之外，對催收商業模式予以適度干預，并為催收機構的混業經營設置明確的制度出口；要解決催收對債務人及第三人信息的依賴與法律及監管對個人信息的嚴格保護之間的矛盾，就需要對催收機構的個人信息處理尤其是聯系第三人問題設置明確且合理的規則。

五、與債務催收行業治理相配套制度的完善

從整體主義的視角來看，催收只是金融市場體系的內在組成部分之一，催收行業的法律治理還需要其他行業或領域在配套制度層面的完善和配合。

（一）強化信用貸款廣告監管和債務人負債總額控制

催收行業的上游是信用貸款行業，主要有兩大來源：一是商業銀行的信用卡業務和互聯網貸款業務；二是小額貸款公司的信用貸款業務（也包括電商平臺提供的信用消費產品），以網絡小額貸款為主要形式。信用貸款行業的誘導性營銷，以及為了擴大市場份額、爭搶客戶而導致的債務人負債總額失控，是導致催收行業產生過度激勵、投機乃至違法或不當催收的根源，應對此實施針對性監管。

抑制誘導性營銷的關鍵是貸款廣告監管。實踐中，商業銀行和小額貸款公司普遍采取廣告的方式吸引債務人，以無擔保、低門檻、免審核等為“噱頭”，將貸款轉變成普通產品銷售。貸款廣告往往采取自動化決策的方式，通過電商平臺、社交平臺、工具平臺、內容平臺等精準投放，凸顯貸款便利，淡化違約風險，對公眾具有顯著的誘導效應，成為信用貸款領域違約率居高不下、貸款機構和催收機構對違約金和催收費形成依賴的癥結。對此，2016 年頒布的《開展互聯網金融廣告及以投資理財名義從事金融活動風險專項整治工作實施方案》對互聯網金融廣告設置了9 條禁令，但側重于不得夸大預期收益和隱瞞損失風險等內容，主要適用于理財產品而非借貸，側重于監管欺詐而非誘導。2016 年頒布的《互聯網廣告管理暫行辦法》對互聯網金融廣告的針對性不強，對于解決貸款廣告的誘導問題效果有限。為此建議由金融監管總局、市場監管總局、國家網信辦等部門制定專門的互聯網金融廣告監管辦法，對貸款廣告的內容和傳播方式設置相應標準。在內容方面，應禁止“劇情式”“場景式”的廣告，全部廣告時長不得超過一定時間（比如30 秒），只允許說明具體的借貸產品；應以顯著方式列明和提示年化利率、償還方式、違約金、催收等內容及風險；禁止使用“零擔保零利率”“秒申秒批”“消費越多額度越大”等煽動性語言；在傳播方式方面，應要求播放貸款廣告的各類平臺履行完整展示廣告內容、限制單日最高播放頻次、便利用戶行使屏蔽功能等義務。

抑制債務人負債總額失控的核心是設置單一債務人全部負債的最高限額。量化管制雖有弊端，但若能嚴格執行，也是一種有效的風險控制方法。《網貸信息中介辦法》第17 條“同一自然人在同一網絡借貸信息中介機構平臺的借款余額上限不超過人民幣20 萬元；同一自然人在不同網絡借貸信息中介機構平臺借款總余額不超過人民幣100 萬元”的規定及《銀行互聯網貸款辦法》第6 條“單戶用于消費的個人信用貸款授信額度應當不超過人民幣20 萬元”的規定，都是這種監管方法的體現。從形式上看，《銀行互聯網貸款辦法》沒有規定單一債務人全部負債的最高限額，僅是規定一個銀行能夠對債務人發放的最高額度的信用貸款。但商業銀行可以通過央行的征信中心共享債務人的負債信息，且其總體上比其他貸款機構更重視風險控制，所以相應的問題并不突出。但對于網貸信息中介機構而言，單一債務人的全平臺債務總額可以達到100 萬，且并不限制債務人借款時是否已有違約的情形，這意味著債務人“以貸養貸”的空間可以達到100 萬，這對網貸信息中介機構、小額貸款公司和催收機構來說仍然會產生過度激勵。即使維持上述限額的規定，確保全平臺債務能夠遵守上述限制，也不能依賴網貸信息中介機構之間的自發溝通和債務人申貸時主動填寫，而應從公共產品供給的角度，盡快要求全部貸款機構接入央行的征信中心，〔59〕近年來，央行個人征信系統已經對商業銀行之外的貸款機構開放，但還未實現全面覆蓋。此外，隨著接入機構類型和數量的增多，涉及的個人信息保護問題也日益突出。參見《個人征信系統接入各類放貸機構3693 家》，載新浪網，https://finance.sina.cn/2020-01-03/detail-iihnzhha0114754.d.html，2023 年8 月17 日訪問。促進債務人信用信息共享，同時嚴格追究網貸信息中介機構和貸款機構違反單一債務人負債總額限制的法律責任。〔60〕《網絡借貸信息中介辦法》第17 條規定：“網絡借貸信息中介機構應當根據本機構風險管理能力，控制同一借款人在同一網絡借貸信息中介機構平臺及不同網絡借貸信息中介機構平臺的借款余額上限，防范信貸集中風險。”就字面意思而言，此規定更多是一種倡導而不是義務。此外，該辦法設置的最高限額僅適用于網貸信息中介機構平臺發生的借貸，是否適用于小額貸款公司缺乏明確規定。網貸信息中介機構不能直接放貸，相比之下，小額貸款公司在放貸上存在更強的利益激勵，也更應設置單一債務人的最高負債總額。

（二）推進個人破產重整與清算制度的實施

個人破產制度尤其是個人破產清算制度，處于催收涉及的法律關系的終端環節。在理論上，個人破產清算可以在風險控制層面構成催收行業的制度約束。催收機構以收取催收費用為盈利模式，催收費用的收取以回款為前提，如果債務人可以通過個人破產清算程序免除清償義務，催收也就失去了存在的根基。尤其是當前信用貸款行業和催收行業存在比較嚴重的過度激勵問題，貸款機構通過廣告等方式進行誘導性放貸，然后以違約金和催收費用作為盈利的主要來源。在違約金已被納入利息總額的計算范圍、〔61〕參見《最高人民法院關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》第29 條。催收費用被限定最高比例的基礎上，輔以個人破產清算制度在消除債務人清償義務上的威懾，應當能對信用貸款行業和催收行業的商業模式及行業秩序予以根本性矯正。但不可忽視的是，個人破產清算制度客觀上存在道德風險，尤其是在缺乏良好社會信用環境和嚴格監管機制的情況下，會產生較為嚴重的負外部性。就制度的價值目標而言，個人破產清算制度的目的并不是為了債務人消除償還義務，而是基于公平的角度考慮，在債權人保護與債務人經濟再生之間獲得平衡。〔62〕參見張善斌、錢寧：《個人破產熱點的冷思考——以立法條件的考量為中心》，載《法學家》2021 年第6 期，第135 頁。債務人申請個人破產清算，不僅要承受在個人生活和消費等領域的諸多限制，在個人財產申報上也面臨著嚴格監管，而無論是司法機關、破產管理人還是債權人，在債務人行為監管上都存在著高昂的監管成本。個人破產清算制度的實施過程比較漫長，債務人被宣告破產后還另有一段較長的免責考察期，一旦破產清算申請被法院裁定受理，個別清償行為會被立刻禁止，催收將無法啟動，這顯然會刺激債務人的逃廢債心理及行為。

我國的個人破產制度從2020 年才開始試點，深圳市人大常委會2020 年頒布了《深圳市經濟特區個人破產條例》。從試點結果看，債務人向法院申請破產的并不多，被法院受理的更少，且主要為破產重整案件。〔63〕據統計，自2021 年3 月1 日至2023 年6 月9 日，深圳市中級人民法院共收到個人破產申請1635 件，因債務人不符合申請資格、材料不齊等原因未立案審查的申請有1164 件，已立案審查411 件，法院裁定受理破產申請117 件。在法院已審結的95 件個人破產案件中，重整案件占87 件，和解案件為7 件，清算案件僅有1 件。參見周群峰：《深圳試水個人破產，誰能借此擺脫債務？》，載中國新聞周刊網，https://news.inewsweek.cn/cover/2023-08-25/19575.shtml，2023 年8 月17 日訪問。個人破產制度試點3 年卻未被推廣，其中制度本身的道德風險、社會信用環境和監管能力尚不完善應是政府的主要顧慮。〔64〕參見李曙光：《中國個人破產立法的制度障礙及其克服》，載《政法論壇》2023 年第4 期，第74 頁。雖然不宜為強化對信用貸款行業和催收行業的威懾而貿然擴大該制度的實施，但也需要在制度試錯中獲得完善的機會和空間。在風險可控的基礎上，未來可擇機在信用貸款行業比較發達、監管經驗比較豐富的珠三角、長三角地區適度擴大個人破產制度的試點，測度其對改善信用貸款行業和催收行業秩序的效果，以推動信用貸款行業、催收行業的法律治理與個人破產法治建設的相輔相成。值得補充的是，目前法院著力推動個人破產重整制度的適用，〔65〕2023 年6 月，深圳破產法庭頒布了《關于審理個人破產重整案件的工作指引》，細化了個人破產重整制度的實施規則。倘若債權人能夠通過破產重整獲得足夠比例的清償，考慮到催收費用及合規成本，個人破產重整制度在客觀上會形成與催收行業的競爭，進而促進催收行業的合理收費和自我合規，以發揮催收在效率上的比較優勢。就此而言，合理推進和擴大個人破產重整制度的實施也是一個可欲的制度選擇。

值得補充的是，以上所述重在強調配套制度完善之于債務催收行業整體主義法律治理的重要性，并就相關重要且緊迫的問題提出因應之策。無論是信用貸款行業的規制還是個人破產制度的擴大試點乃至全面鋪開，都是比較復雜的問題，亦非本文論述之主題，故不作展開論述。

六、結語

整體主義的核心價值目標是實現社會整體利益。本文基于整體主義的理念和方法，從法律屬性、立法模式、行業主管機構、市場準入與行為標準、個人信息處理與混業經營、配套制度完善等角度，對債務催收行業需要怎樣的法律治理體系進行了初步梳理和路徑規劃。誠然，在道德、社會乃至文化的語境中，催收都不免帶有某種程度的“原罪”，但不能因此而否認其是金融市場體系中的內在組成部分，以及其對維護金融交易安全、建設社會信用體系等多方面的重要價值。《社會信用法（征求意見稿）》提出，社會信用體系建設是指國家動員和引導政府、市場和社會各方面力量，完善征信體系，規范信用信息處理，加強信用監管，健全褒揚誠信、懲戒失信的制度機制，推進誠信文化建設。在此過程中，催收行業具有不容忽視的積極作用。公眾不應以個案而將整個催收行業“污名化”，監管更不應以個案而漠視催收行業的正當性和規則治理需求。現代金融市場不僅內部互相交織、難以割裂，與監管更是密切相關。促進催收行業的規范和發展，減少行業在自行試錯中產生的高額成本及負外部性，是監管負有的不容推卸且同等重要的使命。良好的法律治理之本質正在于以科學、負責的規則治理，促進監管與行業、政府與市場以最小成本實現最大效益的公私融合，進而實現社會整體利益的最大化。