粵港澳大灣區(qū)跨境養(yǎng)老保障合作芻議

■文／王瀅淇

粵港澳地理臨近、文化同源，三地人員交往頻繁。截至2019 年年底，11.98 萬名60 歲以上香港老年人在廣東省常住。2023 年香港工聯(lián)會的調(diào)查顯示，80%的受訪者愿意前往廣東省長居或養(yǎng)老。同時，粵港澳三地均面臨日趨嚴(yán)重的人口老齡化問題，港澳已率先進(jìn)入超級老齡化社會。港澳兩地雖然有專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)體系，但囿于有限的土地資源和高昂的生活成本，養(yǎng)老資源非常短缺。與之相反，廣東省內(nèi)9 座相關(guān)城市憑借充足的土地資源、較低廉的用工成本與港澳形成優(yōu)勢互補(bǔ)，卻在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展上滯后于港澳，所以粵港澳三方均有在養(yǎng)老保障領(lǐng)域開展合作的意愿。

2019 年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確探索社會保險跨境使用、深化養(yǎng)老服務(wù)合作、推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等。推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)養(yǎng)老保障合作意義重大，有利于提升三地共同治理老齡化問題能力，促進(jìn)港澳居民在內(nèi)地社會融合、強(qiáng)化國家認(rèn)同，最終有助于提升灣區(qū)一體化水平、促進(jìn)港澳融入國家發(fā)展大局和長期繁榮穩(wěn)定。當(dāng)然也要看到，粵港澳有“一國兩制三法域三稅區(qū)”的特殊背景，各自養(yǎng)老保障建制又存在差距，建立有效的養(yǎng)老保障合作機(jī)制也面臨很多挑戰(zhàn)。

大灣區(qū)養(yǎng)老保障多元合作模式的實踐探索

養(yǎng)老保障包括對老年人提供的經(jīng)濟(jì)保障、醫(yī)療保障和服務(wù)保障，這要求三地的養(yǎng)老保障合作必須聯(lián)合社保、醫(yī)療、民政等多部門共同開展。近年來，在中央和粵港澳政府的努力下，大灣區(qū)養(yǎng)老保障合作已取得有效進(jìn)展。

經(jīng)濟(jì)保障：探索單邊融入型和專項攜帶型福利?；浉郯娜厣鐣Ｕ辖ㄖ撇町惡艽螅瑑?nèi)地是社會保險型的代表，香港的強(qiáng)積金制度本質(zhì)是強(qiáng)制儲蓄，澳門的雙層式社會保障制度則是福利型和完全積累型的結(jié)合。三地社會保障制度的差異使制度銜接很難一蹴而就，三地目前選擇偏保守的合作方式，內(nèi)地以單邊立法最大程度回避制度摩擦，港澳則主要以專項計劃形式允許部分福利的可攜帶，暫不觸及社會保障的雙邊、多邊合作機(jī)制。

在單邊融入型福利方面，近年來，國家非常重視在內(nèi)地的港澳同胞的社會權(quán)利，滿足相關(guān)居住和就業(yè)條件的港澳居民可申領(lǐng)內(nèi)地居住證、社?？ǎc內(nèi)地居民同等參與社會保險和住房公積金計劃。國家對居住在內(nèi)地的港澳居民的融入型福利安排深刻體現(xiàn)了“一國”制度安排的包容性，對融入和包容的強(qiáng)調(diào)超越了以往區(qū)域社會保障合作中互惠的定位。廣東省則進(jìn)一步提出港澳居民的“市民待遇”，推出“灣區(qū)社保通”，保障港澳居民更便捷獲得各項權(quán)益。

在可攜帶型福利方面，香港自1997 年起實施“綜援長者廣東省養(yǎng)老計劃”，為在粵養(yǎng)老的香港老年人提供綜合援助；2013 年起實施“廣東計劃”，為在粵養(yǎng)老的香港老年人提供高齡津貼、長者津貼和傷殘津貼，并不斷放寬對居港時間的要求。2023 年，高齡津貼、長者津貼的支付標(biāo)準(zhǔn)為每人每月1570 港元、4060 港元，已有2.4 萬名香港老年人受助。澳門也推出“內(nèi)地定居計劃”，向居住在內(nèi)地的老年人發(fā)放專項援助金，2023 年支付標(biāo)準(zhǔn)為每月4350 澳門元，且不停發(fā)其他老年人福利。

醫(yī)療保障：探索跨域醫(yī)療服務(wù)供給和規(guī)則對接。2019年，三地簽署《粵港澳大灣區(qū)衛(wèi)生健康合作共識》，旨在促進(jìn)三地醫(yī)療資源整合和流通，打造“健康灣區(qū)”。

一方面，探索多種類醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算辦法。長者醫(yī)療券是香港在跨境醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算方面的重要政策創(chuàng)新。持長者醫(yī)療券的居民可在指定醫(yī)院使用醫(yī)療券支付門診費(fèi)用，2023 年的支付標(biāo)準(zhǔn)為每人每年2000 港元，目前有香港大學(xué)深圳醫(yī)院和華為荔枝苑社區(qū)健康服務(wù)中心兩家指定機(jī)構(gòu)。內(nèi)地在醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算上同樣采取單邊融入型政策，允許港澳居民參加基本醫(yī)療保險，并與內(nèi)地居民享受同等報銷政策。

另一方面，探索多元跨境醫(yī)療服務(wù)供給方式。第一，建立區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體。香港大學(xué)深圳醫(yī)院是港深醫(yī)療合作的典范。深圳市出資引進(jìn)香港醫(yī)療管理模式，提供初級、二級診療和全科醫(yī)生服務(wù)，可用長者醫(yī)療券結(jié)算。此外，廣東省面向港澳開放獨(dú)資辦醫(yī)許可，鼓勵各種形式在粵建立高質(zhì)量醫(yī)療機(jī)構(gòu)。第二，打破醫(yī)療衛(wèi)生制度壁壘，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源流通與整合。近年來，大灣區(qū)在醫(yī)療衛(wèi)生方面的規(guī)則對接取得較大進(jìn)展，比如鼓勵港澳醫(yī)師來粵執(zhí)業(yè)，簡化資格認(rèn)定程序、縮減審批時間，打通與內(nèi)地技術(shù)職稱的轉(zhuǎn)評互認(rèn)；推行“港澳藥械通”計劃，放寬對臨床急需的港澳藥品和醫(yī)療器械的準(zhǔn)入，目前已有26 種藥品和17種器械被批準(zhǔn)在19 家指定機(jī)構(gòu)使用。第三，探索建立跨境醫(yī)療信息共享和轉(zhuǎn)診機(jī)制。深圳市目前已有超10 家跨境轉(zhuǎn)診試點醫(yī)院。

服務(wù)保障：發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)多元化合作模式。在廣東省大力支持下，大灣區(qū)還形成了3 種有效的養(yǎng)老服務(wù)合作模式。

首先，香港院舍服務(wù)向內(nèi)地延伸。2014 年，香港社會福利署推出“廣東院舍住宿照顧服務(wù)計劃”，符合條件的申請者可入住深圳康復(fù)會頤康院和伸手助人肇慶護(hù)老頤養(yǎng)院，食宿費(fèi)、護(hù)理費(fèi)和基本醫(yī)療費(fèi)由香港政府資助。此外，深圳和肇慶兩地提供兩種不同模式的配套醫(yī)療，深圳頤康院由駐院醫(yī)生提供每月1 次的健康檢查，且每年有4 次院方接送返港就診的機(jī)會；肇慶則由臨近的高要區(qū)人民醫(yī)院提供基本醫(yī)療服務(wù)，老年人門診、一般住院治療等產(chǎn)生的費(fèi)用可享受醫(yī)保報銷，且每年有2 次返港就診的機(jī)會。

其次，納入融合性社區(qū)建設(shè)整體工作?！鞍拈T新街坊”項目地處珠海橫琴，旨在創(chuàng)造趨同澳門的宜居宜業(yè)生活環(huán)境，區(qū)域內(nèi)以澳門標(biāo)準(zhǔn)打造的住宅、商鋪、學(xué)校、醫(yī)療、交通和其他公共服務(wù)配套，代表著粵澳深度融合的高質(zhì)量發(fā)展方向，而養(yǎng)老保障是這一跨域社區(qū)建設(shè)中的重要部分。2020 年，澳門居民在橫琴置業(yè)超7000 套，所有社區(qū)均配套澳門模式運(yùn)營的衛(wèi)生服務(wù)中心、長者服務(wù)中心，社區(qū)養(yǎng)老配套完善。

最后，推行養(yǎng)老服務(wù)社會標(biāo)準(zhǔn)化工程。2023年4月，《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)認(rèn)知癥老年人生活照顧指南》等4 項養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化文件被納入“灣區(qū)標(biāo)準(zhǔn)”。這標(biāo)志著社會標(biāo)準(zhǔn)化工程在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域啟動，4 項標(biāo)準(zhǔn)的制訂由粵港澳三地政商學(xué)界共議，標(biāo)準(zhǔn)的建立意味著分歧的部分消解和基本共識的達(dá)成。這將有效促進(jìn)粵港澳三地養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和專業(yè)化，提高三地養(yǎng)老服務(wù)市場的協(xié)同水平。

大灣區(qū)養(yǎng)老保障合作仍面臨重重挑戰(zhàn)

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布不到4 年，大灣區(qū)養(yǎng)老保障合作取得以上進(jìn)展實為難得，但仍有諸多難題待破解。

養(yǎng)老保障協(xié)同治理機(jī)制有待建立。強(qiáng)化中央政府對粵港澳大灣區(qū)跨境養(yǎng)老保障的全局性把握和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的實際統(tǒng)籌，善用經(jīng)濟(jì)杠桿和政策杠桿調(diào)動港澳兩地和廣東省9 座相關(guān)城市內(nèi)部參與養(yǎng)老保障合作的積極性。亟需盡快成立粵港澳大灣區(qū)民生事業(yè)專門領(lǐng)導(dǎo)小組或建立常態(tài)化聯(lián)席會議機(jī)制，提升專門領(lǐng)導(dǎo)小組和聯(lián)席會議的級別，構(gòu)建三地社保、醫(yī)保、公共衛(wèi)生、民政、社會組織、學(xué)界等多元主體有效對話、共建共治的多層治理體系。此外，三地應(yīng)盡快討論并出臺養(yǎng)老保障協(xié)同發(fā)展協(xié)議，以制度化手段減少治理成本和爭議。

養(yǎng)老保障跨境攜帶辦法需繼續(xù)探索。在三地社會保障制度籌資模式和建制邏輯差異較大的現(xiàn)實面前，一味追求三地社保制度的直接銜接可能產(chǎn)生新的問題，即使最先進(jìn)的歐盟社保協(xié)調(diào)機(jī)制也未能在制度差異過大的成員國間實現(xiàn)有效協(xié)調(diào)。因此，必須正視大灣區(qū)社會保障銜接的難度，理性探索可行辦法。首先，肯定廣東省當(dāng)前單邊融入型福利的做法，它以較小的經(jīng)濟(jì)成本彌合了港澳地區(qū)老年人的內(nèi)地養(yǎng)老成本，并提升了港澳居民的灣區(qū)共同體意識。其次，以更多優(yōu)惠政策撬動港澳政府積極開發(fā)在內(nèi)地的專項福利計劃，并放寬現(xiàn)金類福利的居住限制。再次，三地應(yīng)加強(qiáng)合作，擴(kuò)大長者醫(yī)療券使用范圍，保障廣東省9 座相關(guān)城市各有至少一家定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)接受使用醫(yī)療券。最后，在大灣區(qū)社會領(lǐng)域積極推行社會標(biāo)準(zhǔn)化工程，不斷縮小三地社會政策制度差距，當(dāng)三地社會政策協(xié)同度達(dá)到一定水平后，將粵港澳三地社會保障制度銜接提上日程，可從參保年限互認(rèn)開始，逐步實現(xiàn)社會保障可攜帶。

大灣區(qū)醫(yī)療服務(wù)供給能力仍需提升。首先，當(dāng)前探索“健康灣區(qū)”的系列做法是卓有成效的，但要實現(xiàn)更深度的醫(yī)療合作，還要進(jìn)一步建立趨同的醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和互認(rèn)機(jī)制，包括醫(yī)療機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)療服務(wù)人員標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)師資格互認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)藥器械標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)療文書互認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)等，縮小三地醫(yī)療體系差距。其次，當(dāng)前“港澳藥械通”、跨境轉(zhuǎn)診等重要政策實踐主要在深圳、廣州、珠海等大城市，廣東省9 座相關(guān)城市內(nèi)部醫(yī)療服務(wù)供給能力差異很大，內(nèi)部醫(yī)療協(xié)同能力有待提升。最后，要進(jìn)一步探索跨境轉(zhuǎn)診、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合相關(guān)辦法，打消港澳老年人在粵養(yǎng)老的就醫(yī)擔(dān)憂。■