從單一到聯合：行賄人懲戒制度的演進與完善策略

崔會敏

（江南大學 馬克思主義學院，江蘇 無錫 214122）

黨的二十大報告指出，“全面從嚴治黨永遠在路上”，“反腐敗是最徹底的自我革命”。只要存在腐敗問題產生的土壤和條件，反腐敗斗爭就一刻不能停，必須永遠吹沖鋒號。以往反腐敗更注重對受賄行為的懲處，對行賄行為的有效懲戒還處于不斷探索中。鑒于行賄與受賄是腐敗的一體兩面，是貪污受賄、徇私枉法、濫用職權等腐敗現象的催生劑，黨的二十大報告強調要“堅持受賄行賄一起查”。國內學界對行賄懲戒機制的研究往往以行賄黑名單為切入點，以行賄犯罪檔案查詢制度為對象，探討行賄犯罪檔案查詢制度的優勢、局限性和效用提升措施。盡管行賄人懲戒制度從行賄黑名單開始在我國運行已有近20 年的歷史，并在實踐中不斷有所改進，但無論是行賄黑名單還是行賄犯罪檔案查詢都有一些局限性，而裁判文書網上的行賄記錄查詢又無法替代兩者的反腐功能。因此，國家監察體制改革后，如何建立并完善行賄人懲戒制度，是目前反腐敗斗爭中亟待解決的問題。

一、行賄人懲戒制度演變歷程

行賄黑名單制度因其對行賄人的有效懲戒，曾在治理腐敗過程中發揮了重要作用，但在實踐演變中效用逐漸消減最終被行賄犯罪檔案查詢制度取代。行賄“黑名單”最初是由浙江省寧波市北侖區檢察院在2002 年提出，隨后被最高人民檢察院關注并探索試點工作，2012 年全國行賄犯罪檔案查詢系統實現全國聯網。2018 年3 月我國進行監察體制改革，原屬于檢察院的反貪污賄賂局職能和機構并入國家監察委員會，因此2018 年8 月1 日起全國檢察機關停止了行賄犯罪檔案查詢工作，行賄記錄的查詢功能由2016 年人民法院公開的中國裁判文書網代替。2020 年起各地紀檢監察機關重啟行賄人黑名單制度，進行了多樣化的行賄受賄聯合懲戒的實踐探索。

從“行賄人黑名單”到“行賄犯罪檔案查詢”，從權宜之計到規范化全國聯網，從單一懲戒到聯合懲戒，行賄人懲戒制度走過初創、試點、推廣、暫停和聯合五個階段。

（一）初創：行賄人黑名單

2002 年浙江省寧波市北侖區檢察院推出的“行賄黑名單”，其最直接的動因就是“為遏制建筑工程領域里越演越烈的賄賂行為”。北侖區檢察院將1998 年以來北侖區建筑領域曾因行賄判刑或已經查實有行賄行為的行賄人資料匯集成冊，制定《寧波市北侖區檢察院行賄人黑名單制度操作辦法》，將其中情節嚴重的行賄者納入“黑名單”。根據這份“黑名單”，北侖區建筑領域工程招標業主單位可以查詢參與工程投標的建筑商是否有行賄歷史，并“建議”招標單位給予行賄黑名單上的建筑商低評或者取消投標資格。[1]行賄黑名單制度實施一年便收到了明顯懲戒效果，“北侖建筑商談‘黑名單’色變，生怕砸了自己的飯碗”[1]。寧波市檢察院也將“行賄人黑名單”的做法向全市推廣，并引起全國最高人民檢察院關注。

（二）試點：行賄犯罪檔案查詢

2003 年12 月，最高人民檢察院注意到寧波市北侖區檢察院首創的行賄黑名單，邀請專家學者和檢察官對推行“行賄人黑名單”進行可行性論證。經過專家學者和檢察官對其進行詳細而充分的論證，最終形成“行賄犯罪檔案查詢”制度。最高人民檢察院與住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部在2004 年4 月15 日聯合下發《關于在工程建設領域開展行賄犯罪檔案查詢工作的通知》（下稱《2004 年通知》）。“行賄人黑名單”改名為“行賄犯罪檔案查詢”。其中關鍵是“行賄人”向“行賄犯罪”的轉變。最高人民檢察院在全國選取江蘇、浙江、重慶、四川、廣西五個省（市、區），開展行賄犯罪檔案查詢的試點工作。經過兩年試點，最高人民檢察院在2006 年3 月4 日公布實施《關于受理行賄犯罪檔案查詢的暫行規定》（以下簡稱《2006 年暫行規定》），對行賄犯罪檔案查詢的具體工作進行制度化規范，并在全國范圍內正式開展行賄犯罪檔案查詢工作，受理社會查詢申請。

隨著行賄犯罪檔案查詢工作的深入開展和現實需要，最高人民檢察院于2009 年6 月頒布施行《關于行賄犯罪檔案查詢工作規定》（以下簡稱《2009 年工作規定》），對《2006 年暫行規定》進行修改完善，將行賄犯罪檔案查詢所涉及的少數關鍵領域擴大至社會所有領域的行賄犯罪案件，使民眾可查詢的范圍明顯擴大。

（三）推廣：全國行賄犯罪檔案查詢系統

經過7 年的工作實踐，行賄犯罪檔案查詢工作逐漸完善成熟，在全國反腐敗斗爭進入關鍵時期后，2011 年8 月12 日最高人民檢察院決定將其升級，在全國范圍發放《關于做好全國檢察機關行賄犯罪檔案查詢系統聯網工作的通知》，決定啟動全國聯網的行賄犯罪檔案查詢系統。半年后，全國聯網查詢平臺于2012 年2 月16 日正式運行。[2]據最高人民檢察院的統計，自全國行賄犯罪檔案查詢系統實現全國聯網至2014 年11 月的33 個月中，“全國檢察機關共受理行賄犯罪檔案查詢434 萬次，涉及單位579 萬家，個人791 萬人”[3]。

2013 年為了適應黨中央要求全面加強誠信建設和查詢系統全國聯網的新形勢，最高人民檢察院對《2009 年工作規定》進行修改，頒布《關于行賄犯罪檔案查詢工作規定》（以下簡稱《2013 年工作規定》）使查詢工作更加規范化。比如，查詢結果中增加了多次行賄犯罪記錄告知內容，以加強對有多次犯罪記錄的單位和個人的規制，增加了附加告知單位進行整改和預防的信息內容。

（四）暫停：全國檢察機關停止行賄犯罪檔案查詢工作

在國家級行賄犯罪檔案查詢系統運行6 年后，上海、廣東、內蒙古等多地檢察機關在網上發布公告，稱“自2018 年8 月1 日起，檢察機關停止行賄犯罪檔案查詢工作。相關單位或者個人可以通過中國裁判文書網自行查詢”[5]。據分析，檢察機關停止行賄犯罪檔案查詢的直接原因是國家監察體制改革。國家監察體制改革前，我國反腐敗治理是“五龍三江”治水，“五龍”是指反腐敗的主體有五大部門機構，即紀委、行政監察、審計、預防腐敗局和反貪污賄賂局，其中紀委和行政監察是合署辦公，有四個實體機構。“三江”是指這五個主體分屬于三個不同的系統，即黨的執紀系統、行政系統和司法系統。2018 年監察體制改革后，成立國家監察委員會這一權威的專門反腐敗機構，整合人民政府的監察部門、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能，且紀委監委合署辦公。反貪部門從檢察院轉隸到監委，檢察機關認為行賄犯罪檔案查詢工作已不屬于檢察院職能，沒有理由再繼續開展行賄犯罪檔案查詢工作。對此，新華社記者“分別聯系東部某市和中部某省的檢察院和紀委部門，檢察院表示不清楚目前該系統的運行情況；紀委部門解釋說，該系統并未隨機構改革轉到本部門”[5]。

（五）聯合：各地紀檢監察機關聯合懲戒的實踐探索

檢察機關全國聯網的行賄犯罪檔案查詢系統雖然暫停，但各地對行賄懲戒制度的探索并沒有停止，并且從單一懲戒走向了聯合懲戒。早在2020 年，湖南省、海南省和福建省集美區紀委監委就不約而同重新啟用“行賄人黑名單”制度來提高治理行賄的綜合效能。2022 年，吉林省長春市紀檢監察機關啟用行賄人聯合懲處方式，“除收繳非法獲利、給予黨紀政務處分外，還對其獲得的職務職稱、政治榮譽、資格資質等予以取消、撤銷或變更”[6]。甘肅省紀委監委則與多部門聯合出臺文件，“要求組織、統戰、行政、政法委等部門發揮各自職能作用，形成聯合懲戒合力”[6]。遼寧省大連市紀委監委則根據行賄人的主體身份和行賄行為所涉領域，分類進行部門聯合與懲處后果聯合，“由相應部門采取行政處罰、資質限制、市場準入等措施，系統施治斬斷‘圍獵’利益鏈”[6]。

二、行賄黑名單制度與行賄犯罪檔案查詢制度的懲戒效用差異

行賄黑名單制度與行賄犯罪檔案查詢制度都是對行賄人的懲戒制度，但不能簡單地將“行賄黑名單”等同于“行賄犯罪檔案查詢”，兩者名稱不同，其中的制度結構要素也有差異。制度的結構要素決定了制度的功能狀態。

行賄黑名單不是嚴格法律意義上操作性定義，而是在反腐敗意義上比喻性概括。因為行賄是一個法律規定的犯罪名稱，“黑名單”則是有評價色彩的記錄人名的冊子，“黑名單”是與“白名單”相對而言，表示這些名單上的人具有某些“黑暗”特征，被列入黑名單的人往往可能需要承擔負面后果。行賄犯罪檔案查詢是法律意義上比較嚴格的操作性定義，是由最高人民檢察院主導構建的行賄犯罪信息查詢制度。[7]行賄黑名單制度原有的懲戒功能在實踐演變中不斷縮水，懲戒效用逐漸降低。

（一）行賄黑名單的設立要因及其懲戒和預防腐敗功能

行賄黑名單制度在創立之初，主要目的是遏制賄賂行為，對行賄人進行懲戒，達到預防腐敗的功能。設立黑名單的深層原因是法律對行賄罪的主觀要件“不正當利益”設定而使得行賄案“偵破多”但結果卻“定案少”。不法商人因為行賄收益多又無須付出代價，有研究表明“從行賄的次數來看，大多數行賄者通過多次行賄與受賄者構建穩定聯系”[8]。因此行賄者有恃無恐，甚至不斷去“圍獵”領導干部，導致更多腐敗現象的發生。

由于當時刑法對行賄罪認定條件中有主觀“謀取不正當利益”的要件規定，也就是說，如果你能證明是謀取正當利益，行賄罪就是不能成立的。而“謀取不正當利益”在實踐中因含義復雜很難被界定。雖然最高人民檢察院和最高人民法院在2012 年專門出臺了《關于辦理行賄刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，將“不正當利益”具體解釋為三種表現形式：一是謀取的利益是違法不正當的；二是謀取利益的手段不正當的；三是違背公正原則謀取競爭優勢的。但是理論界對第三種謀取的“競爭優勢”的判定仍存在分歧。

同時，由于我國刑法典采取了“重受賄輕行賄”的處罰結構。2015 年《刑法》第390 條第2 款規定：“行賄人在被追訴前主動交代行賄行為的，可以從輕或減輕處罰。其中，犯罪較輕的，對偵破重大案件起關鍵作用的，或者有重大立功表現的，可以減輕或者免除處罰。”“該條規定與《刑法》第164 條第3 款以及第392 條第2 款一起被稱為刑法分則中的特別自首制度。”[7]所以，辦案機關為了鼓勵行賄人供認受賄人，司法部門對行賄者往往是坦白從寬。因此實踐中造成當時一種結果，就是行賄案是“檢察院查實了，行賄人自己也認了，可起訴到法院就是判不下來。我們北侖檢察院一年受賄案偵破起訴二、三十起，可是行賄案，多年來沒有一起成立……建立‘黑名單’，給行賄人刑法之外的懲治，也是沒有辦法的辦法呀”[1]。

綜上所述，黑名單產生動因是法律對行賄罪認定規定不能滿足反腐敗的現實需要而催生的權宜之計。其結構要素就是彌補刑法之不足，發揮刑法之外的懲戒功能。

同時，行賄黑名單中“檢察建議”使其具有的主觀評價色彩，并引發了行賄黑名單是否存在檢察院“越權”和侵犯公民隱私權的爭論。因為“行賄黑名單”制度客觀上對社會提供了行賄行為的信息查詢，還附帶主觀評價“建議”相關部門減低或減免當事人資質，甚至禁止其參與工程競標。

例如，《操作辦法》第10 條規定：“檢察機關向建筑行業協會、建設局或建筑工務局等有關業主單位發出的檢察建議書的主要內容單為：（一）建議區建設局以一定的形式公示該行賄人及其所屬企業的行賄記錄及公示時間；（二）建議有關業主單位禁止被列入黑名單的行賄人在公示期限內承包區域內的政府投資項目建設工程；（三）建議有關業主單位禁止該行賄人的所屬建筑企業在公示期限內承接區域內的政府投資項目建設工程。”[7]對這樣的“檢察建議”，有學者認為不妥：“檢察院并不具有包括這樣的一種處罰權，國家公共機構超越法定范圍的權力擴大，就是一種良性違憲。”[1]還有學者認為，檢察院將那些沒有經過法院定罪的人列入“行賄黑名單”，不但違反了刑法的“疑罪從無”原則，進行了“有罪推定”，“行賄黑名單”還有可能侵犯了那些無罪當事人的隱私權。也有學者認為行賄行為本質是公共權力濫用的催化劑，目的是侵害社會公眾利益，因此那些行賄人要為自己的行為買單，“黑名單”不存在隱私問題。[1]

雖然有爭論，但“行賄黑名單”實踐還是產生了很強的懲戒效用和多項附帶功能。從行賄黑名單的實施后引起全國熱烈反響和得到最高人民檢察院重視并改名為“行賄犯罪記錄查詢”來看，懲戒和反腐效用非常強。“透明國際”認為：“‘黑名單’制度所產生的威懾、預防和教育作用非常大，在國際反腐敗運動中也是一個新的經驗，他具有懲戒目標明確、執行程序快捷、打擊面小、社會威懾性強等特點。”[9]“全國人大代表許智慧說，例如有過行賄犯罪經歷的人，很可能再到招標單位去找突破口，‘黑名單’公開后，招標單位就可以從內部堵死這個缺口。另外，當前經濟交往中，最缺欠的就是社會信用體系。這樣的查詢系統能夠起到警示作用，幫助人們從經濟風險角度，對某個人作出客觀評價，有利于建立整個社會的信用體系。”[9]因此行賄黑名單制度不但發揮了預防腐敗，懲戒行賄人的功能，還維護了市場經濟的公平競爭原則，有利于市場經濟健康發展，同時也會促進誠信社會建設。

（二）“行賄犯罪檔案查詢”制度的懲戒功能縮小和效力衰減

“行賄黑名單”制度在實踐中因其高能效受到最高人民檢察院關注，改名為“行賄犯罪檔案查詢”制度推廣至全國范圍，而且查詢適用領域也從最初的單一建設市場領域擴展到醫藥衛生、教育、金融和政府采購等多個領域，最終覆蓋所有社會領域。但是因為其改變了懲戒制度的結構要素，引起了預設反腐功能的衰減和附帶功能的萎縮。

第一，行賄信息錄入范圍縮小從本質上改變了“行賄黑名單”的設立空間和初衷。無論是《2004年通知》《2006 年暫行規定》《2009 年工作規定》還是《2013 年工作規定》，都對行賄黑名單的準入設置了高標準，即行賄犯罪檔案查詢系統錄入的行賄名單，只限于法院依法作出生效判決、裁定，認定構成犯罪的行賄人或單位。這樣做有利于制度的規范化，不再“良性違憲”，但是也悖離了行賄黑名單設立時彌補法律不足的反腐初衷。這樣的規定使其又回到原點，即“行賄黑名單里面的信息都是已經法院判決認定的行賄犯罪，而對法院在判決受賄罪中認定的其他行賄者，如果沒有按行賄罪被追究刑事責任，那么這一部分行賄者就不會在行賄黑名單數據采集之列”[10]。“如此一來，行賄人黑名單上的人少的可憐，而這少得可憐的人往往還呆在監獄或者退出了原有的行業，不可能再參與工程競標，因此對于許多查詢人來說，這種行賄人黑名單不具有預防犯罪的實際意義。”[11]以至于原創新單位負責人感慨地說，現在行賄人黑名單“查詢者寥寥無幾，成為擺設”。“很多單位其實并非不想查，不愿查，而是查不到，久而久之，就沒人來查了。”[12]

第二，從黑名單的“檢察建議”到犯罪檔案查詢的“不干預、不參與”無法保證查詢結果有效運用。“行賄犯罪檔案查詢”與“行賄黑名單”相區別的另一大結構要素是對查詢結果的處置。行賄黑名單附帶“檢察建議”，建議相關部門禁止當事人參加工程競標。“一旦單位和個人被查出有不良記錄，將給予包括取消投標資格、取消中標資格、降低信譽分、中止業務協作關系、剝離施工企業掛靠關系、清出市場等處理措施。”[7]這對行賄者和試圖行賄者形成了強大的威懾，有利于預防同類犯罪的發生。用創始者的話說就是，用他們（行賄者）的歷史來約束他們的將來。

但是，因為侵犯隱私權的爭議，“行賄犯罪檔案查詢”制度更改了“檢察建議”的設置，在《2004年通知》中，檢察機關對于行賄檔案查詢結果的處置不再向相關行政部門提出建議，《2006 年暫行規定》在第8 條中明確規定：“檢察機關不干預、不參與有關單位或者個人對查詢結果的處置。”《2013 年工作規定》中同樣明確“不干預、不參與”態度。這樣的規定在實踐中也催生一些形式主義問題。“應該來查詢的有關單位不來查詢，招投標機構走形式，相對于工程建設，物資采購的大量招投標項目，前來查詢的人明顯偏少，也有的地方政府和相關職能部門領導為進入‘黑名單’的企業或個人說情、并在權力所及的范圍內為這些企業規避廉潔準入而亮起綠燈。”[13]

至此，由于這兩方面核心要素的改變，使得在建立之初被稱為賄賂行為“高壓線”“防火墻”的行賄黑名單，成了名不副實的花架子。[12]

三、完善行賄人聯合懲戒制度的策略

國家監察體制改革后，中央紀委國家監委整合了以前多家反腐敗職能部門，成為專門反腐敗機構，應不斷關注反腐敗斗爭新形式，完善行賄人聯合懲戒制度。

（一）裁判文書網無法代替行賄黑名單制度的懲戒及反腐功能

2013 年，最高人民法院印發了《關于推進司法公開三大平臺建設的若干意見》的通知，依托現代信息技術，推進審判流程公開、裁判文書公開、執行信息公開三大平臺建設工作，打造陽光司法工程。2016 年10 月1 日《最高人民法院關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》實施。因此，2018 年8 月1 日起，檢察機關在停止行賄犯罪檔案查詢工作公告發布時附加一句話：“相關單位或者個人可以通過中國裁判文書網自行查詢。”但裁判文書網無法代替“行賄黑名單”制度的懲戒及反腐功能。

首先，裁判文書網相當于所有犯罪記錄的大數據，從海量數據中查詢梳理準確的行賄數據并非容易之事。有查詢需要的“相關單位和個人”都需要付出相當精力才能找到結果，信息獲得需要付出較大成本，沒有“行賄黑名單”制度提供服務的快捷和專業性。從海量大數據里面抓取行賄犯罪記錄數據，如果沒有專業技術，難免會有遺漏，如果遺漏之人恰巧又參與政府重要招投標項目，會增大公職人員受賄風險。

其次，裁判文書網公布數據中的行賄犯罪記錄內容是法院裁判生效的行賄犯罪案件，從根本上還沒有解決實際有行賄行為卻沒有被懲罰的問題，更沒有專門的查詢結果司法建議，無法起到懲戒作用。

最后，查詢結果無法保證其權威性。早在檢察機關實施行賄犯罪檔案記錄查詢制度之時，就已經出現了“偽造行賄犯罪檔案查詢告知函的情況”。“某縣檢察院干警在參與某縣縣城綠化工程招標會議時，現場發現參與競標的四家公司所提供的《檢察機關查詢行賄檔案結果告知函》均系偽造，某縣人民檢察院查詢行賄犯罪檔案專用章系非法刻制。”[13]裁判文書網的查詢結果的準確應用問題無法得到有效保障。

（二）中央紀委國家監委完善行賄人聯合懲戒制度的可行性分析

首先，黨的二十大后新的反腐形勢需要對行賄人進行聯合懲戒，增強反腐效力。

十九屆中央紀委二次全會工作報告中指出，當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，特別是政治問題和經濟問題交織，“圍獵”和甘于被“圍獵”交織等問題依然突出，堅持受賄行賄一起查。三次全會要求，嚴懲貪污賄賂，精準有力懲治腐敗，堅決清除甘于被“圍獵”的腐敗分子。四次全會再次強調要“受賄行賄一起查，對巨額行賄、多次行賄的嚴肅處置，堅決斬斷‘圍獵’和甘于被‘圍獵’的利益鏈，堅決破除權錢交易的關系網”[26]。從幾次全會的工作重點可知，當前我國對政治問題和經濟問題交織中的行賄問題十分重視。黨的十九大報告明確指出要:“構建親清新型政商關系，促進非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長。”黨的十九屆四中全會《決定》提出，完善構建親清政商關系的政策體系。據報道，從2020 年全國檢察機關辦理案件情況來看，貪污罪、賄賂罪仍然是職務犯罪主要的犯罪類型，占比超過80%。[15]黨的二十大報告指出，反腐敗是最徹底的自我革命，只要存在腐敗問題產生的土壤和條件，反腐敗斗爭就一刻不能停，必須永遠吹沖鋒號。在此新的反腐敗斗爭形勢下，完善行賄人聯合懲戒制度是斬斷圍獵與被圍獵利益鏈的重要突破口，也是構建親清政商關系的關鍵措施。[8]

其次，全國多地紀檢監察機關不斷以“行賄黑名單”為依托進行實踐探索，說明實踐中的反腐敗斗爭非常需要行賄人懲戒制度。

2018 年，檢察機關全國聯網的行賄犯罪檔案查詢雖然暫停，但各地對“行賄黑名單”的探索并沒有停止。比如，2020 年“湖南省紀委監委發出通報，湖南省鐵工建設集團有限公司等13 家企業、36 名個人被列入湖南省工程建設項目招投標突出問題專項整治第一批‘黑名單’。海南省對醫療領域商業行賄不良記錄實行動態管理和公示，對列入‘非誠信交易黑名單’的生產、經營企業，省各級公立醫療衛生單位在兩年內均不得以任何名義、任何形式購入其藥品、醫療器械、醫用耗材”[16]。福建省廈門市集美區紀委監委建立“行賄人黑名單庫”，將“行賄人黑名單與組織人事掛鉤，對有行賄犯罪記錄的單位和個人進行限制”[17]。國家醫保局出臺《醫藥價格和招采信用評價的操作規范(征求意見稿)》和《關于建立醫藥價格和招采信用評價制度的指導意見（第二次征求意見稿）》兩份文件，擬建立醫藥價格和招采失信事項目清單，醫藥企業的商業賄賂等行為將被納入“失信黑名單”。賄賂罪是對向犯，一個受賄者至少對應著一個行賄人。各地不斷開展的實踐探索表明，行賄人懲戒制度急需完善。

最后，中央紀委國家監委作為專門的權威反腐敗機構有相當優勢完善行賄人懲戒制度。

2018 年的國家監察體制改革，使中央紀委國家監委整合分散在紀檢監察、檢察院、國家預防腐敗局、審計部門的反腐敗資源，建立了黨統一領導下的國家獨立反腐敗工作機構，使監察部門成為一把反腐“利器”。從權力上說，監察權在性質上成為一種集職務犯罪偵查權、行政檢察權和預防腐敗權于一身的綜合性反腐敗權力，是和立法權、行政權和司法權并列的權力。完善對行賄人的聯合懲戒制度是監察部門應有的職責。從地位上說，中央紀委國家監委在我國權力分配格局中占有重要地位，形成“一府一委兩院”的新型權力格局，可以接替最高人民檢察院建立行賄人數據庫，完善行賄人聯合懲戒制度。同時，中央紀委國家監委作為獨立的反腐敗機構，擁有海量詳實的反腐敗數據信息，可以有效解決各部門信息難以協調、信息壁壘、部門保護等難題。

（三）建立“行賄人名單”數據庫，完善聯合懲戒制度

首先，回應現實反腐敗斗爭需要，建立行賄人名單數據庫，遏制行賄意愿。

筆者認為，要建立“行賄人名單”數據庫，而不是“行賄黑名單”或者“行賄犯罪查詢”數據庫。“行賄黑名單”中的“黑”字容易讓人產生歧義，而“行賄人”也不等于“行賄罪人”，因為實踐中存在一些有行賄行為但并不構成行賄罪的人，還有大量的即使構成行賄罪，但基于刑事政策和辦案需要考量，沒有被送上法庭予以審判的行賄人[10]，這些人都應該被納入行賄人名單，給予懲戒。

建立“行賄人名單”數據庫本身為懲戒行賄行為奠定了基礎。同時可以參考“行賄黑名單”制度對錄入范圍進行擴容和分類。正如深圳市紀委監委相關負責人所說：“受賄行賄是一體兩面，必須從‘查’到‘防’，全鏈條同步推進。借助大數據技術的應用，黑名單不斷擴容，讓行賄人寸步難行。”[17]只有擴大“行賄人名單”數量，讓更多的行賄人受到懲罰，才能更有效地預防行賄行為，避免不法商人“圍獵”公職人員。反之，如果將“行賄人名單”等同于“行賄罪人名單”，如前文所述，結果就是悖離了建立“行賄人名單”彌補法律不足的初衷，消減懲戒和反腐效力。可以將“行賄人名單”的錄入范圍進行分類：第一類是經法院生效裁判確認構成行賄罪的單位和個人；第二類其行為已經構成行賄罪，但因為某些情節輕微依法不起訴的單位和個人；第三類是經法院生效裁判確認有行賄行為但不構成犯罪的單位和個人。[19]第四類是紀委監委審查證實的有行賄行為的單位和個人。

還可以取消行賄罪定罪中的“為謀取不正當利益”這一主觀要件，填補刑法立法的漏洞，加大對行賄行為的打擊力度。因為從行賄罪的本質看，行賄罪是對向犯，“其所侵犯的直接客體是國家工作人員職務的廉潔性，只要行為人實施了行賄行為，無論其主觀上為謀取什么樣的利益，都構成了對國家工作人員職務廉潔性的侵犯。至于行賄人謀取的利益正當與否，只是反映行賄人主觀惡大小和社會危害性程度的不同，并不影響行賄罪的本質”[20]。

其次，重新啟用“監察建議”，對“行賄人名單”數據庫查詢結果做強制性應用規范，完善聯合懲戒制度。對行賄人的懲戒需要聯合運用多種手段才能有效遏制行賄意愿和行為。國家監委副主任肖培表示：“要統籌運用紀律、法律、行政、經濟等手段，通過限制企業資質、市場準入等，讓行賄人付出應有代價。”[21]如前文所述，實踐中各地對行賄人聯合懲戒制度也有探索。“在廣東省深圳市，政府項目實行行賄行為一票否決制度，只要有行賄記錄，就不能參與土地出讓、工程建設、政府采購、資金扶持等政府項目。”[17]海南省紀委監委駐省衛生健康委員會紀檢監察組組長莊著表示：“相比行政罰款，取消市場參與、資質吊銷、評級下降、關閉融資通道等行為將讓失信者、行賄者更有切膚之痛。”[17]這些聯合懲戒實踐為完善行賄人聯合懲戒制度提供了經驗。

再次，“行賄人名單”數據庫要建立合理的退出機制。為給予悔過自新者重歸社會的機會，避免“前科株連”效應，“行賄人名單”管理應設置合理的退出機制，對于那些雖有行賄犯罪記錄，但切實整改和預防的企業和個人，建議“確立合理的信息保存期限、查詢期限以及減輕規制措施，通過建立科學合理的機制”[22]，協調好懲處、預防與教育的關系。

最后，要進一步完善“行賄人名單”數據庫信息共享機制，確保查詢信息的準確無誤。由于一些部門、行業信用信息專享的權屬觀念較重，完善“行賄人名單”數據庫客觀上還面臨數據壁壘、信息孤島等問題。在以往“行賄黑名單”實踐中，一些在黑名單上的人另辟蹊徑，通過借殼開公司達到洗白效果，消解黑名單的反腐效力。對此，“浙江省高級人民法院刑事審判第二庭副庭長管友軍建議，完善公司、企業登記管理制度，加強對公司股東真實身份和資信的審查，建立統一并聯網的誠信檔案，將誠信檔案記載的誠信度作為市場準入的必要門檻”[17]。

總之，建立行賄人數據庫，完善行賄人聯合懲戒制度，是黨的二十大后反腐敗斗爭制勝的重要工具，是解決“圍獵”干部的關鍵措施，是解決政商勾連的突破口。