隱瞞境外存款罪：規范檢視、防治困境與紓困策略

袁柏順，王 浩

（1.湖南大學 廉政研究中心，湖南 長沙 410082；2.湖南大學 法學院，湖南 長沙 410082）

1988 年1 月21 日公布施行的《關于懲治貪污罪賄賂罪的補充規定》，最早設置隱瞞境外存款罪。1997 年《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）修訂，將該罪名規定在分則第八章貪污賄賂罪中。然而，實踐中以該罪名定罪處刑的案件寥寥無幾，與現階段正風肅紀反腐工作實際需要不相適應。隱瞞境外存款罪的前置性規范①指公職人員家庭財產申報制度（或者官員財產申報制度等表述），為避免混淆，本文將其簡稱為“財產申報制度”，并將我國現階段財產申報有關規定稱為“現行財產申報規定”。粗疏，條文存在語義模糊性，尚有諸多問題亟待厘清，且該罪名與現行財產申報規定不協調，破壞了法秩序統一性。隱瞞境外存款罪法律文本與實踐樣態之間的裂隙，阻礙了該罪名強化官員監督管理和預防腐敗犯罪作用的有效發揮，尤其在當前“一帶一路”建設深入推進、跨境腐敗風險防控壓力加大的形勢之下，這種情形更為明顯。目前學界對隱瞞境外存款罪的研究，大多局限于該罪名本身，較少結合財產申報制度加以考察，并未找準問題的癥結所在，對犯罪防治對策更是鮮有論及。有鑒于此，本文擬先從隱瞞境外存款罪條文入手，試圖闡明其規范意涵，而后解析防治隱瞞境外存款犯罪面臨的困境，最后對如何有效紓困提出相應對策，以期對隱瞞境外存款犯罪監察、司法實踐有所裨益，進而推動國家工作人員監督管理和廉政建設向縱深發展。

一、隱瞞境外存款罪規范意涵闡明

學界對隱瞞境外存款罪的爭議和認識分歧，主要圍繞該罪名條文①《刑法》第三百九十五條第二款規定：“國家工作人員在境外的存款，應當依照國家規定申報。數額較大、隱瞞不報的，處二年以下有期徒刑或者拘役；情節較輕的，由其所在單位或者上級主管機關酌情給予行政處分。”展開。有效彌合法律文本與實踐樣態之間的裂隙，應始于對該罪名刑法規范的檢視與審度。因此，本文以該罪名條文為起點，梳理其存在的諸多語焉不詳和爭議之處，并展開討論，以探明立法原意，深化對該罪名的理解和認識。

（一）法益界定

犯罪的本質特征是法益②盡管法益、行為主體等與傳統四要件犯罪構成理論所稱的犯罪客體、犯罪主體等，在概念上存在差別，但本文為保持語義連貫性和表述的一致性，在不突破觀點基本內涵的前提下，均采用法益、行為主體等表述。侵害性，明晰隱瞞境外存款行為侵犯的法益，是理解和適用該罪名的樞紐。該罪名系純正不作為犯，行為主體申報其境外存款的作為義務來源于國家規定，隱瞞境外存款行為是對有關國家規定的違反。因此，探討該罪名保護法益，首先要明確其條文中國家規定的具體內涵。

該罪名條文國家規定的應然指向為財產申報制度。科學完整的財產申報制度，其基本要素涵蓋前后銜接串行的“四個環節”（申報、公開、監督和問責）與明確劃定的“三個范圍”（對象、家庭和財產）[1]。這一制度設計大體已付諸許多國家和地區的立法實踐③例如1970 年新加坡《防止賄賂法》、1978 年美國《政府官員行為道德法》、1981 年韓國《公職人員倫理法》和2008 年俄羅斯《反腐敗法》等。，其中，俄羅斯和哈薩克斯坦采取的法律措施尤為激進，兩國均明令禁止官員擁有海外銀行賬戶。我國雖在構建財產申報制度方面歷經艱辛探索[2-4]，但截至目前，嚴格意義上的財產申報制度仍未真正建立[5]，主要有“一個規定、三個辦法”報告制度體系（見表1）和《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）第五十八條④《公務員法》第五十八條規定：“公務員應當自覺接受監督，按照規定請示報告工作、報告個人有關事項。”等現行財產申報規定。盡管報告制度體系和現行財產申報規定存在一定差別，但上述規定包含報告主體、事項（包括但不限于境外存款⑤根據《領導干部報告個人有關事項規定》第四條第六項的規定，領導干部應當報告“本人、配偶、共同生活的子女在國（境）外的存款和投資情況”。）以及查核方式等內容，所發揮的功能與財產申報制度類似，對報告主體的財產狀況已形成事實上的監督，確為如今開展財產申報工作的實然依據。

但筆者認為有必要指出的是，“一個規定、三個辦法”不屬于該罪名條文中的國家規定。理由主要有以下兩個方面：一是在形式上，根據《刑法》第九十六條⑥《刑法》第九十六條規定：“本法所稱違反國家規定，是指違反全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律和決定，國務院制定的行政法規、規定的行政措施、發布的決定和命令。”的規定，國家規定至少應當是國務院行政法規、行政措施、決定和命令效力位階以上的規范性文件。因此，對該罪名條文國家規定應作嚴格限制性解釋。但從發文主體、發文字號和解釋主體角度綜合判斷，“一個規定、三個辦法”的性質是黨內法規，富于政策性，不滿足《刑法》第九十六條的要求，違反該黨內法規，并不當然具有刑事違法性，如由其充當隱瞞境外存款罪前置性規范，或有違罪刑法定原則。二是在內容上，“一個規定、三個辦法”主要圍繞與領導干部權力有著緊密聯系的家事、家產等事項展開，并對報告程序、查核方式和比例以及漏報、瞞報等行為的責任追究予以明確。但其關于責任追究的規定，未指引適用刑事責任，無法與隱瞞境外存款罪條文形成有效銜接，且仍存在義務主體范圍過于狹窄和受理機構設置不合理等一系列問題，尚未形成系統完備的財產申報制度體系。“一個規定、三個辦法”雖不能成為該罪名前置性規范，且內容仍需進一步健全完善，但可將其視為我國財產申報制度探索實踐的階段性成果，從而作為財產申報立法的重要參考。

《公務員法》第五十八條盡管滿足《刑法》第九十六條的要求，屬于該罪名條文中國家規定的一部分，但該規定過于概括、籠統，僅為財產申報制度雛形，無法有效涵蓋國家工作人員范圍，未詳細列明具體報告事項等，或者作出適用符合《刑法》第九十六條要求的規范指引，并未實質彌補隱瞞境外存款罪的立法缺憾，仍需在吸收實踐經驗的基礎上進行豐富和完善。

刑法理論和實務界就隱瞞境外存款行為法益侵犯指向，主要存在以下四種觀點：一是“國家工作人員的財產申報制度”[6]；二是國家工作人員職務行為廉潔性[7]；三是國家廉政制度和外匯管理制度[8-9]；四是國家外匯管理制度[10]。

筆者認為，上述四種觀點均有待商榷，理由主要有以下三個方面：

第一，隱瞞境外存款行為侵犯的法益是財產申報制度。該制度是國家廉政制度的有機組成部分，內在地包含了有關國家工作人員應當如實申報其境外存款的義務，以防止其境外存款處于難以被監督的狀態。隱瞞境外存款罪是行為主體嚴重違反該義務情形下的刑事責任追究，實質是將隱瞞境外存款這一行政違法行為犯罪化。設置該罪名的初衷是強化對國家工作人員財產狀況的監督，進而規范和限制公權力。雖然現階段我國財產申報制度尚未健全，但并不妨礙《刑法》對其進行確認與保護。從反腐敗斗爭現實需要、《聯合國反腐敗公約》相關規定①《聯合國反腐敗公約》第五章（資產的追回）第五十二條（預防和監測犯罪所得的轉移）第五款規定：“各締約國均應當考慮根據本國法律對有關公職人員確立有效的財產申報制度，并應當對不遵守制度的情形規定適當的制裁。各締約國還應當考慮采取必要的措施，允許本國的主管機關在必要時與其他國家主管機關交換這種資料，以便對根據本公約確立的犯罪的所得進行調查、主張權利并予以追回。”以及財產申報有關規定由黨內法規逐步延伸、過渡至國家法律的立法趨勢等，可以預見我國財產申報制度系統建構工作將逐步展開。第一種觀點雖把握了隱瞞境外存款行為違反財產申報制度的實質，但其主張財產申報義務主體為國家工作人員，而非公職人員，實屬不合理限縮財產申報制度的義務主體范圍。

第二，隱瞞境外存款行為是逃避財產監督的表現，但這并不當然意味著該行為主體利用職務之便，采取不法手段謀取私利，侵犯國家工作人員職務行為的廉潔性。在國家工作人員隱瞞與其職務行為無實質關聯性的境外存款情形下，例如依法繼承遺產或者獲得合法勞動報酬等存于境外，其隱瞞行為充其量是對職務行為廉潔外觀的破壞，第二種觀點的結論不免失之偏頗。

第三，從現實環境看，我國早在1996 年12 月1 日就已實現人民幣經常項目下可自由兌換，在經濟全球化背景下，國際經貿往來日益密切，隨著外匯領域改革開放不斷深入，對個人持有外匯的管理亦會逐漸放開，認定隱瞞境外存款行為是對國家外匯管理制度的侵害已不合時宜。從行為主體限定看，國家外匯管理制度是公民應當遵守的規范，但該罪名將行為主體限定為國家工作人員，意在強化對國家工作人員的監督管理，已從側面說明隱瞞境外存款行為侵犯的法益并非國家外匯管理制度。從規范內在統一性看，如認定該行為是對國家外匯管理制度的侵害，則無法有效涵蓋隱瞞境外人民幣存款的行為，容易導致規范內部的矛盾與沖突。從境外存款的生成途徑看，行為主體可能采取如“境內辦事、境外收錢”等不涉及向境外轉移資金的方式形成數額較大境外存款，并予以隱瞞，此時難以直接、當然認定該行為影響人民幣匯率穩定和擾亂國家對外匯的正常管理活動。因而，第三、四種觀點所包含該行為是對國家外匯管理制度侵害的主張并不能成立。

（二）行為主體范圍劃定

根據《中華人民共和國監察法實施條例》第二十六條，監察機關依法調查涉嫌隱瞞境外存款犯罪。實現對所有行使公權力的公職人員的監察全覆蓋，是深化監察體制改革具體目標的重要內容，強化對公職人員財產狀況的監督，有利于織密織牢權力運行監督網。由此便衍生出一個問題：可否將隱瞞境外存款罪的行為主體調整至監察對象范圍？

筆者對此持否定態度。“全覆蓋”并不意味著“啥都管”，不能將該罪名行為主體盲目擴張。一是監察對象與國家工作人員的本質特征、判斷標準不一。監察對象是一個動態、彈性概念，在認定時，需掌握“行使公權力”的本質特征，堅持公權、公職、公務、公財的實質性標準進行動態識別。而對國家工作人員的判斷，則需抓住“從事公務”①2003 年11 月13 日，最高人民法院關于印發《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》的通知附件中載明：“從事公務，是指代表國家機關、國有公司、企業事業單位、人民團體等履行組織、領導、監督、管理等職責。”的本質特征，依據《刑法》第九十三條進行準確認定。盡管刑法理論和實務界關于國家工作人員的判斷標準，存在公務論、身份論以及公務和身份兼具論三種不同的觀點，但國家工作人員相較于監察對象，仍為一個相對靜態的概念。監察對象的內涵和外延較為寬泛，理論上包括所有行使公權力的公職人員，涵蓋了國家工作人員范疇。二是除國家工作人員以外的監察對象隱瞞數額較大境外存款行為所具有的違法性，從身份特征、公務屬性等方面綜合考察，難以達到值得科以刑罰的程度。基于黨紀處分、組織處理、政務處分和刑事處罰等構建的多層次動態責任追究體系，有關國家機關完全可以運用刑事處罰以外的其他方式②例如《中華人民共和國公職人員政務處分法》第二十九條第二款規定：“違反個人有關事項報告規定，隱瞞不報，情節較重的，予以警告、記過或者記大過。”予以處理，亦足以實現對該行為的包容評價。因此，將隱瞞境外存款罪的行為主體擴大至監察對象范圍，并非達到法益保護目的的必要手段，勢必會破壞刑法的謙抑性。

那么，不能將該罪名行為主體調整至監察對象，又可否將其理解為所有國家工作人員？第一種觀點認為，應當對該罪名行為主體作限制解釋，并不包含所有國家工作人員。[11]第二種觀點認為，任何國家工作人員隱瞞不報數額較大境外存款，均可成立該罪名。[12]

筆者同意第一種觀點，基于法益保護目的，應當將該罪名行為主體嚴格限定在財產申報制度規定的義務主體與國家工作人員之間的重疊范圍，且該范圍隨社會發展可能會發生變化。《刑法》之所以規定該罪名的行為主體為國家工作人員，恰恰是為了保持刑法安定性與社會適應性的動態平衡。因此，不能斷然主張隱瞞境外存款罪行為主體包括所有國家工作人員。應當注意的是，國家工作人員明知其配偶、共同生活的子女③共同生活的子女，指國家工作人員不滿18 周歲的未成年子女和由其撫養的不能獨立生活的成年子女。擁有數額較大境外存款，應申報而隱瞞不報的，同樣構成隱瞞境外存款罪。實踐中，該罪名行為主體的范圍界定，大多參照《領導干部報告個人有關事項規定》（以下簡稱《規定》）所確定的報告義務主體。④《規定》第二條指出：“本規定所稱領導干部包括：（一）各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關、民主黨派機關中縣處級副職以上的干部（含非領導職務干部，下同）；（二）參照《公務員法》管理的人民團體、事業單位中縣處級副職以上的干部，未列入參照《公務員法》管理的人民團體、事業單位的領導班子成員及內設管理機構領導人員（相當于縣處級副職以上）；（三）中央企業領導班子成員及中層管理人員，省（自治區、直轄市）、市（地、州、盟）管理的國有企業領導班子成員。上述范圍中已退出現職、尚未辦理退休手續的人員適用本規定。”不可否認的是，《規定》的設計者，審慎考量了財產申報與抽查核實的成本等諸多因素，突出了抓住“關鍵少數”的重要性，但其劃定的義務主體范圍過窄，形成了官員財產監督的“真空地帶”[13]，與實際情況嚴重脫節，難以實現對官員的“全周期管理”。近年來“小官巨貪”案件頻頻曝光，表明一些擁有實權、身處關鍵領域或者重要崗位的基層官員財產狀況缺乏有效監督。

（三）行為對象辨識

隱瞞境外存款罪的行為對象是境外存款，其為地域概念而非資本概念。“境外”指中國大陸以外的國家和地區，包括我國港澳臺地區。“存款”包括外幣以及股票等有價證券，但就“存款”應否包含人民幣這一問題，學界仍存在爭議。第一種觀點認為，因人民幣不能在境外自由兌換，故“存款”只能指外匯。[14-15]而第二種觀點認為，該罪名條文并未對“存款”的性質作出限制，其完全可以包括人民幣。[12]

筆者贊同第二種觀點。行為主體隱瞞境外人民幣存款，依然是對該罪名保護法益（財產申報制度）的侵害。如果單純強調“存款”的外幣屬性，則忽略了隨著人民幣國際化穩步審慎推進而日益提升的人民幣國際地位，脫離了實際情況，未掙脫傳統思維觀念的桎梏。盡管截至目前人民幣尚未實現完全可自由兌換，但基于跨境貿易人民幣結算的現實需要，離岸人民幣市場從成長逐漸走向成熟，境外金融機構可以向個人提供離岸人民幣業務。例如，“自2004 年2 月25 日起，香港銀行正式開辦個人人民幣存款、兌換、匯款和銀行卡四項業務”[16]。國家工作人員辦理離岸人民幣業務后，應申報而隱瞞不報其境外銀行或者其他金融機構賬戶內數額較大人民幣存款，侵犯財產申報制度，亦構成隱瞞境外存款罪。因此，人民幣也屬于該罪名條文中的“存款”范疇。

隱瞞境外存款罪的行為對象除違法所得外，是否還包括行為主體的合法存款？第一種觀點對此持肯定態度。[17-18]而第二種觀點認為，如果境外存款來源合法，則不應受到刑法規制。[19]

筆者認可第一種觀點。理由在于：《刑法》設置該罪名，意在強化對國家工作人員財產狀況的監督，而非追究其在境外存款來源上的過錯。應當將境外存款視為一個整體概念，而不應進行切割拆分，無論所隱瞞境外存款來源合法與否，均是對財產申報制度的侵害。存款合法性問題不屬于隱瞞境外存款罪構成要件評價內容，不影響該罪名的成立。

（四）懲處措施選取

“預防犯罪比懲罰犯罪更高明，這乃是一切優秀立法的主要目的。”[20]從法定最高刑二年有期徒刑的刑罰配置看，隱瞞境外存款罪更側重預防而非懲罰。行為主體隱瞞的數額較大境外存款，即便來源合法，也須承擔刑事責任，不僅有利于防止其再次實施犯罪行為，也是對其他心存僥幸、妄圖逃避境外存款監督的國家工作人員的警醒與告誡，堅持特殊預防和一般預防的有機統一，從而保障境外存款申報工作規范有序開展。“情節較輕”情形下適用的行政處分，有利于充分發揮“身邊人身邊事”的警示教育作用，減少犯罪存量，遏制犯罪增量，是寬嚴相濟刑事政策本義的具體體現。

“構成要件所描述的事實的違法性，必須達到值得科處刑罰的程度。”[21]當隱瞞境外存款行為符合構成要件基本要素后，不能止于條文的一般性描述，還要對該行為進行整體性綜合評價，因此增加“數額較大”①根據國家監察委員會于2021 年9 月20 日公布實施的《監察管轄101 個罪名管轄機關及立案標準一覽表》的規定，“數額較大”指隱瞞境外存款的數額須達到該罪立案（定罪量刑）標準（折合人民幣30 萬元以上）。作為該罪名的構成要件要素，以使構成要件所表征的違法性達到值得科以刑罰的程度。

“情節較輕”劃定了該罪名刑事處罰與行政處分的界限，而目前司法解釋等并未對“情節較輕”具體內涵作出說明，使該情形下適用的行政處分與非刑罰性處置措施②《刑法》第三十七條規定：“對于犯罪情節輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰，但是可以根據案件的不同情況，予以訓誡或者責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失，或者由主管部門予以行政處罰或者行政處分。”之間界限不明。有觀點認為，“情節較輕”指行為對象為合法存款等情節輕微不需要判處刑罰的情形，該情形下適用的行政處分，是非刑罰性處置措施的具體化。[22]而有觀點認為，“情節較輕”至少包括兩種情形：一是境外存款數額未達到立案標準；二是雖達到立案標準，但案發后行為主體如實說明了存款合法來源，態度較好。[23]

筆者認為上述兩種觀點均有失偏頗。刑罰裁量應當堅持定性加定量的分析模式，需要根據案情并結合法益侵害性等因素，進行綜合價值判斷與利益權衡。應注重罪名條文前后、刑法體系內部的協調統一，兼顧定性因素和定量因素，以實現罪責刑相適應。從該罪名條文的語義和邏輯連貫性看，“情節較輕”是與“數額較大”相比較而言的范疇，理解其內涵不能脫離“數額較大”。“情節較輕”指行為主體隱瞞“數額較大”境外存款，已構成犯罪，但其認罪態度良好，如實說明存款合法來源，并且主動及時補齊境外存款事項申報手續。如此理解“情節較輕”內涵，綜合考量法益侵害性、可譴責性和再犯可能性，才能更好地解釋為何此時酌情給予行為主體行政處分而非刑事處罰。前一種觀點忽略了“情節較輕”與“情節輕微”在量上的界分，該罪名條文“情節較輕”不滿足非刑罰性處置措施的適用條件，因而此時適用的行政處分并非嚴格意義上的非刑罰性處置措施。但根據法秩序統一性原理，不能否認“情節較輕”情形下適用行政處分的基本前提是行為主體的隱瞞境外存款行為違反前置性規范已構成犯罪。后一種觀點雖結合“數額較大”理解“情節較輕”的內涵，但當行為主體隱瞞境外存款數額未達到立案標準時，其隱瞞行為根本不構成犯罪，不應受到刑法規制，應當由其他規范加以調整。對“情節較輕”內涵應作嚴格限制性解釋，不應采取如后一種觀點“至少包括兩種情形”的開放式列舉，從而有效限制、規范國家刑罰權和自由裁量權，保護公民的權利與自由，實現隱瞞境外存款犯罪的精準認定及防治。此外，隱瞞境外存款罪條文和《刑法》第三十七條中的“行政處分”與現行政務處分、處分并行體制不兼容，并且忽略了黨紀處分、軍紀處分等其他重要處分類型，因此本研究建議將其修改為“處分”。

二、隱瞞境外存款罪防治困境解析

“立法的欠缺和模糊性規定只能導致理解上的歧義和執行上的偏差，甚至根本無法執行。”[24]目前，懲治和預防隱瞞境外存款犯罪，不僅面臨該罪名前置性規范尚未健全的尷尬處境，而且主要受制于現行財產申報規定實際運行效果不佳以及監察機關相關職權有限。國家工作人員擁有數額較大境外存款，應申報而隱瞞不報的情況并不鮮見，但囿于問題線索疏漏、調查取證困難等因素，諸多證據難以達到刑事訴訟證明標準，最終導致隱瞞境外存款犯罪行為客觀上無法被追訴。

（一）源頭治理受阻

第一，現行財產申報規定作用有限。實踐中諸多官員在接受紀律審查和監察調查，甚至是進入司法程序后，才被發現存在大量違法所得，足見“一個規定、三個辦法”等現行財產申報規定未能充分發揮財產監督作用、預防犯罪和有效阻遏腐敗蔓延勢頭。究其原因，主要有以下四個方面：一是申報心理障礙。個別官員認為申報事項觸及其切身利益，支持財產申報制度無異于“搬起石頭砸自己的腳”，進而產生的抵觸心理是推行該制度面臨的第一道也是最大的障礙。[25]因為內心抵觸，其往往采取隱瞞實際情況的方式填報。二是制度“軟執行”現象較為普遍。由于涉外因素，境外存款事項查核工作難度較大，盡管《規定》明確了隨機抽查和重點查核兩種方式，但抽查核實力度不足，且尚缺少相關辦法、細則等可用于具體指導開展境外存款事項真實性、完整性查核工作，容易使境外存款事項查核僅停留在理論層面，以致“申報多少就是多少”的問題較為嚴重，并未真正囊括灰色收入和黑色收入，為腐敗的滋生提供了有利的場域。三是社會監督、輿論監督未能有效介入。根據現行財產申報規定，申報事項及查核結果等不向社會公開，弱化了公眾及新聞媒體對該制度的知曉、監督程度，信息不對稱問題未得到實質解決。四是配套制度保障不充分。金融實名、產權登記、個人征信、遺產稅和贈與稅等制度尚未健全，財產申報工作難以有力推進，不利于全面真實反映官員財產狀況。

第二，監察機關相關權限不足。監察機關雖依法行使對涉嫌隱瞞境外存款犯罪的調查權，但目前其尚不具備受理財產申報及抽查核實權限，僅在履行職責且已辦理相關報批手續的情況下，才可查閱財產申報有關材料，或者委托組織（人事）部門查核申報事項的真實性、完整性，側重于事后監督。這種權限設置不科學、不合理，割裂了財產監督與權力監督的密切聯系，與“懲前毖后、治病救人”方針精神相悖，監察機關職能作用未能得到充分發揮，不利于及時壓責糾偏整改和實現犯罪的源頭防治。

（二）問題線索疏漏

問題線索是監察調查的源頭和重要基礎，影響和制約后續工作的深入開展，關乎反腐敗成效。然而，目前個別監察機關在發現、管理和處置涉嫌隱瞞境外存款犯罪問題線索方面仍存在疏漏。一是問題線索來源渠道狹窄，總量不足且質量不高。信訪舉報是涉嫌隱瞞境外存款犯罪問題線索來源的主渠道，而作為信訪舉報主要內容的檢舉控告，大多為缺乏依據的憑空猜測，欠缺實質性內容，并且由于檢舉控告人擔心被打擊報復，實名率較低。個別監察機關割裂境外存款與其他涉外事項的聯系，對填報異常情況重視程度不夠，運用財產申報查核機制發現問題線索的能力欠佳。隱瞞境外存款往往與其他職務犯罪（如貪污、受賄以及巨額財產來源不明等）具有一定并發性，但個別監察機關在查辦其他職務犯罪案件時，忽略其中暗藏的涉嫌隱瞞境外存款犯罪問題線索。二是問題線索管理失范、處置遲滯。個別監察機關案件監督管理部門及承辦部門，缺少完善的問題線索管理辦法，問題線索管理無序、更新遲緩，承辦部門線索處置緩慢、積壓拖延，問題線索價值流失較為嚴重。

（三）辦案程序繁雜

第一，調查取證舉步維艱。一方面，涉嫌隱瞞境外存款犯罪被調查人，通常反調查意識較強，形成、累積境外存款的手段隱蔽多元。常見手段主要分為以下三類：一是直接將資金轉往境外，包括利用被調查人本人、其他個人或者企業的名義，通過在銀行辦理電匯、匯票業務等，直接向境外轉移資金。但由于受國家外匯管制，其往往采取“螞蟻搬家”等方式分拆購匯，以逃避外匯限額監管。例如，喬某山于2011 年8 月至9 月期間，以本人及孫某等11 人名義，累計向美國第一中西銀行本人帳戶匯款535165美元。①參見黑龍江省泰來縣人民法院（2016）黑0224 刑初第100 號刑事判決書。又如徐某敏，借用羅某的香港銀行賬戶交易港股，以自己和配偶的名義，分別向羅某境外銀行賬戶匯款總計75.5 萬港幣。②參見上海市第二中級人民法院（2010）滬二中刑終字第587 號刑事裁定書。足見個別銀行并未充分審慎履行對于客戶向境外匯出資金的審核義務，對匯款人身份信息等查驗不細致，證據留存工作存在疏漏，贓款外流風險防控機制不健全，以致跨境轉移資金安全難獲保障，為案件調查取證工作設置了障礙。例如，許某凡、余某東和許某俊，未經批準擅自從事外匯投機活動，篡改銀行交易記錄，發放欺詐性貸款，并將非法資金秘密轉移至境外，貪污、挪用銀行資金共計4.85 億美元。③See United States V.Chao Fan Xu，706 F.3d 965 (9th Cir.2013).二是變相將資金轉往境外，包括利用離岸公司或者地下錢莊等第三方④一般先由被調查人將人民幣轉入第三方在境內的指定賬戶，再由第三方按照雙方事先約定的匯率，將外匯轉入被調查人于境外的指定賬戶。，完成資金的跨境轉移。三是未向境外轉移資金，包括“境內辦事、境外收錢”等方式。雖然上述案例所反映的相關漏洞近年已得到不同程度的彌補，但仍存在薄弱環節。另一方面，由于司法管轄權問題，查處隱瞞境外存款案件，很大程度上有賴于相關國家或者地區提供司法協助的意愿與能力，從而具有較大的不確定性和難度。如僅涉及香港、澳門特別行政區，開展司法協助工作相對便利。例如，在查辦暨某黨受賄、徇私枉法、隱瞞境外存款一案過程中，廣東省人民檢察院向澳門特別行政區廉政公署發函，請求協查暨某黨及其配偶于澳門的財產購置等情況。澳門特別行政區廉政公署的協查復函，列明了暨某黨配偶在香港（上海）匯豐銀行澳門分行開設賬戶的交易明細和房產購置等情況。⑤參見廣東省高級人民法院（2018）粵刑終第419 號刑事裁定書。又如在張某五受賄、隱瞞境外存款案件調查取證過程中，最高人民法院港澳辦通過香港內地行動聯絡組，調取了張某五配偶委托他人在工銀亞洲銀行的開戶資料與帳戶明細以及以某公司名義在交通銀行香港分行的開戶資料。⑥參見寧夏回族自治區吳忠市中級人民法院（2018）寧03 刑初第24 號刑事判決書。前述案例中的刑事司法協助為案件順利告破提供了關鍵證據。但毋庸置疑的是，如今世界各國和地區的銀行或者其他金融機構，普遍實行嚴格的客戶信息保密制度，除非案件涉及跨國（境）洗錢或者涉案資金被判令為違法所得等情形，基于金融機構與客戶之間的信賴關系，其不會輕易披露客戶信息甚至配合開展司法協助工作。另外，通過國際或者區際刑事司法協助進行境外調查取證，程序復雜繁瑣、審批時間長，有時辦案人員還需遠赴境外。即便赴香港調查取證，難度亦不小。如在查辦張某民貪污、受賄、隱瞞境外存款、巨額財產來源不明一案過程中，由于赴香港調查取證需經上級有關部門層層審批，辦案檢察官經歷了4 個多月漫長的奔波與等待。某些案件調查取證耗時過長，以致超過辦案期限，不僅給被調查人毀滅、偽造證據以及逃避調查、抓捕留有時間和機會，而且增加了辦案的壓力和成本。

第二，監察與司法銜接不暢。基于該罪名條文的語義模糊性，規范之間矛盾、沖突問題亟待解決，且尚缺少監察法規、司法解釋等可用于具體指導開展隱瞞境外存款案件辦理工作，辦案機關容易產生對該罪名行為主體、行為對象等方面的認識、認定分歧，進而阻礙案件調查、審查起訴以及審判程序的規范運行和有效銜接。

三、隱瞞境外存款罪防治困境紓解

如何有效紓解隱瞞境外存款犯罪防治困境，強化官員監督管理，成為充分釋放反腐敗堅定政治決心以及完善懲治和預防腐敗體系必須回答的現實問題。基于財產申報對防治隱瞞境外存款犯罪所起的關鍵作用，應著眼于掃清制約財產申報工作規范有序開展的現實障礙，明確目標、靶向發力、層層防治，推動案件辦理流程順暢銜接和治理效能顯著提升。

（一）懲防并舉、一體推進

第一，優化財產申報規范供給。在規范形式上，著力推動實現財產申報法律體系建構，與隱瞞境外存款罪條文、《公務員法》相互協調、有機銜接。在“一個規定、三個辦法”的基礎上，逐步完善財產申報立法，使申報義務來源明確化、具體化，彌補隱瞞境外存款罪前置性規范的漏洞。但基于反腐敗工作的系統性、整體性和復雜性，財產申報法律體系建構不能一蹴而就，從醞釀到真正落地，需要經歷漫長艱辛的探索。應當堅持目標導向和問題導向的有機統一，加強統籌協調，精心謀劃部署、循序漸進，可以開展地方先行先試，充分發揮地方的積極性和主動性，推動財產申報地方立法的有益探索、嘗試和制度創新，待時機成熟再由點及面實現國家層面立法。在規范內容上，首先，科學規定申報義務主體，將擁有實權、身處關鍵領域或者重要崗位的基層公職人員納入義務主體范圍。鑒于腐敗手段不斷翻新升級，如“期權腐敗”等，應當明確規定負有申報義務的公職人員，于退休后一定年限內繼續參與申報，防止個別腐敗分子因退休而“成功著陸”。其次，申報事項應當囊括公職人員的家庭財產重大支出，以實現財產全面、動態監督。最后，賦予監察機關受理財產申報和抽查核實權限，堅持懲治和預防一體推進，提升治理成效。

第二，著力改善財產申報制度運行環境，提升制度成效。首先，建設廉潔文化，為制度良性運轉提供有力的文化支撐。運用廉潔文化柔性沁潤官員心靈，疏導化解其抵觸心理，激發其廉潔“內驅力”，讓其發自內心支持財產申報工作，化廉潔被動形態為主動形態。其次，推動制度剛性執行，實現內部監督管理與外部知情參與的動態平衡。制定出臺針對境外存款事項查核的辦法、細則等，指導該事項查核工作規范有序開展，讓制度真正落到實處。探索實行財產申報在合理范圍內公開，強化社會監督和輿論監督，提高官員財產狀況的能見度和透明度，從而有效解決信息不對稱問題，預防權力濫用與利益沖突，提高隱瞞境外存款犯罪行為的暴露概率，降低犯罪黑數。加大查核力度，健全完善財產申報查核聯系工作機制，加強申報材料信息化建設，充分運用申報信息和查核結果，從而推動“申報—查核—公開—問責”有序高效運行。最后，完善配套制度保障。推動改革完善金融實名和產權登記等制度，加強社會信用體系建設，切實形成強大合力，保障財產申報制度得以準確有效實施，促進財產申報工作提質增效。

第三，監察機關應當強化對境外存款申報的全過程監督。壓緊壓實各申報義務主體責任，確保應報盡報、不漏一人，保證申報材料的完整性和內容的真實性，提升監督嚴肅性、有效性。打通堵點、彌補漏洞，推動申報各關鍵環節規范有序運行，敢于較真碰硬，深度聚焦漏報、瞞報問題，緊盯“病官”“裸官”現象，精準運用監督執紀“四種形態”，抓早抓小、防微杜漸，將境外存款申報工作抓在經常、融入日常、嚴在平常，將預防犯罪的關口前移，實現問題的早發現、早處理、早糾正，推動監督管理從寬松軟真正走向嚴緊實，深化隱瞞境外存款犯罪源頭防治，遏制腐敗現象的滋生和蔓延。

（二）推動問題線索“開源”“節流”

第一，注重問題線索“開源”。一方面，促進檢舉控告增量提質。優化監察機關官方網站的監督舉報功能模塊等，充分便利群眾來信來訪，引導信訪工作依法有序開展，加強對檢舉控告人的保密和保護，完善檢舉控告工作機制。探索形成價值問題線索激勵機制，給予向監察機關提供有價值問題線索的檢舉控告人一定的物質獎勵或者精神獎勵，豐富、完善檢舉控告的實質性內容。另一方面，推動問題線索擴源充量，突破來源渠道單一、狹窄的現實瓶頸。監察機關應將境外存款與其他關聯事項（如國家工作人員因私出國及其配偶、子女移居境外情況等）結合考察，對填報異常情況保持高度警覺，以嘗試尋找涉嫌隱瞞境外存款犯罪的蛛絲馬跡。嚴用、善用、巧用財產申報查核機制，及時發現、挖掘涉嫌隱瞞境外存款犯罪問題線索。在查辦其他職務犯罪案件時，應善于分析案件背后是否掩藏涉嫌隱瞞境外存款犯罪問題線索。建立健全監察機關與公安、金融監管、人民銀行和出入境管理等部門的問題線索互通共享機制。

第二，防止問題線索價值流失，充分實現“節流”。規范監察機關與巡視巡察機構以及審計和稅務等機關的問題線索移交程序，保障程序順暢運行。強化分析研判，精準甄別、篩選出有價值問題線索，嚴格落實問題線索管理臺賬制度，推動問題線索的及時移交、集中統一管理和動態更新，提高線索處置實效，有力推動后續工作的順利開展。

（三）打通辦案全鏈條各環節

第一，作出權威回應，廓清罪名爭議。盡快出臺刑法修正案，完善該罪名條文內容，或者發布相關監察法規、司法解釋等填補該罪名的漏洞，消解條文語義模糊性造成的認知迷思與分歧，實現規范融貫自洽、協調銜接，進而推動廣泛凝聚共識和罪名的精準有效適用。

第二，錨定調查取證具體目標。監察機關應當深刻總結以往檢察機關偵辦隱瞞境外存款案件的實踐經驗，掌握隱瞞境外存款與貪污、受賄等行為存在的密切關聯性，深入分析該類案件的主要特征，重點調查被調查人及其家庭成員、代理人和行賄人員等在境外銀行或者其他金融機構開設賬戶及交易情況、與境外銀行或者其他金融機構賬戶的流水明細以及在境外的投資理財情況（注意調取股票等的買入價及現值證明），提升調查取證的策略性和針對性。

第三，改善調查取證環境。一方面，強化銀行對客戶向境外匯出資金的盡職審核。銀行應當依法要求匯款人提供有效身份證件、付款憑據以及合同等證明材料，對證明材料進行充分核實，并將材料歸檔、留存備查，確保跨境轉移資金“留痕”。扎實推進銀行內部控制體系建設，探索構建跨境轉移資金風險識別和預警機制，有效封堵非法資金外溢渠道。另一方面，堅持以零容忍態度懲治腐敗，兌現《聯合國反腐敗公約》履約承諾。加大跨境腐敗治理力度，一體構建追逃防逃追贓機制，切實防止贓款外流和貪官外逃風險現實化。加快形成系統完備的反腐敗涉外法律法規體系，織緊織密反腐敗涉外法網，持續預防和打擊利用離岸公司或者地下錢莊等將貪污賄賂犯罪所得轉移至境外的行為，維護正常的金融秩序。國家監察委員會應當深化反腐敗國際合作，推動刑事司法協助更加密切，有效降低調查取證成本，形成閉合、完整的證據鏈條，減少辦案的阻力和壓力。

第四，推動監察與司法貫通協調、順暢銜接。辦理隱瞞境外存款案件，應當在法治框架下開展，堅持監察機關與檢察機關、審判機關互相配合、互相制約。首先，著力完善監檢銜接機制，推動監察調查與移送檢察機關審查起訴正向銜接、退回補充調查反向銜接順暢運行。其次，鑒于隱瞞境外存款犯罪具有涉外因素，應重視發揮檢察機關提前介入監察調查在配合協助監察機關、規范案件調查取證、完善證據體系和破除程序障礙等方面的重要作用。再次，善用溝通會商，推動監察機關與司法機關溝通協調，就該類案件疑難問題深入交流探討。最后，遵循以審判為中心的刑事訴訟制度改革要求，實現監察與司法在辦案程序和證據標準的貫通融合、有機銜接，形成強大合力，壓縮辦案成本，提升辦案效率，推動隱瞞境外存款案件辦理工作高質量發展。

《刑法》設置隱瞞境外存款罪，是密織反腐敗刑事法網、強化對權力運行的制約與監督的重要舉措。但隱瞞境外存款罪適用情況并不樂觀，與當前反腐敗斗爭實踐需要相去甚遠，這背后折射出的是該罪名條文語義模糊性帶來的釋義糾結以及前置性規范粗疏的無奈處境。厘清該罪名條文存在的諸多爭議問題，應當以該罪名保護法益為中心，并結合該罪名的預防性質和現實環境等進行綜合分析評價。在實踐中，以“一個規定、三個辦法”為代表的現行財產申報規定未能有效阻遏隱瞞境外存款行為，以及監察機關有關權限不足是目前防治隱瞞境外存款犯罪面臨的主要障礙。擺脫防治隱瞞境外存款犯罪的窘境，應當從頂層設計優化到制度集成創新，由財產申報、問題線索發現管理處置、調查取證到問責追責處置層層落實，打造制度鏈條的有機閉環，推動制度優勢更好地轉化為治理效能，綜合施治、標本兼治，以有效遏制國家工作人員貪腐行為，及時回應社會關切和期待。